【來(lái)源】北大法寶?律所實(shí)務(wù)庫(kù)

【作者】李雨石

《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，此規(guī)定是我國(guó)將“一事不再罰原則”的立法精神第一次體現(xiàn)于法條之中。然而《行政處罰法》實(shí)行近15年來(lái)，對(duì)第二十四條規(guī)定和“一事不再罰原則”的爭(zhēng)論從未平息，“一事不再罰”無(wú)論從理論還是實(shí)踐方面都存在諸多困惑。

一、“一事不再罰”的界定

我國(guó)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，無(wú)論是否觸犯數(shù)個(gè)規(guī)范，或者基于不同的理由，均不得給予兩次或兩次以上的罰款處罰。

由于立法者將體現(xiàn)“一事不再罰”部分精神的“一事不再罰款”在《行政處罰法》第四章（分則）予以規(guī)定，致使學(xué)者們對(duì)“一事不再罰”是否應(yīng)當(dāng)作為行政處罰的基本原則產(chǎn)生質(zhì)疑。有學(xué)者從行政處罰法的字面意義出發(fā)，認(rèn)為“對(duì)同一違法行為不得處以兩次以上罰款的行政行為”之規(guī)定并不等同于“一事不再罰”，“行為人的一個(gè)行為，同時(shí)違反了兩個(gè)以上法律、法規(guī)的規(guī)定，可以給予兩次以上的處罰，但如果處罰是罰款，則罰款只能是一次，另一次處罰可以是吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或其他許可證，也可以是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，還可以是沒(méi)收等，只是不能再罰款了”。另有學(xué)者認(rèn)為：《行政處罰法》第二十四條規(guī)定的目的在于限制罰款權(quán)的濫用，減輕行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。對(duì)一事不再罰的理解，應(yīng)該把它視為行政處罰原則之一，是貫穿于行政處罰始終并對(duì)其起指導(dǎo)作用的一種法的精神。而《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定是作為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)之需要而制定的，兩者并不矛盾，后者只是在具體情況下的具體運(yùn)用。“因?yàn)榱P款是最常見(jiàn)和最容易被重復(fù)處罰的種類，所以在條文中才會(huì)被指出。而根據(jù)公正原則，在執(zhí)法過(guò)程中最起碼對(duì)同一違法行為不得因同一事實(shí)和同一理由給予兩次以上的處罰。我們認(rèn)為一事不再罰原則應(yīng)適用所有處罰種類，而不僅僅是罰款。因此這里的處罰就不僅僅指罰款了。”

筆者認(rèn)為，立法者將禁止重復(fù)處罰的行政手段僅限定為罰款有所不妥?！缎姓幜P法》僅規(guī)定了不得處以兩次罰款方式的行政處罰而未及其他，然而對(duì)一事的處罰難道真正能夠給予兩次性質(zhì)相同的處罰嗎？一事給兩次拘留處罰可以嗎？一事給兩次吊銷執(zhí)照可行嗎？一事給兩次沒(méi)收違法所得合理嗎？《行政處罰法》的該種限制性規(guī)定，表明了立法機(jī)關(guān)在制定該規(guī)則時(shí)有明顯的限制性或極力縮小“一事不再罰”原則的意圖，但這種意圖事實(shí)上并不科學(xué)和實(shí)際，也有悖罰過(guò)相當(dāng)?shù)姆删瘛?/span>

所謂“一事不再罰”，是指行政主體對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違反行政法律規(guī)范的行為，不得給予兩次或兩次以上的行政處罰。這種限制既適用于同一事實(shí)同一理由，也適用于同一事實(shí)不同理由。只要當(dāng)事人客觀上只有一個(gè)違法事實(shí)，只能給予一次行政處罰，不能兩次或多次，先罰有效，后罰無(wú)效。這里的“不再罰”，系指行政處罰主體不得對(duì)相對(duì)人進(jìn)行包括罰款在內(nèi)的兩次或兩次以上的行政處罰。

二、對(duì)“一事不再罰款”的困惑

（一）對(duì)“一事”的困惑

“一事”，即“同一個(gè)違法行為”。在實(shí)際操作中，行政機(jī)關(guān)對(duì)“一事”的認(rèn)定采“構(gòu)成要件說(shuō)”，認(rèn)為“相對(duì)人只符合一個(gè)行政違法構(gòu)成要件的行為”是“一事”；或者說(shuō)，受處罰人的行為只要符合行政違法行為的構(gòu)成要件，在法律上就可以確認(rèn)已存在一個(gè)行政違法行為。在違法數(shù)量的判斷上以構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)，即能充分滿足一次構(gòu)成要件的就是“一事”，能滿足兩次（或兩個(gè)）構(gòu)成要件的事實(shí)為兩事，以此類推。

筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中適用“構(gòu)成要件說(shuō)”這一理論是欠妥的，“無(wú)論在技術(shù)或文字上怎么解釋‘一事’和‘再罰’，其最終結(jié)果必須是不違背過(guò)罰相當(dāng)或事罰相當(dāng)原理的基本精神，使被罰人所承擔(dān)的處罰后果與他的違法行為的危害性質(zhì)和程度相適應(yīng)。一事不再罰中的再罰是指兩次行政處罰，無(wú)論是由一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)處罰還是由不同的機(jī)關(guān)來(lái)處罰，其結(jié)果對(duì)于被罰人承擔(dān)處罰后果來(lái)說(shuō)都是相同的‘重量’，而任何一個(gè)行為的危害程度都不會(huì)因立法的完善增多而增加，所以一行為在法律上只能成立一事”。

“構(gòu)成要件說(shuō)”雖然在某種程度上更全面地懲治了行政違法，但“這樣不僅難以約束執(zhí)法者在合理范圍內(nèi)行使權(quán)利，也不利于對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)”。比如，一無(wú)照商販，在路邊設(shè)攤賣(mài)食品。如果此一個(gè)擺攤行為因滿足多個(gè)行政法規(guī)分別規(guī)定的違法行為構(gòu)成要件而被認(rèn)定為“多事”，則工商、稅務(wù)、市容、食品衛(wèi)生、交通管理部門(mén)均可依據(jù)不同的法律、法規(guī)對(duì)之予以罰款以外的多次行政處罰。這里行為人的一個(gè)行為因?yàn)橛|犯了多個(gè)行政法規(guī)而被認(rèn)定為“多事”，但問(wèn)題在于，單一違法行為的社會(huì)危害性畢竟有限，對(duì)行為人的一個(gè)違法行為進(jìn)行多頭處罰，于法有據(jù)卻于理不容。

（二）對(duì)“不再罰款”的困惑

我國(guó)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”根據(jù)此規(guī)定不得處以兩次以上行政處罰的種類僅限于罰款，那么其他種類的行政處罰是否可以重復(fù)適用，立法并未對(duì)此加以明確。如果單從字面意思對(duì)《行政處罰法》第二十四條進(jìn)行解讀，包括：“第一、行政管理相對(duì)人的同一個(gè)違法行為，同時(shí)違反兩個(gè)以上法律、法規(guī)的規(guī)定可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款則只能處罰一次，另一次可以是罰款以外的其他形式的處罰。第二、行政相對(duì)人的一個(gè)違法行為，違反了一個(gè)法律、法規(guī)的規(guī)定，該法律、法規(guī)規(guī)定對(duì)該違法行為可以并處兩種處罰。那么，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)該違法行為人同時(shí)并處兩種處罰。這樣就與”一事不再罰原則“相抵觸，但《行政處罰法》的總則及其他部分均未作相關(guān)解釋說(shuō)明。

三、”一事不再罰“的立法完善與實(shí)踐探索

（一）”一事不再罰“的立法完善

第一，將”一事不再罰“作為行政處罰的基本原則。”一事不再罰原則被普遍認(rèn)同為行政處罰的一個(gè)原則，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但‘一事不再罰’到底應(yīng)歸入行政處罰法的立法原則范疇還是應(yīng)歸入行政立法范疇，存在不同理解。盡管人們?cè)谡?/span>‘一事不再罰原則’時(shí)，都是和其他原則放在一起討論的，然而我們可以看出，普遍地認(rèn)為‘一事不再罰’是作為行政處罰的適用原則來(lái)對(duì)待的。“立法雖然不可避免各個(gè)不同法律、法規(guī)之間對(duì)于處罰規(guī)定的重疊、交叉，但應(yīng)以”一事不再罰原則“為原則，力求在立法環(huán)節(jié)將這種重疊、交叉壓縮在最小范圍內(nèi)，從源頭上解決多頭立法、重復(fù)處罰的問(wèn)題。

第二，明確不同事實(shí)不同理由處罰的競(jìng)合適用。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：”行政處罰法規(guī)定的不再罰的范圍限制針對(duì)的是二次以上罰款的行政處罰，而不是限制其他處罰種類二次或多次適用。同時(shí)，罰款還要與一系列諸如滯納金、加征利息等實(shí)質(zhì)上與罰款性質(zhì)近似的執(zhí)行手段并用。

第三，對(duì)“同一違法行為”加以界定。《行政處罰法》對(duì)“一個(gè)違法行為”未作明確的界定，雖然在法理上和《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》及其他相關(guān)的行政處罰、行政執(zhí)法的著作中對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行了解釋，但對(duì)“一事”的認(rèn)定方法仍較空白，給執(zhí)法實(shí)踐帶來(lái)困惑。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)等相關(guān)部門(mén)對(duì)此作出立法解釋或補(bǔ)充規(guī)定，使這一條款的具體涵義更加明確。

第四，避免一權(quán)多授?！缎姓幜P法》對(duì)處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對(duì)幾個(gè)機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的違法行為應(yīng)該由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，沒(méi)有明確規(guī)定。因此，由于部門(mén)利益、權(quán)責(zé)劃分不清、機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)不盡充分等原因，實(shí)踐中產(chǎn)生了由不同行政機(jī)關(guān)分別進(jìn)行一次行政處罰而在事實(shí)上產(chǎn)生“一事多次罰”的情形。因此有必要規(guī)范立法行為，減少“一權(quán)多授”、“多部門(mén)授權(quán)”，從而在立法設(shè)計(jì)上杜絕此種不符合科學(xué)立法的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）積極探索“一事不再罰”原則的執(zhí)法實(shí)現(xiàn)途徑

一事不再罰原則雖具有上述重大理論和現(xiàn)實(shí)意義，但由于行政違法現(xiàn)象復(fù)雜，行政立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)均有待完善，一事不再罰原則還只是行政處罰實(shí)施中的理想狀態(tài)。在《行政處罰法》將一事不再罰規(guī)定為行政處罰基本原則前，行政主體要在法律適用上探尋實(shí)現(xiàn)它的途徑。

1、一事不再罰款原則是一事不再罰原則的過(guò)渡階段，要切實(shí)適用好已經(jīng)確立的“一事不再罰款”原則，使其最大程度體現(xiàn)“一事不再罰”原則之意義。禁止“一事幾罰款”現(xiàn)象的發(fā)生，可以為“一事不再罰”的實(shí)現(xiàn)積累現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)。

2、協(xié)調(diào)“先發(fā)現(xiàn)原則”和“重吸收原則”的適用，堅(jiān)持“罪罰相當(dāng)”原則。對(duì)于如何貫徹“一事不再罰”原則，學(xué)界存在兩種主流觀點(diǎn)：“第一、‘先發(fā)現(xiàn)原則’。即由最先發(fā)現(xiàn)違法行為的行政主體適用行政處罰，也就是說(shuō)，誰(shuí)最先發(fā)現(xiàn)行政違法行為，只要屬于自己管轄范圍，便可適用行政處罰，依此原則，能及時(shí)制止行政違法行為，也有利于完善行政管理秩序。第二、‘重吸收原則’。即由處罰程度最重的行政主體適用行政處罰。依此途徑，能使處罰程度和違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果相適應(yīng)，貫徹‘過(guò)罰相當(dāng)’原則，既不放縱違法行為，也實(shí)現(xiàn)了一事不再罰，避免了重復(fù)處罰現(xiàn)象。”筆者認(rèn)為，上述兩種方法均有所不足，需互相配合方臻完善：“最先發(fā)現(xiàn)”原則有時(shí)不能實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，即最先發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)處罰程度太輕，而放縱了違法行為；而“重吸收”原則雖然體現(xiàn)了過(guò)罰相當(dāng)，但必須由處罰程度最重的機(jī)關(guān)實(shí)施，如其未及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，或發(fā)現(xiàn)時(shí)已過(guò)時(shí)效，則也難免放縱了違法行為。將“先發(fā)現(xiàn)”原則和“重吸收”原則相結(jié)合，“在實(shí)踐中，可先取‘先發(fā)現(xiàn)’原則，然后通過(guò)行政機(jī)關(guān)的相互通告、移送制度，依‘重吸收’原則，處罰時(shí)考慮先前已處罰的情況，并從中予以扣除”，這樣既不違背“一事不再罰原則”，也體現(xiàn)了“過(guò)罰相當(dāng)”的原則，既不放縱違法行為，也不過(guò)分處罰。

3、加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)相互之間的配合及相互的監(jiān)督制約關(guān)系。行政執(zhí)法過(guò)程中要避免出現(xiàn)執(zhí)法中的相互推諉現(xiàn)象，而使違法者逃避應(yīng)受制裁，也要防止某一行政機(jī)關(guān)對(duì)一個(gè)違法事實(shí)過(guò)重處罰，一罰再罰。“如建立綜合執(zhí)法機(jī)制，即由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)針對(duì)幾項(xiàng)易造成重復(fù)處罰的內(nèi)容，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，實(shí)施綜合執(zhí)法，共同行使行政處罰并承擔(dān)法律責(zé)任的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。如在大中城市推行的巡警制度，由巡警在市內(nèi)廣場(chǎng)和主要街道負(fù)責(zé)巡查，對(duì)治安、市容、衛(wèi)生、工商等方面進(jìn)行綜合管理并進(jìn)行處罰。”但需要對(duì)該類綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)賦予獨(dú)立的主體地位，以便于解決處理行政爭(zhēng)議案件，也避免行政機(jī)關(guān)之間相互扯皮。

4、為當(dāng)事人設(shè)立有效的救濟(jì)制度，以便當(dāng)事人在遭受一事多罰的情況下，能使自己的合法權(quán)利得到補(bǔ)救，從而實(shí)現(xiàn)真正的公平。