如何合理設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)？

攢菁堂 2021-11-15

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作者：周月萍周蘭萍

來(lái)源：月蘭微律

一、PPP項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的主要特征

通常情況下，PPP項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)具有以下特性：

（一）PPP項(xiàng)目公司治理受到多層級(jí)法律法規(guī)的影響

傳統(tǒng)公司（包括有限責(zé)任公司和股份有限公司）的治理結(jié)構(gòu)主要受到《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱“《公司法》”）的約束，《公司法》作為一部商事法律規(guī)定了公司的組織機(jī)構(gòu)及其各自職能、公司股東的基本權(quán)利等，其作用是為了規(guī)范公司的組織和行為，保護(hù)公司和股東的合法權(quán)益。另外，PPP項(xiàng)目公司在治理結(jié)構(gòu)上除了受到《公司法》的約束之外，還需要遵從PPP相關(guān)規(guī)范性文件的合規(guī)性要求。

（二）PPP項(xiàng)目公司股東的身份特殊性

PPP項(xiàng)目合作性質(zhì)的特殊性導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目公司股東的特殊性，一方是具有行政公權(quán)力的政府方股東，一方則是依靠市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本股東。主體性質(zhì)的不同導(dǎo)致了雙方各自所追求目標(biāo)的不同，社會(huì)資本作為商業(yè)組織必然追求自身利益的最大化，而代表公眾的政府部門(mén)則追求的是社會(huì)公共利益的最大化。這種身份的特殊性和目標(biāo)的不一致性所導(dǎo)致的則是在公司治理過(guò)程中的信息不對(duì)稱性，如果缺少有效的監(jiān)督管理機(jī)制，社會(huì)資本可能會(huì)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)謀求自身利益最大化而損害社會(huì)公共利益，政府也可能利用自己的強(qiáng)勢(shì)地位打著保護(hù)公眾利益的旗號(hào)損害社會(huì)資本的利益。

（三）PPP項(xiàng)目公司股東權(quán)利與所持股權(quán)比例的非對(duì)等性

在傳統(tǒng)公司治理層面，公司發(fā)起人共同出資設(shè)立公司，且在《公司法》的引導(dǎo)下，股東會(huì)會(huì)議通常由股東按照出資比例行使表決權(quán)，同時(shí)股東也會(huì)按照實(shí)繳的出資比例分取紅利。但是，在PPP項(xiàng)目公司中，無(wú)論是在表決權(quán)的行使上或是利潤(rùn)的分配方式上，都可能與PPP項(xiàng)目公司股東實(shí)際所持的股權(quán)比例不完全一致。

（四）PPP項(xiàng)目公司治理與項(xiàng)目治理的高度關(guān)聯(lián)性

PPP項(xiàng)目中，政府已由傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制者、監(jiān)督者和合作者（有時(shí)還是購(gòu)買(mǎi)者），社會(huì)力量的參與度上升但是仍應(yīng)受制于政府監(jiān)管和市場(chǎng)規(guī)律的作用，適度的政府監(jiān)管能從項(xiàng)目計(jì)劃、行政手段和法律制約等方面為項(xiàng)目提供良好的外部環(huán)境，而成熟、良性的市場(chǎng)環(huán)境則是社會(huì)資本通過(guò)提供公共服務(wù)獲取合理收益的前提。因此，為達(dá)到PPP項(xiàng)目公司的最佳治理必然需要實(shí)現(xiàn)對(duì)政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者的有機(jī)融合和協(xié)調(diào)。

二、PPP項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)原理

筆者認(rèn)為，對(duì)于項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)可以從以下幾個(gè)方面把握：

（一）公平vs效率

PPP項(xiàng)目公司的治理更加強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)一，公平是雙方合作的基礎(chǔ)，這是應(yīng)當(dāng)確立在先的原則，在PPP項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分保障政府方作為公司小股東的基本權(quán)利。但是，合作效率則決定了公平的程度，同時(shí)效率也有利于促進(jìn)雙方合作的公平開(kāi)展，因此，對(duì)于多數(shù)與公共利益和股東平等權(quán)利無(wú)關(guān)的公司事項(xiàng)的表決機(jī)制設(shè)置上，不宜隨意采用提高表決權(quán)比例的通過(guò)方式或者賦予政府方股東一票否決的權(quán)利，以提高項(xiàng)目公司日常經(jīng)營(yíng)管理的效率，避免公司經(jīng)常陷入治理僵局的局面。

（二）政府監(jiān)管vs公司自治

從PPP項(xiàng)目全生命周期來(lái)看，PPP項(xiàng)目中地方政府的行政監(jiān)管貫穿于項(xiàng)目前期、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交的各個(gè)階段，且在不同的項(xiàng)目階段具有不同的監(jiān)管內(nèi)容，政府方可通過(guò)相關(guān)行政監(jiān)管手段有效監(jiān)督和管理社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保證項(xiàng)目有序進(jìn)行。另外，在PPP項(xiàng)目合同中也通常會(huì)設(shè)置在特殊情況下的政府介入權(quán)，這些權(quán)利都進(jìn)一步保障了政府方對(duì)項(xiàng)目的全面掌控。因此，筆者認(rèn)為，在政府監(jiān)管體系已經(jīng)較為完備的前提下，政府方在項(xiàng)目公司層面可以適當(dāng)考慮簡(jiǎn)政放權(quán)，由政府方股東按照“抓大放小”的原則，保留對(duì)日常經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)重大事項(xiàng)表決的權(quán)利，而對(duì)于其他事項(xiàng)給予項(xiàng)目公司充分的自治空間。

（三）事前防范vs事后救濟(jì)

在項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)過(guò)程中，也可以考慮將待決事項(xiàng)分為必須通過(guò)政府方股東監(jiān)管方式進(jìn)行事前防范的事項(xiàng)，與政府能夠通過(guò)事后救濟(jì)措施減少不良影響和損失的事項(xiàng)。對(duì)于可能?chē)?yán)重影響社會(huì)公共利益和公共安全的情形，或其它可能與政府及其主管部門(mén)的相關(guān)規(guī)章制度相沖突的事項(xiàng)，針對(duì)該等風(fēng)險(xiǎn)政府方股東應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。而針對(duì)其他政府方能夠通過(guò)后續(xù)協(xié)商、行政命令或爭(zhēng)議解決等方式進(jìn)行事后救濟(jì)的事項(xiàng)，則可以相對(duì)減少對(duì)項(xiàng)目公司決策的干預(yù)。

（四）雙方特別約定vs登記管理要求

實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)存在股東雙方雖然就PPP項(xiàng)目公司治理問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)并通過(guò)公司章程加以落實(shí)，但是由于受制于地方公司登記管理要求導(dǎo)致無(wú)法就相關(guān)特殊約定安排進(jìn)行備案的情形。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)咨詢地方公司登記機(jī)關(guān)的相關(guān)意見(jiàn)。如果公司登記機(jī)關(guān)要求采用其統(tǒng)一《公司章程》模板進(jìn)行登記備案的，股東雙方可以特別約定事項(xiàng)通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議方式加以明確，但是其前提是約定內(nèi)容不應(yīng)與已登記備案的公司章程內(nèi)容相矛盾，僅作為公司章程的補(bǔ)充適用。

三、PPP項(xiàng)目公司治理的具體形式

傳統(tǒng)意義上的公司治理結(jié)構(gòu)包含以下方面：公司控制權(quán)的分配、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的組成以及股東會(huì)、董事會(huì)表決機(jī)制的設(shè)置等。對(duì)于PPP項(xiàng)目公司而言：首先，在項(xiàng)目公司的控制權(quán)分配問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)給予社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目公司的充分自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，且應(yīng)當(dāng)遵守財(cái)政部頒布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中有關(guān)政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)的規(guī)定；其次，PPP項(xiàng)目公司股東會(huì)表決機(jī)制應(yīng)當(dāng)依據(jù)各方持有股權(quán)比例進(jìn)行相應(yīng)設(shè)置，包括對(duì)特定事項(xiàng)采用超級(jí)多數(shù)表決機(jī)制等安排，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本股東對(duì)項(xiàng)目公司日常運(yùn)營(yíng)的決策權(quán)的同時(shí)，確保政府方股東對(duì)于股東會(huì)重要事項(xiàng)的否決權(quán)；再次，在前述股東會(huì)表決機(jī)制安排之外，還應(yīng)當(dāng)允許政府方對(duì)PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)中涉及公共安全與公眾利益事項(xiàng)享有一票否決權(quán)，涉及公共安全與公眾利益的事項(xiàng)不應(yīng)作擴(kuò)大化理解；又次，政府方委派的董事人數(shù)可不完全遵循股權(quán)比例，但不應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，并設(shè)置合理的董事會(huì)表決機(jī)制；最后，PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，包括總經(jīng)理、副總經(jīng)理（多名）、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等高管的組成和任命上，也應(yīng)當(dāng)以社會(huì)資本為主，同時(shí)保障政府方委派人員對(duì)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的合理權(quán)利。

結(jié)語(yǔ)：

綜上，基于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和行業(yè)的差異性，對(duì)于項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)不應(yīng)千篇一律，合作雙方需要綜合考量監(jiān)管政策、融資能力、行業(yè)特點(diǎn)等眾多因素，基于筆者上述PPP項(xiàng)目公司治理的特征和原理，進(jìn)一步合理化PPP項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)和管理模式，推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。公司治理對(duì)于每個(gè)公司都很重要，作為為PPP項(xiàng)目而設(shè)立的特殊目的公司，PPP項(xiàng)目公司治理更是影響PPP項(xiàng)目成敗與否的重要因素。

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