「本文來源：最高人民法院」

2021年11月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），細化完善“四類案件”認定標準，健全對“四類案件”的全過程識別標注、全流程監(jiān)督管理、全平臺技術(shù)保障機制。《指導意見》對于加快推進司法責任體系改革和建設(shè)，完善審判權(quán)力制約監(jiān)督體系具有重要意義，為便于各級人民法院正確理解適用，現(xiàn)就《指導意見》的起草背景、總體思路和重點內(nèi)容說明如下。

一、起草背景和總體思路

黨的十八大以來，人民法院全面落實司法責任制，堅持有序放權(quán)與有效監(jiān)督相統(tǒng)一，不斷健全完善與新型審判權(quán)力運行機制相適應(yīng)的制約監(jiān)督體系，取得一系列制度成果。最高人民法院2015年9月印發(fā)的《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《責任制意見》），建立了對“四類案件”的個案監(jiān)督管理模式。即對于“涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；疑難、復雜且在社會上有重大影響的；與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的”四類案件，院庭長有權(quán)要求承辦審判組織報告案件進展和評議結(jié)果，視情將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會討論，且必須全程留痕。最高人民法院2018年印發(fā)的《關(guān)于進一步全面落實司法責任制的實施意見》、2020年印發(fā)的《關(guān)于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》，均就完善“四類案件”的監(jiān)督管理機制作出要求。

近年來，各級人民法院不斷深化司法責任制綜合配套改革，司法質(zhì)量、效率和公信力明顯提升，但是，隨著政法隊伍教育整頓工作逐步深入，也暴露出實踐中存在的一些問題：一是有的法院怠于或放松對“四類案件”的監(jiān)督管理，重點不聚焦，履職不到位，責任不落實；二是有的法院僅把“四類案件”監(jiān)督管理視為院庭長職責，全過程覆蓋、多主體參與力度不夠；三是有的法院不當擴大“四類案件”范圍，變相恢復案件審批制；四是有的法院未有效區(qū)分依法監(jiān)督管理與違規(guī)過問干預的界限，院庭長對依法履責顧慮多、動力少，方法不足；五是配套機制不健全，平臺建設(shè)、分案機制、考核機制與“四類案件”監(jiān)督管理需要不匹配，沒有形成合力。

為有效破解上述問題，最高人民法院嚴格按照政法隊伍教育整頓工作要求，經(jīng)深入調(diào)研，并廣泛征求意見，研究起草了《指導意見》。《指導意見》的起草主要依循以下總體思路：一是堅持司法責任制改革方向不動搖，對“四類案件”范圍只作優(yōu)化、不再擴大，重申組織化行權(quán)、全程留痕原則，防止改革走“回頭路”。二是堅持問題導向、實踐導向，重點圍繞“四類案件”范圍細化、識別流程、監(jiān)管模式、分案要求、考核機制和平臺配套問題，既解決共性難題，又考慮地域、審級差異，避免政策“一刀切”。三是堅持系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，與專業(yè)法官會議制度、審判委員會制度和四級法院審級職能定位改革試點實施辦法的基本精神保持協(xié)調(diào)一致。

二、重點內(nèi)容

（一）關(guān)于“四類案件”的范圍界定

根據(jù)實踐應(yīng)用情況和監(jiān)督管理需要，《指導意見》第二條適當優(yōu)化調(diào)整了2015年《責任制意見》第24條規(guī)定的“四類案件”范圍：將“疑難、復雜且在社會上有重大影響的”，調(diào)整為“重大、疑難、復雜、敏感的”；將“涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的”，調(diào)整為“涉及群體性糾紛或者引發(fā)社會廣泛關(guān)注，可能影響社會穩(wěn)定的”；將“與本院或者上級人民法院的類案判決可能發(fā)生沖突的”，調(diào)整為“與本院或者上級人民法院的類案裁判可能發(fā)生沖突的”。

上述調(diào)整的主要考慮在于：一是案件的疑難、復雜程度，并不必然與其社會影響成正比，重大、敏感案件也有必要加強監(jiān)督管理。二是影響社會穩(wěn)定的案件并不局限于群體性糾紛，有的社會關(guān)注度較高，如處理不當，也可能激化社會矛盾，波及社會穩(wěn)定，必須預先做好防控。三是部分不予受理、管轄權(quán)異議、中止或者終結(jié)訴訟的裁定，也涉及法律統(tǒng)一適用，不宜將“類案”局限于“判決”。

（二）關(guān)于“四類案件”識別標準

征求意見過程中，部分法院建議以列舉形式，逐項明確“四類案件”的具體識別標準，方便司法實踐中直接適用。我們認為，各級法院人案規(guī)模、案件類型、審級職能差異較大，對“四類案件”的范圍確定既不宜過于寬泛，也不能過于具體，總體上應(yīng)有利于實踐操作和全過程監(jiān)督。所以，《指導意見》第三條至第六條以概括方式，明確了認定“四類案件”時應(yīng)當考慮的因素。

第一，“重大、疑難、復雜、敏感”的案件主要包括下列案件：涉及國家利益、社會公共利益的；對事實認定或者法律適用存在較大爭議的；具有首案效應(yīng)的新類型案件；具有普遍法律適用指導意義的；涉及國家安全、外交、民族、宗教等敏感案件。其中，“具有普遍法律適用指導意義的”案件，主要指法律、司法解釋規(guī)定不明確或者司法解釋沒有規(guī)定，需要通過司法裁判進一步明確法律適用的案件?！皩κ聦嵳J定或者法律適用存在較大爭議的”案件，主要指人民法院受案和審理過程中，偵查、公訴機關(guān)或者社會輿論對案件定性、處理存在較大爭議的案件。合議庭內(nèi)部有分歧意見，不能視為“存在較大爭議”。

第二，“涉及群體性糾紛或者引發(fā)社會廣泛關(guān)注，可能影響社會穩(wěn)定”的案件主要包括下列案件：當事人或者被害人人數(shù)眾多，可能引發(fā)群體性事件的；可能或者已經(jīng)引發(fā)社會廣泛關(guān)注，存在激化社會矛盾風險的；具有示范效應(yīng)、可能引發(fā)后續(xù)批量訴訟的；可能對特定行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特定群體利益、社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生較大影響的。實踐中，一些案件雖然所涉“人數(shù)眾多”，如物業(yè)糾紛、涉及同一保險公司的交通事故責任糾紛等，但多數(shù)屬于簡單系列案，不存在群體性事件或激化社會矛盾風險，不宜認定為“四類案件”。

第三，“與本院或者上級人民法院的類案裁判可能發(fā)生沖突”主要包括下列案件：與本院或者上級人民法院近三年類案生效裁判可能發(fā)生沖突的；與本院正在審理的類案裁判結(jié)果可能發(fā)生沖突，有必要統(tǒng)一法律適用的；本院近三年類案生效裁判存在重大法律適用分歧，截至案件審理時仍未解決的。之所以明確“近三年”，是為了合理確定相關(guān)案件的范圍，具體時間可以從案件受理之日起算。

第四， “有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為”的案件主要包括下列案件：當事人、訴訟代理人、辯護人、利害關(guān)系人實名反映參與本案審理的法官有違法審判行為，并提供具體線索的；當事人、訴訟代理人、辯護人實名反映案件久拖不決，經(jīng)初步核實確屬違反審判執(zhí)行期限管理規(guī)定的；有關(guān)部門通過審務(wù)督察、司法巡查、案件評查、信訪接待或者受理、投訴等方式，發(fā)現(xiàn)法官可能存在違法審判行為的；承辦審判組織在“三個規(guī)定”記錄報告平臺反映存在違反規(guī)定干預過問案件情況，可能或者已經(jīng)影響司法公正的。需要強調(diào)的是，對法官違法審判行為的反映、投訴和，須實名提出并提供具體線索，經(jīng)人民法院初步核實后，認為可能或者已經(jīng)影響司法公正的，才能納入“四類案件”監(jiān)督管理，實踐中不能僅因存在投訴、就啟動相關(guān)措施，干擾法官依法履職。

（三）關(guān)于適用“四類案件”監(jiān)督管理措施的案件范圍

實踐中，一些案件雖然不屬于“四類案件”范圍，但在案由、罪名、訴訟標的或訴訟程序上具有一定特殊性，有必要適用“四類案件”的監(jiān)督管理措施。因此，《指導意見》第七條明確，各級人民法院可以結(jié)合本院工作實際，對下列案件適用“四類案件”的監(jiān)督管理措施：本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書等確有錯誤需要再審的；人民檢察院提出抗訴的；擬判處死刑（包括死刑緩期兩年執(zhí)行）的；擬宣告被告人無罪或者擬在法定刑以下判處刑罰、免予刑事處罰的；指令再審或者發(fā)回重審的；訴訟標的額特別巨大的；其他有必要適用“四類案件”監(jiān)督管理措施的。

下一步，各地法院可以結(jié)合本院人員、案件、審級實際，對照上述范圍，綜合考慮哪些類別的案件可以適用《指導意見》第十條確定的“四類案件”監(jiān)督管理措施，并納入院庭長和審判組織權(quán)責清單。但是，在確定范圍時，應(yīng)立足司法規(guī)律，聚焦于應(yīng)當或者可以提交審判委員會討論的案件，不能任意擴大范圍。

（四）關(guān)于“四類案件”全過程識別機制

《指導意見》第八條要求各級人民法院結(jié)合本院實際，建立覆蓋審判工作全過程的“四類案件”識別標注、及時報告、推送提醒、預警提示機制，并分階段明確了立案部門、承辦審判組織、院庭長和審判管理、審務(wù)督察、新聞宣傳等職能部門的識別責任、報告義務(wù)和標注機制。

下級人民法院向上級人民法院移送“四類案件”卷宗材料的，應(yīng)當在原審紙質(zhì)卷宗或者電子卷宗中作出相應(yīng)標注，以便上級人民法院及時研判是否需要在二審、再審階段將其納入“四類案件”監(jiān)督管理。上級人民法院識別判斷時，應(yīng)當結(jié)合審級實際和案件階段性情況，綜合考慮案件是否還有必要繼續(xù)標注為“四類案件”。

對是否屬于“四類案件”存在分歧的，按照工作程序，層報相關(guān)院庭長解決。具體由哪一級負責人決定，可以根據(jù)案件性質(zhì)和職務(wù)權(quán)限確定，不宜都報院長。例如，合議庭內(nèi)部存在分歧的，報庭領(lǐng)導決定；不同職能部門之間存在分歧的，報院領(lǐng)導決定。涉及法律適用問題的，也可以提請專業(yè)法官會議討論。對于已標注為“四類案件”，后因案情或形勢發(fā)生變化，相關(guān)情形不再存在的，可以撤銷標注，但應(yīng)當在辦案平臺注明原因。

（五）關(guān)于“四類案件”的分案機制和審判組織

《指導意見》第九條規(guī)定，立案階段識別標注的“四類案件”，可以指定分案。審理“四類案件”，應(yīng)當依法組成合議庭，一般由院庭長擔任審判長，并根據(jù)案件所涉情形、復雜程度等因素，綜合確定合議庭組成人員和人數(shù)。案件進入審理階段后被識別標注為“四類案件”的，院庭長可以根據(jù)案件所涉情形、進展情況，決定由獨任審理轉(zhuǎn)為合議庭審理。有必要由人民陪審員參與審理的，可以依照《中華人民共和國人民陪審員法》第十四條至第十六條確定合議庭組成人員和人數(shù)。

之所以強調(diào)“四類案件”應(yīng)當由合議庭審理，主要考慮是：既已列入“四類案件”，強化監(jiān)督管理，應(yīng)當有配套的組織和程序保障。隨著民事訴訟程序繁簡分流改革不斷深化，獨任制適用范圍將進一步擴大，強調(diào)“四類案件”由合議庭審理，不會給基層、中級人民法院帶來過重負擔。另外，明確由合議庭審理，并一般由院庭長作為審判長，有利于審慎認定“四類案件”，避免不當標注或任意擴大范圍，實現(xiàn)審判資源與監(jiān)督管理重心精準適配。

（六）關(guān)于“四類案件”的監(jiān)督管理形式

《指導意見》第十條以“列舉+兜底”形式，規(guī)定了院庭長可以采取的監(jiān)督管理措施，即：按權(quán)限調(diào)整分案；要求合議庭報告案件進展、評議結(jié)果；要求合議庭提供類案裁判文書或者制作類案檢索報告；審閱案件庭審提綱、審理報告；調(diào)閱卷宗、旁聽庭審；要求合議庭復議并報告復議結(jié)果，但同一案件一般不得超過兩次；決定將案件提交專業(yè)法官會議討論；決定按照工作程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會討論；決定按程序報請上一級人民法院審理；其他與其職務(wù)相適應(yīng)的必要監(jiān)督管理措施。院庭長在分管領(lǐng)域、職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)，按工作程序采取上述監(jiān)督管理措施，或者對下級人民法院審理的“四類案件”依法履行監(jiān)督指導職責，不屬于違反規(guī)定干預過問案件。

院庭長可以按照分管領(lǐng)域、職務(wù)權(quán)限，緊密結(jié)合“四類案件”審理過程中需要關(guān)注和解決的問題，有針對性地使用一種或幾種監(jiān)督管理措施，確保監(jiān)督管理資源投入與案件重大、疑難、復雜、敏感程度相適應(yīng)，平衡好依法加強監(jiān)督管理與尊重審判組織辦案主體地位之間的關(guān)系。院庭長對采取相應(yīng)監(jiān)督管理舉措有分歧的，按工作程序?qū)訄笤洪L決定。

（七）關(guān)于組織化行權(quán)模式

《指導意見》第十一條重申了全程留痕、組織化行權(quán)的要求。院庭長對“四類案件”履行監(jiān)督管理職責時，應(yīng)當在辦案平臺全程留痕，或者形成書面記錄入卷備查。這里的“留痕”，包括在辦案平臺或者紙質(zhì)材料上勾選、批注、圈閱，或者以視頻音頻等形式記錄，只要能夠完整、準確體現(xiàn)監(jiān)督管理的主體和內(nèi)容即可。需要強調(diào)的是，院庭長對“四類案件”的具體處理意見，應(yīng)當在專業(yè)法官會議或者審判委員會會議上發(fā)表，并記入會議記錄，簽字確認后在辦案平臺或者案卷中留痕。

院庭長對合議庭擬作出的裁判結(jié)果有異議的，有權(quán)要求復議，也可以按照工作程序?qū)讣峤粚I(yè)法官會議、審判委員會討論。院庭長非經(jīng)法定程序，不得直接改變合議庭意見，也不得明示或暗示合議庭接受自己的意見。

（八）關(guān)于完善《指導意見》配套機制

《指導意見》第十二條至十五條規(guī)定了“四類案件”監(jiān)督管理的配套機制，主要內(nèi)容包括：

第一，關(guān)于責任機制。針對“四類案件”發(fā)現(xiàn)報告和監(jiān)督管理權(quán)責劃分不夠清晰等問題，《指導意見》進一步明確了審判組織和院庭長的義務(wù)。承辦審判組織發(fā)現(xiàn)案件屬于“四類案件”，故意隱瞞不報或者不服從監(jiān)督管理的，院庭長可以按權(quán)限調(diào)整分案。承辦審判組織因前述行為導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依法承擔違法審判責任。院庭長因故意或者重大過失，對本人依職權(quán)發(fā)現(xiàn)、承辦審判組織主動報告、有關(guān)職能部門告知或者系統(tǒng)自動推送提示的“四類案件”，怠于或者不當行使監(jiān)督管理職責，導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，不屬于違法審判責任，但應(yīng)當依照干部管理有關(guān)規(guī)定和程序承擔監(jiān)督管理責任。

第二，關(guān)于信息化平臺建設(shè)?！吨笇б庖姟访鞔_將各高級人民法院作為信息化平臺的建設(shè)主體，要求各地充分運用智慧法院建設(shè)成果，在轄區(qū)內(nèi)完善統(tǒng)一的“四類案件”識別監(jiān)測系統(tǒng)，探索構(gòu)建由案由、罪名、涉案主體、涉案領(lǐng)域、程序類型、社會關(guān)注程度等要素組成的識別指引體系，逐步實現(xiàn)“四類案件”的自動識別、精準標注、實時提醒、智能監(jiān)督管理，改變傳統(tǒng)“盯人盯案”的監(jiān)督管理模式。各地應(yīng)充分整合利用好現(xiàn)有的信息化平臺，防止重復建設(shè)，提升平臺效能。

第三，關(guān)于績效考核機制。調(diào)研過程中，許多院庭長表示，按照目前的考核機制，如果沒有參與合議庭審理，對 “四類案件”的監(jiān)督管理不能視為“辦案”，也無法計入案件數(shù)量，但相關(guān)工作占用時間精力較多，也額外增加了責任，建議在績效考核中予以考慮?！吨笇б庖姟返谑臈l規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容，即院庭長履行監(jiān)督管理“四類案件”職責的情況，應(yīng)當計入工作量，納入績效考核評價。最高人民法院日前印發(fā)的《關(guān)于加強和完善法官考核工作的指導意見》第13條也專門明確，對于擔任領(lǐng)導職務(wù)的法官，應(yīng)當圍繞其履行審核批準程序性事項、綜合指導審判工作、全程監(jiān)管審判質(zhì)效等審判監(jiān)督管理職責情況，設(shè)置相應(yīng)指標，納入考核范疇。

第四，關(guān)于制定實施細則。考慮到各級法院情況差異比較大，《指導意見》沒有具體細分院長、副院長、審判委員會專職委員、庭長、副庭長、審判團隊負責人在“四類案件”監(jiān)督管理中的職責權(quán)限，只是要求各級法院應(yīng)當結(jié)合審判權(quán)力和責任清單，明確院庭長在“四類案件”監(jiān)督管理工作中的具體職責、對應(yīng)職權(quán)和工作程序，具體可以在實施細則中明確。各級人民法院可以根據(jù)《指導意見》，結(jié)合本院實際，制定或者修訂“四類案件”監(jiān)督管理實施細則，并報上一級人民法院備案。

來源：最高人民法院

作者：劉 崢 何 帆 馬 驍 李熠星 | 編輯：李璇