田成有 

單一制的國(guó)家，立法權(quán)由國(guó)家統(tǒng)一行使，以便法令統(tǒng)一。從1954年始至改革開(kāi)放前，除了民族自治地方享有的立法權(quán)外，立法權(quán)高度集中，全國(guó)人大是唯一擁有國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，地方?jīng)]有立法權(quán)。 

黨的十一屆三中全會(huì)提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針，之后30多年來(lái)，我國(guó)基本完成了“建章立制”工作，制定了很多法律法規(guī)，在國(guó)家立法層面，立法相對(duì)成熟和完善， 我們?nèi)缙诮ǔ闪酥袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系。 

2000年3月15日，第九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)立法法》，這是世界上第一部冠以“立法法”名稱(chēng)的專(zhuān)門(mén)法律。這部法律賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，對(duì)地區(qū)來(lái)說(shuō)，這既是地方立法多年的期盼，也是完善立法體制的重大舉措，更是理順中央和地方事權(quán)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。意義重大。   

一、有利于充分發(fā)揮地方的積極性。 

早在五六年，毛澤東結(jié)合我國(guó)國(guó)情，吸取了蘇聯(lián)高度集中統(tǒng)一管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在《論十大關(guān)系》中明確指出，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情，這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利。他說(shuō)，我們國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好的多。他還說(shuō)，我們國(guó)家的憲法規(guī)定立法權(quán)集中在中央，但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法。 

1978年，鄧小平同志指出，現(xiàn)在地方的工作量很大，有的法規(guī)，地方可以先試搞，然后總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律。按照這個(gè)精神，其后，修改了地方組織法，對(duì)我國(guó)的立法體制作出了重要改革，賦予省級(jí)人大地方法規(guī)制定權(quán)。當(dāng)時(shí)，彭真同志還有一個(gè)重要看法，他說(shuō)，過(guò)去立法權(quán)集中在中央，后來(lái)感覺(jué)集中到中央也集中不了。我們國(guó)家大，人口多，有些省人口和中等的國(guó)家差不多，有的省人口近一億，各省、自治區(qū)、直轄市又都有很多特殊情況，一切都由中央的規(guī)定頒布，而且規(guī)定的很死，全國(guó)一刀切，很難適應(yīng)千差萬(wàn)別的具體情況，由地方依據(jù)中央總的方針，從自己的實(shí)際情況出發(fā)來(lái)規(guī)定，可以更好地解決本地的問(wèn)題。 

確實(shí)，我國(guó)歷史悠久、疆域遼闊，各地呈現(xiàn)出民族差異性和文化多樣性，各地政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、風(fēng)俗習(xí)慣差距加大，加上各地在域位、氣候、地形、水文等自然地理上也不同，國(guó)家立法層面往往只能做出“最大公約數(shù)”的規(guī)定，難以顧及到各地差異性的實(shí)際情況，不可能“一概而論、包打天下”。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，設(shè)區(qū)的市經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口數(shù)量不斷擴(kuò)大，與其相關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治理等問(wèn)題更是日益復(fù)雜，這些變化和發(fā)展的新情況，需要通過(guò)法治來(lái)進(jìn)  行有針對(duì)性的解決。 

賦予地方立法權(quán)，就是要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的積極性，增強(qiáng)法規(guī)的及時(shí)性、有效性、針對(duì)性，有效解決本地區(qū)事務(wù)。 

二、有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 

中國(guó)是世界上中央集權(quán)的專(zhuān)制主義統(tǒng)治最長(zhǎng)久、傳統(tǒng)最深厚、影響最深廣的國(guó)家，是世界上重農(nóng)抑商歷史最悠久、商品觀念最薄弱因而權(quán)利與義務(wù)觀念也最薄弱的國(guó)家，是經(jīng)受長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)通過(guò)黨政軍民一元化高度集中領(lǐng)導(dǎo)才建立起人民共和國(guó)的國(guó)家，是學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的集權(quán)型模式建立起政治體制基本框架的國(guó)家。建國(guó)以來(lái)，法律制度被當(dāng)作封建落后產(chǎn)物，長(zhǎng)期受到忽視，國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)、政府的社會(huì)管理，主要不是依靠法律進(jìn)行，在相當(dāng)大的程度上是依靠黨和政府的“紅頭文件”實(shí)現(xiàn)管理的。 

國(guó)家治理能力主要看兩方面，一是制度化能力，即將自身的治理理念、政策予以法律化;二是合法化能力，即將政府的一切行為都建立在法治的基礎(chǔ)之上的能力。 

賦予設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)，意味著通過(guò)立法的方式，通過(guò)法治化的手段，以嚴(yán)格的立法程序、立法權(quán)限，將地方治理納入法治化的制度框架，限縮、改變地方?jīng)Q策的隨意性、任意性，迫使地方在進(jìn)行管理和提供服務(wù)方面，更加注重完善和提高法治思維和法治能力，促進(jìn)其職能的轉(zhuǎn)變，也就是實(shí)現(xiàn)從威權(quán)政府轉(zhuǎn)化為法治政府。 

國(guó)家層面的法律、行政法規(guī)難以滿足各個(gè)地方實(shí)際需要，有必要通過(guò)地方立法予以細(xì)化、配套、規(guī)范和落實(shí)。賦予設(shè)區(qū)的市一定的地方立法權(quán)，開(kāi)啟了地方法治化治理的新時(shí)代。這是法治中國(guó)的一個(gè)方向性變革，它不僅有助于從法制的層面引導(dǎo)和保障地方改革試點(diǎn)，也有助于通過(guò)地方立法試點(diǎn)把有益的區(qū)域經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家法律，更好地指導(dǎo)國(guó)家全面深化改革的順利推進(jìn)，推動(dòng)法治中國(guó)逐步向基層縱深發(fā)展、精細(xì)發(fā)展。 

地方治理現(xiàn)代化有賴(lài)于地方治理的法治化。當(dāng)下，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的廣泛性、深刻性、復(fù)雜性前所未有，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重，面對(duì)這樣的重要?dú)v史時(shí)期，如果繼續(xù)沿用既有的治理體系和治理依據(jù)，將很難應(yīng)對(duì)地方治理實(shí)踐中開(kāi)放性、流動(dòng)性和各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)劇增帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟需立法引領(lǐng)，亟需法治保障，通過(guò)立法引領(lǐng)和推動(dòng)各領(lǐng)域改革創(chuàng)新，為全面深化改革，為科學(xué)發(fā)展“鳴鑼開(kāi)道”、“保駕護(hù)航”。 

三、有利于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。 

人民當(dāng)家做主，是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特點(diǎn)。從立法權(quán)的應(yīng)然屬性來(lái)說(shuō)，立法是人民主權(quán)的最重要體現(xiàn)。一切立法權(quán)的行使應(yīng)以人民或人民的代表為主體，由人民選出的代表所組成的代議機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo)立法過(guò)程、反映人民意愿并將其上升為法律，惟有人民代議機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法權(quán)行使的過(guò)程，才能真正實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)于立法過(guò)程的民主參與，才能體現(xiàn)出法律的正當(dāng)性與公正性品質(zhì)。 

但在立法實(shí)踐中，中國(guó)立法的一個(gè)顯著事實(shí)就是，人大的立法權(quán)、特別是大會(huì)立法權(quán)，長(zhǎng)期處于弱化、虛化狀況，立什么法、什么時(shí)候立法，立法的原動(dòng)力與立法需求主要來(lái)自政府部門(mén)的感知與動(dòng)議，并非來(lái)自人大的訴求與主導(dǎo)，大量存在著“人民形式上有權(quán)，但實(shí)際上無(wú)權(quán)”的問(wèn)題。立法如同生產(chǎn)產(chǎn)品，法律由有關(guān)政府部門(mén)組織起草，并按部門(mén)的模型“澆鑄”出胚件，然后由政府常務(wù)會(huì)議“檢驗(yàn)合格”，最后由全國(guó)人大“批發(fā)出廠”。這樣的法律成了有關(guān)部門(mén)根據(jù)自己的部門(mén)意志與偏好推行的利益保護(hù)或部門(mén)保護(hù)，部門(mén)或行業(yè)管理者實(shí)際成為本部門(mén)、本行業(yè)管理事項(xiàng)的立法者。 

這種政府主導(dǎo)立法的工作模式，導(dǎo)致民眾面對(duì)法律的陌生與麻木，造成法律作為一種公共產(chǎn)品的“滯銷(xiāo)”以及與社會(huì)的疏遠(yuǎn)脫節(jié)，容易造成“立法就是政府管老百姓”的社會(huì)認(rèn)知或人大不作為的評(píng)價(jià)。 

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的現(xiàn)階段，“人大立法”虛化、“部門(mén)”強(qiáng)勢(shì)立法的工作模式必須加以轉(zhuǎn)變。人民代表大會(huì)有立法、監(jiān)督、人事任免、重大事項(xiàng)決定四項(xiàng)權(quán)力，立法法修改以前，市級(jí)人大沒(méi)有地方立法權(quán)，不利于地方人大充分發(fā)揮其職能，這情有可原。沒(méi)有地方立法權(quán)，大部分市級(jí)人大及其常委會(huì)的職能就不完整，無(wú)法充分發(fā)揮人大在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用，地方人大與人民最為緊密，地方立法的內(nèi)容也與一個(gè)地區(qū)人民的現(xiàn)實(shí)生活狀況貼得很緊，地方立法為人民提供了切近的表達(dá)意愿的途徑，人民有條件通過(guò)對(duì)地方立法過(guò)程的參與表達(dá)自己的意愿，使自己的民主權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。 

可以說(shuō)，地方人大加強(qiáng)立法工作，主導(dǎo)立法工作，是人大的最主要職能，是最重要的工作，加強(qiáng)地方立法工作對(duì)于廣泛凝聚法治共識(shí)、增強(qiáng)我國(guó)法律的實(shí)效性、化解當(dāng)前法治信任危機(jī)，必將是一個(gè)主要突破口和發(fā)展方向。 

對(duì)這點(diǎn)，我們一定要有這個(gè)認(rèn)識(shí)。