新修訂的《行政處罰法》第29條規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@里把“一事不二罰”原則限制于“罰款”，那么，是否意味著其他處罰手段，如警告、沒收、吊扣證照、行政拘留等，就不適用“一事不二罰”原則了？

 你來信咨詢的問題，是一個行政處罰如何適用的問題。這既是一個操作問題，也是一個理論問題，很有必要研究探討。

 關于“一事不得給予兩次以上罰款”，我們簡稱為“一事不二罰”原則，新舊《行政處罰法》沒有變化。舊《行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！毙滦抻喌摹缎姓幜P法》第29條依然保留了這一規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！辈⑶乙蛔植徊?，只是增加補充了第二句：“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！边@只是對“違法競合”的補充規(guī)定而已，并未是對“一事不得給予兩次以上罰款”規(guī)定的修正。

 “一事不得給予兩次以上罰款”規(guī)定淵自于行政法上的“一事不二罰”原則；而行政法上的“一事不二罰”原則又淵自于普通法上的“一事不二罰”原則。

 一事不二罰原則是一項國際上公認的法治原則。聯(lián)合國于1966年通過，并于1976年3月23日生效的《公民及政治權利國際公約》第14條第7款規(guī)定： “任何人已依一國的法律及刑事程序被最后定罪或宣告無罪者，不得就同一罪名再予審判或懲罰?！泵绹鴳椃ǖ谖逍拚敢?guī)定：任何人不得因同一罪行為而兩次遭受生命或身體的危害（nor shall any person be subject for the same offense to be twice put in jeopardy of life or limb）。一事不二罰原則原先只適用刑事領域，后來慢慢擴展至行政和民事。所以現(xiàn)在，“一事不二罰”中的“罰”是廣義的，系指一次犯錯，不僅僅不得給予兩次以上的罰款，不僅僅不得給予兩次以上的行政處罰，更包括不得給予兩次以上的刑事追究，也不得承擔兩次以上的民事責任。所以，一事不二罰原則，實際上是指：一個違法行為，不得追究兩次以上的法律責任，不得重復追責，除非法律有特別規(guī)定。

 這一原則應用于行政處罰制度，顯然是指：當事人的一個違法行為，不得給予兩次以上的行政處罰。如果當事人只有一次違法，但執(zhí)法機關要處罰他兩次，這肯定是不合理的，也是不合法的。

 但是，新舊《行政處罰法》都把“一事不二罰”原則限縮于“罰款”之內，即“對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@里只限制“罰款”，對其他處罰如警告、通報批評、沒收、吊扣證照、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)和行政拘留等不作限制。這就隱含著：對同一個違法行為，不得給予兩次以上“罰款”的行政處罰，但不排除可以給予兩次以上的通報批評、沒收、吊扣證照、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)，甚至行政拘留。這一隱含的意思是明顯違背“一事不二罰”原則的。事實上和理論上，對于同一個違法行為，固然不得給予兩次以上的罰款處罰，但同樣也不得給予兩次以上的警告、通報批評，兩次以上的沒收，兩次以上吊扣證照，兩次以上降低資質等級，兩次以上限制開展生產經營活動、責令停產停業(yè)，兩次以上責令關閉、限制從業(yè)，直到兩次以上的行政拘留處罰。

 這次《行政處罰法》的修訂，包括我在內的幾位學者已對這一規(guī)定提出了異議，并建議將“對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰”這一規(guī)定，修改為“對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上的行政處罰”，但最終未被采納。至于新舊《行政處罰法》為什么抱著這一規(guī)定不修改，追問原因，發(fā)現(xiàn)有兩種理由：

 一是，因為罰款是行政處罰的主要形式，所以把“一事不二罰”原則局限于“罰款”是有積極意義的。如當年國務院法制辦組織編寫的《行政處罰法教程》（曹康泰主編）解釋道：“我國《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：'對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！@一規(guī)定，與理論上的一事不再罰原則不完全相同，它是一事不再罰原則的主要內容和組成部分。它既肯定了一事不再罰的精神，又考慮到了行政執(zhí)法職權范圍內的實際情況，把一事不再罰的'罰’僅僅局限在'罰款’。這是因為罰款是行政處罰的主要形式，幾乎所有的行政處罰實施機關都具有這項權力，而且它與當事人的利害關系最為密切，在罰款領域規(guī)定一事不再罰，具有積極的現(xiàn)實意義?！钡@種觀點又同時認為，“不能因為《行政處罰法》僅規(guī)定了涉及罰款的一事不再罰，就認為一事不再罰僅限于重復罰款的禁止?！边@是說，“一事不二罰款”應當適用所有的行政處罰。

 既然《行政處罰法》中關于“一事不二罰款”的規(guī)定，并不只限于禁止重復罰款，對其他行政處罰也適用，那么，將“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，修正為“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的行政處罰”，僅僅是刪除“罰款”兩字面已，舉手之勞為何不做呢？

 二是，有關部門有人員解釋說，在現(xiàn)實中，對當事人的一個違法行為，既給予罰款又給予其他處罰（如吊銷許可證或行政拘留）是挺常見的，而且法律也是允許的。所以，《行政處罰法》只能禁止重復罰款，但不宜禁止同時給予兩種以上的處罰。

 這一考慮是應當?shù)?。但是，這里搞混了兩個概念，即“兩次處罰”與“兩項處罰”。

 就行政處罰制度而言，對于“一事”是不得給予“二罰”的，兩次罰款不行，兩次沒收、兩次拘留都不行。對于任何違法，都不得給予“兩次”以上處罰。但是，對于“一事”給予“兩項”以上的處罰是可以的。如對某種違法行為，給予既罰款又拘留，既罰款又沒收，或者既罰款又吊銷許可證等是可以的，《治安管理處罰法》等不少法律有此規(guī)定。以上的表述，顯然是把針對“一事”的“兩次”處罰與“兩項”處罰混淆了。

 我們的結論是：一個違法行為，不得給予“兩次”以上的行政處罰，但可以給予“兩項”以上的行政處罰。所以，正確的表述應當是：“對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上的行政處罰。但在法律有明文規(guī)定的情況下，對當事人的同一個違法行為,可以給予兩項以上的行政處罰?！?/p>

 盡管新舊《行政處罰法》關于“一事不二罰”的表述存在的缺陷，但立法的本意是清楚的，行政處罰應當遵循“一事不二罰”原則。所以，執(zhí)法機關及執(zhí)法人員在實際執(zhí)法中，應當把握三條：

 一是，對當事人的同一個違法行為不得給予“兩次”以上的行政處罰。對同一個違法行為，給予兩次以上的罰款不行，給予兩次以上的其他處罰，如警告、通報批評、沒收、吊扣證照、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)和行政拘留等，同樣不行。

 二是，對當事人的同一個違法行為，如果法律規(guī)定可以給予“兩項”以上行政處罰的，執(zhí)法機關及執(zhí)法人員就可以依法給予兩項以上的行政處罰。

 三是，如果當事人的一個違法行為，同時違反多個法律關系，構成違法競合的，就按《行政處罰法》第29條第2句規(guī)定辦理，即“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！?/p>

 1.如果是違法競合，按照數(shù)個處罰中的最高罰處理。

 2.中國法制出版社2011年第1版第86頁.

 3.國務院法制辦組織編寫，曹康泰主編：《行政處罰法教程》，中國法制出版社2011年第1版第121頁。