《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)》

1、“四五改革綱要”的方案本身有一定進(jìn)展，特別是相對于走了回頭路的“三五改革綱要”；

2、總體上只是一個(gè)過渡性方案，司法獨(dú)立的根本問題沒有突破，不可能走遠(yuǎn)，也難以落實(shí)既定方案；

3、這些舉措方向基本正確（個(gè)別是基本無效的，如涉法涉訴信訪改革），符合司法規(guī)律，但相比我提出的司法改革頂層設(shè)計(jì)，尚未前行1/5的距離。

《中國司法改革年度報(bào)告（2013）》系統(tǒng)提出了司法改革的頂層設(shè)計(jì)，全文請看微信：徐昕/poetjustice。

UNDP譯為英文版，作為@聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署 關(guān)于治理知識的年度報(bào)告，探討中國司法改革面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。報(bào)告中文版、英文版均可在UNDP官方網(wǎng)站下載：http://www.cn./content/china/zh/home/library/democratic_governance/annual-report-on-china-s-judicial-reform-2013/

最高法四五改革綱要核心內(nèi)容發(fā)布

最高人民法院9日上午在山東濟(jì)南召開新聞發(fā)布會，通報(bào)《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡稱“四五改革綱要”)的總體思路和主要內(nèi)容。

最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮通報(bào)稱，作為指導(dǎo)未來五年法院改革工作的重要綱領(lǐng)性文件，人民法院“四五改革綱要”堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，將建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度作為重要抓手，將健全審判責(zé)任制作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。

圍繞到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權(quán)力運(yùn)行體系這一目標(biāo)，“四五改革綱要”針對八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，提出了45項(xiàng)改革舉措，重點(diǎn)歸納為8個(gè)方面的核心內(nèi)容：

第一，深化法院人事管理改革。

長期以來，我國對法官沿用普通公務(wù)員管理模式，不能充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)，也不利于把優(yōu)秀人才留在審判一線。針對上述問題，“四五改革綱要”提出：要堅(jiān)持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。

這里重點(diǎn)介紹五項(xiàng)措施：1. 配合省以下法院人事統(tǒng)管改革，推動在省一級設(shè)立法官遴選委員會，從專業(yè)角度提出法官人選，由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。2. 推進(jìn)法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實(shí)行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補(bǔ)機(jī)制，減少法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)。3. 建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線。4. 完善法官等級定期晉升機(jī)制，確保一線辦案法官即使不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也可以正常晉升至較高的法官等級。5. 完善法官選任制度，針對不同層級的法院，設(shè)置不同的法官任職條件。初任法官首先到基層人民法院任職，上級法院法官原則上從下一級法院遴選產(chǎn)生。

第二，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

為維護(hù)國家法制統(tǒng)一，優(yōu)化司法資源配置，綱要就建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度作出了安排。主要措施包括：1. 在管轄制度方面，通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區(qū)劃的民商事案件和環(huán)境保護(hù)案件得到公正審理。2. 在法院管理方面，鞏固鐵路運(yùn)輸法院管理體制改革成果，將林業(yè)法院、農(nóng)墾法院統(tǒng)一納入國家司法管理體系，改革部門、企業(yè)管理法院的體制。3. 在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，建立上級法院在重大、疑難、復(fù)雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機(jī)制。進(jìn)一步推動環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)。4. 在法院設(shè)置方面，推動在知識產(chǎn)權(quán)案件較集中的地區(qū)設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院。

第三，健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，是司法規(guī)律的客觀要求。近年來，司法機(jī)關(guān)為完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行了許多積極探索，也取得了一定成效，但仍存在內(nèi)部層層審批，辦案權(quán)責(zé)不明等問題。針對上述問題，“四五改革綱要”將完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動建立權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

在完善審判責(zé)任制方面，主要改革措施可歸納為：1. 完善主審法官、合議庭辦案機(jī)制。選拔政治素質(zhì)好、辦案能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任主審法官，作為獨(dú)任法官或合議庭中的審判長。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環(huán)節(jié)中的共同參與和制約監(jiān)督機(jī)制。2. 改革裁判文書簽發(fā)機(jī)制，主審法官獨(dú)任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發(fā)。3. 建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)法官評價(jià)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、懲戒機(jī)制與退出機(jī)制的有效銜接。4. 科學(xué)界定合議庭成員的責(zé)任，既要確保其獨(dú)立發(fā)表意見，也要明確其個(gè)人意見、履職行為在案件處理結(jié)果中的責(zé)任。5. 建立法官懲戒制度，設(shè)立法官懲戒委員會，既確保法官的違紀(jì)違法行為及時(shí)得到應(yīng)有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請復(fù)議和申訴的權(quán)利。

主審法官、合議庭審判責(zé)任制與院、庭長的審判監(jiān)督制約機(jī)制并不是對立關(guān)系。為了確保司法公正，“四五改革綱要”提出要進(jìn)一步完善審判監(jiān)督制約機(jī)制，主要措施包括：1. 在加強(qiáng)專業(yè)化合議庭建設(shè)基礎(chǔ)上，實(shí)行隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度，建立分案情況內(nèi)部公示制度。2. 對于變更審判組織或承辦法官的，應(yīng)當(dāng)說明理由并公示。3. 規(guī)范案件審理程序變更、審限變更的審查報(bào)批制度。4. 規(guī)范院、庭長對重大、疑難、復(fù)雜案件的監(jiān)督機(jī)制，建立院、庭長在監(jiān)督活動中形成的全部文書入卷存檔制度。5. 依托現(xiàn)代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權(quán)與院、庭長行使監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制，確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必?fù)?dān)責(zé)。

第四，加大人權(quán)司法保障力度。

為強(qiáng)化對公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和訴訟權(quán)利的司法保障，“四五改革綱要”提出要建立和完善以庭審為中心的審判機(jī)制，有效發(fā)揮審判對偵查、起訴的制約和引導(dǎo)作用，確保司法公正。

1. 嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則，進(jìn)一步明確排除非法證據(jù)的程序和標(biāo)準(zhǔn)。2. 建立對被告人、罪犯的辯解、申訴和控告認(rèn)真審查、及時(shí)處理的機(jī)制。完善審判環(huán)節(jié)重視律師辯護(hù)、代理意見工作機(jī)制。3. 健全司法過錯(cuò)追究機(jī)制，統(tǒng)一司法過錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。4. 規(guī)范處理涉案財(cái)物的司法程序，明確人民法院處理涉案財(cái)物的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序。5. 進(jìn)一步完善輕微刑事案件快速辦理機(jī)制。在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)和監(jiān)督下，有序推進(jìn)刑事案件速裁程序改革。

第五，進(jìn)一步深化司法公開。

最高人民法院已于去年啟動審判流程公開、裁判文書公開和執(zhí)行信息公開三大平臺建設(shè)。在前期工作基礎(chǔ)上，“四五改革綱要”對深化司法公開工作提出了更高的要求。1. 完善庭審公開制度。建立庭審公告和旁聽席位信息的公示與預(yù)約制度。推進(jìn)庭審全程同步錄音錄像。規(guī)范以圖文、視頻等方式直播庭審的范圍和程序。2. 完善審判信息數(shù)據(jù)庫，方便當(dāng)事人自案件受理之日起，在線獲取立案信息和審判流程節(jié)點(diǎn)信息。3. 繼續(xù)加強(qiáng)中國裁判文書網(wǎng)網(wǎng)站建設(shè)，嚴(yán)格按照“以公開為原則，不公開為例外”的要求，實(shí)現(xiàn)四級人民法院依法應(yīng)當(dāng)公開的生效裁判文書統(tǒng)一在中國裁判文書網(wǎng)公布。4. 整合各類執(zhí)行信息，方便當(dāng)事人在線了解執(zhí)行工作進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行信息公開平臺與各類征信平臺的有效對接。

第六，明確四級法院職能定位。

為合理定位四級法院職能，“四五改革綱要”提出要建立定位科學(xué)、職能明確、監(jiān)督得力、運(yùn)行有效的審級制度。主要措施可以歸納為：1. 進(jìn)一步改革民商事案件級別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標(biāo)的額確定案件級別管轄的做法，將絕大多數(shù)普通民商事一審案件的管轄權(quán)下放至基層人民法院，輔之以加強(qiáng)人民法庭和訴訟服務(wù)中心建設(shè)，強(qiáng)化基層人民法院化解矛盾的職能。2. 規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系。完善提級管轄制度，明確一審案件管轄權(quán)從下級法院向上級法院轉(zhuǎn)移的條件、范圍和程序，充分發(fā)揮中級、高級人民法院通過提級審理重大、疑難、復(fù)雜和新類型案件，指導(dǎo)類案審判工作，確保法律統(tǒng)一適用的功能，壓縮個(gè)案請示空間。3. 改革法院考評機(jī)制，廢止沒有實(shí)際效果的考評指標(biāo)和措施，取消違反司法規(guī)律的排名排序做法，消除不同審級法院之間的行政化。4. 推進(jìn)最高人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，建立真正符合最高人民法院法律職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。同時(shí)，最高人民法院還將建立將本院作出的裁判轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性判例的機(jī)制，充分發(fā)揮其確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的職能。

第七，健全司法行政事務(wù)保障機(jī)制。

“四五改革綱要”立足審判權(quán)的中央事權(quán)屬性，就健全法院司法行政事務(wù)保障機(jī)制推出了一系列改革舉措：1. 配合中央有關(guān)部門，推動省級以下地方法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理機(jī)制改革。2. 嚴(yán)格“收支兩條線”管理，地方各級人民法院收取的訴訟費(fèi)、罰金、沒收的財(cái)物，以及追繳的贓款贓物等，統(tǒng)一上繳省級國庫。3. 推進(jìn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。建立以服務(wù)審判工作為重心的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式和人員配置方式。完善人民法院購買社會服務(wù)的工作機(jī)制，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。4. 深化司法統(tǒng)計(jì)改革，以“大數(shù)據(jù)、大格局、大服務(wù)”理念為指導(dǎo)，建立司法信息大數(shù)據(jù)中心。

第八，推進(jìn)涉法涉訴信訪改革。

“四五改革綱要”提出建立訴訪分離、終結(jié)有序的涉訴信訪工作機(jī)制，主要措施為：1. 完善訴訪分離工作機(jī)制，明確訴訪分離的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序。2. 建立就地接訪督導(dǎo)機(jī)制，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)辦理信訪機(jī)制。3. 探索建立律師為主體的社會第三方參與機(jī)制，增強(qiáng)涉訴信訪矛盾多元化解合力。4. 推動完善司法救助制度，研究出臺人民法院司法救助實(shí)施細(xì)則，切實(shí)發(fā)揮司法救助在幫扶群眾、化解矛盾中的積極作用。？

“四五改革綱要”發(fā)布后，最高人民法院將配套推出貫徹實(shí)施方案，明確各項(xiàng)改革措施的牽頭部門和參加部門，科學(xué)確定路線圖和時(shí)間表，建立情況通報(bào)、督導(dǎo)檢查、評估總結(jié)制度，做到每項(xiàng)改革任務(wù)都有布置、有督促、有檢查，確保各項(xiàng)任務(wù)不折不扣完成。？

通報(bào)結(jié)束后，賀小榮回答了記者提問。

統(tǒng)管不是“垂直管理” 切實(shí)保障審級獨(dú)立

記者： 省級以下法院人財(cái)物統(tǒng)管之后，怎么確保這些法院的審級獨(dú)立？

賀小榮： 推動省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，對于確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、確保國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。按照“四五改革綱要”，人民法院將推出以下改革舉措，既確保統(tǒng)管工作順利推進(jìn)，又切實(shí)保障審級獨(dú)立：一是在省一級成立法官遴選委員會，廣泛吸收法官代表、組織人事部門代表和其他社會人員參加。統(tǒng)管只是依托省一級的制度平臺統(tǒng)籌管理，并不是系統(tǒng)內(nèi)部的“垂直管理”。上級法院對下級法院仍是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。二是通過完善提級管轄制度，壓縮個(gè)案請示空間。三是建立更加科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。四是嚴(yán)格規(guī)范上級法院發(fā)回重審和指令再審的條件，強(qiáng)化審級監(jiān)督的糾錯(cuò)功能；五是改革法院考評機(jī)制，廢止沒有實(shí)際效果的考評指標(biāo)和措施，取消違反司法規(guī)律的排名排序做法。六是建立審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大平臺，確保讓審判權(quán)在陽光下運(yùn)行，讓一切侵犯人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的行為無處藏匿。上述舉措對于推動建立科學(xué)合理的審級制度，具有十分重要的意義。？

重點(diǎn)落實(shí)律師在各類庭審中舉證、質(zhì)證、辯論的權(quán)利

記者：“四五改革綱要”在重視律師辯護(hù)、代理意見方面，將推出哪些改革舉措？

賀小榮：律師的辯護(hù)和代理意見是人民法院判決形成的重要依據(jù)和前提基礎(chǔ)。四五綱要提出“完善審判環(huán)節(jié)重視律師辯護(hù)、代理意見工作機(jī)制”，對于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)司法公正、充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用具有十分重要的意義。？完善審判環(huán)節(jié)重視律師辯護(hù)、代理意見工作機(jī)制，一是要嚴(yán)格落實(shí)律師在刑事辯護(hù)、民行代理中依法享有的各項(xiàng)權(quán)利；二是要重點(diǎn)落實(shí)律師在各類庭審中舉證、質(zhì)證、辯論的權(quán)利；三是要完善裁判文書說理機(jī)制和對律師辯護(hù)、代理意見的回應(yīng)機(jī)制；四是要健全完善裁判文書公開機(jī)制，確保律師的辯護(hù)和代理意見通過裁判文書能夠向全社會公開，充分彰顯法律職業(yè)共同體捍衛(wèi)司法公正的共同信念和職業(yè)良知。

將裁判文書的說理水平作為法官考評、遴選和晉級的重要因素

記者：黨的十八屆三中全會決定提出要進(jìn)行裁判文書說理性，“四五改革綱要”對此有哪些具體規(guī)定？

賀小榮：裁判文書說理是人民法院展示公正、彰顯公信、推進(jìn)公開的重要途徑，推進(jìn)裁判文書說理改革，對實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)具有十分重要的意義。為改革裁判文書說理機(jī)制，“四五改革綱要”推出如下改革措施：一是完善裁判文書說理的剛性約束機(jī)制和激勵機(jī)制，建立裁判文書說理的評價(jià)體系，將裁判文書的說理水平作為法官考評、遴選和晉級的重要因素。二是根據(jù)不同審級和案件類型，實(shí)現(xiàn)裁判文書的繁簡分流。三是加強(qiáng)對當(dāng)事人爭議較大、法律關(guān)系復(fù)雜、社會關(guān)注度較高的一審案件，以及所有的二審案件、再審案件、審判委員會討論決定案件裁判文書的說理性。四是對事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確、當(dāng)事人爭議不大的一審民商事案件和事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、被告人認(rèn)罪的一審輕微刑事案件，使用簡化的裁判文書，通過填充要素、簡化格式，提高裁判效率。

(據(jù)最高人民法院網(wǎng)站直播)