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地方立法權(quán)擴(kuò)大無(wú)須過(guò)分警惕 2015-03-15 騰訊新聞298評(píng) 摘要地方立法權(quán)并不神秘，其擴(kuò)大也無(wú)須過(guò)分警惕。地方如何逐步學(xué)會(huì)運(yùn)用立法手段進(jìn)行治理，民眾如何理性有序地參與立法決策才是需要重點(diǎn)研究和關(guān)注的課題。 目前正在審議的《立法法》（草案）將原來(lái)地市一級(jí)的立法權(quán)由部分地市（省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大可以制定地方性法規(guī)，政府可以出臺(tái)規(guī)章。這是一次立法體制的重大調(diào)整，從草案的一審到目前正在進(jìn)行的三審，都引起媒體和專家的普遍熱議。 通常認(rèn)為，這是為適應(yīng)我國(guó)城市化進(jìn)程快速發(fā)展帶來(lái)的城市治理需求作出的立法決策。在立法權(quán)問(wèn)題上不再區(qū)分較大的市和一般設(shè)區(qū)的市符合目前我國(guó)各地城市發(fā)展的實(shí)際，也是近些年來(lái)發(fā)展比較快卻不屬于“較大的市”的地方一直呼吁的。 什么是“較大的市”？因不同的法律規(guī)定和適用場(chǎng)合不同，含義不盡一致。首先，《立法法》使用的“較大的市”的概念與《憲法》上的“較大的市”概念并不一致，憲法第三十條規(guī)定的“較大的市”就是指管轄區(qū)、縣的市，即設(shè)區(qū)的市。而此前《立法法》所說(shuō)的“較大的市”是指省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。國(guó)務(wù)院通常使用的“較大的市”是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的省會(huì)市以外的一些設(shè)區(qū)的市（目前全國(guó)有18個(gè)）。這種用身份去賦予或者限制一個(gè)城市進(jìn)行管理的權(quán)力方式，是缺乏理論和制度邏輯的，況且區(qū)分和批準(zhǔn)身份的標(biāo)準(zhǔn)和程序又相對(duì)模糊。因此修改《立法法》擴(kuò)大地方立法權(quán)成為一種必然選擇。 為了與立法體制的調(diào)整相適應(yīng)，保證即將到來(lái)的大規(guī)模的地方立法有條不紊地進(jìn)行，避免出現(xiàn)立法大躍進(jìn)亂象，《立法法》（草案）規(guī)定了相應(yīng)的措施，包括授權(quán)省一級(jí)的人大常委會(huì)具體確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，地方性法規(guī)的事項(xiàng)范圍僅僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等。 有意思的是，對(duì)于設(shè)區(qū)的市一級(jí)的政府是否有權(quán)制定規(guī)章，草案從一審到三審發(fā)生了反復(fù)。最初的一審稿在賦予設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)的同時(shí)，賦予同級(jí)政府制定規(guī)章。因?yàn)榘凑沾饲暗囊?guī)定，地方性法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)限是一一對(duì)應(yīng)的，較大的市既有地方性法規(guī)制定權(quán)，又有規(guī)章制定權(quán)。二審稿卻發(fā)生了變化，規(guī)定地方政府規(guī)章的制定權(quán)仍然限于省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，回到了《立法法》最初的規(guī)定。這樣修改可能是為避免擴(kuò)大立法權(quán)的動(dòng)作過(guò)大從而引起混亂，背后也多多少少帶著對(duì)政府行使立法權(quán)力的不信任，因?yàn)橐?guī)章在地方性法規(guī)面前合法性總是弱了一層。富有戲劇性的是，提交十二屆人大二次會(huì)議審議的《立法法》（草案）三審稿再次作了修改，終于決定同時(shí)賦予所有設(shè)區(qū)的市政府以規(guī)章制定權(quán)，并相應(yīng)對(duì)其立法事項(xiàng)范圍作了同地方性法規(guī)相同的限制。 從這些立法的背景過(guò)程可以看出，立法者對(duì)待地方立法權(quán)有一種“猶抱琵琶半遮面”的心態(tài)，既希望地方用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)治理，又擔(dān)心“立法”這個(gè)利器使用的混亂帶來(lái)其他問(wèn)題。學(xué)者們更是直接道出了種種隱憂：地方立法權(quán)擴(kuò)大會(huì)否帶來(lái)立法大躍進(jìn)的亂象？會(huì)否出現(xiàn)地方利益保護(hù)合法化？那么多紅頭文件都治不了，再賦予立法的權(quán)力，豈不天下大亂？ 事實(shí)上，立法并不是一項(xiàng)神秘的權(quán)力，在法治國(guó)家中實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，第一道工序便是通過(guò)法律規(guī)定的、公開(kāi)、透明的程序，保證反映各個(gè)階層的聲音和利益訴求，制定出需要社會(huì)一體遵行的“規(guī)則”，所謂立法，僅此而已。與此相反，非法治的一個(gè)重要特征就是決定公民權(quán)利、義務(wù)的規(guī)則制定不透明、不公開(kāi)，例如與我們切身利益息息相關(guān)的那些“紅頭文件”即屬此類。目前沒(méi)有立法權(quán)的地市，在事權(quán)方面也許并不比有立法權(quán)的地市少，由于不能制定法規(guī)或者規(guī)章，行政措施、行政決策只有通過(guò)各種通知、紀(jì)要、意見(jiàn)作出，后者與法規(guī)、規(guī)章的制定相比，程序便捷、效率高，但卻缺少程序約束，更難以監(jiān)督。 從深層次講，所謂的地方性法規(guī)、規(guī)章和沒(méi)有立法權(quán)的地市人大出臺(tái)的決議、決定，政府出臺(tái)的決定、命令并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。就連縣一級(jí)出臺(tái)的決議、決定、命令也是具有憲法和法律依據(jù)的。之所以這些東西不被認(rèn)為是“法”，是因?yàn)椤读⒎ǚā樊?dāng)中并沒(méi)有對(duì)其作出規(guī)定。而《立法法》對(duì)這些不作規(guī)定，是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“法”的認(rèn)識(shí)停留在形式淵源上。立法層面長(zhǎng)期運(yùn)用“分層級(jí)、定身份”的控制方式，一定層級(jí)、具有某種身份的政權(quán)機(jī)關(guān)出臺(tái)的文件才能叫“法”，其他的只能叫規(guī)范性文件。這樣做不能說(shuō)沒(méi)有道理，在司法審查付之闕如、立法監(jiān)督疲軟乏力，各級(jí)立法水平和能力還相對(duì)比較薄弱的情況下，采用層級(jí)控制的方式似乎有一定的效果。但同時(shí)會(huì)帶來(lái)兩個(gè)不利后果：一是文件治理仍然大行其道，甚至將法律的規(guī)定架空。這方面的例子不勝枚舉，學(xué)者的討論也浩如煙海，不過(guò)結(jié)論總在監(jiān)督不力問(wèn)題上打轉(zhuǎn)，未能找到源頭上的根本原因。二是立法水平和能力的培養(yǎng)正如公民參政的素養(yǎng)一樣，需要在實(shí)踐中鍛煉和培養(yǎng)，從未進(jìn)行立法實(shí)踐、習(xí)慣了文件治理的政府，如何能培養(yǎng)起法治思維和法治方式呢？ 在我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)法治的目標(biāo)，恐怕首要的是使政府治理行為普遍納入法制化軌道，為此不是限制“立法權(quán)”的行使，而是賦予政府紅頭文件以“立法”的形式。因?yàn)椤傲⒎ā边@項(xiàng)權(quán)力一旦落實(shí)，就必須符合法律的各項(xiàng)程序要求，必須公開(kāi)、透明，必須科學(xué)、民主。打個(gè)不太恰當(dāng)?shù)谋扔?，小說(shuō)《西游記》中太白金星在如何對(duì)待孫悟空的問(wèn)題上，給玉皇大帝提出了自己的建議：“大小封它個(gè)官，也好約束于他”。盡管太白的建議對(duì)孫悟空的造反行為沒(méi)有起到約束效果，但無(wú)疑這條建議是符合法治思維的。因此，地方立法權(quán)并不神秘，其擴(kuò)大也不值得過(guò)分警惕，甚至還需要進(jìn)一步下放到縣一級(jí)。地方如何逐步學(xué)會(huì)運(yùn)用立法手段進(jìn)行治理、民眾如何理性有序地參與立法決策才是需要重點(diǎn)研究和關(guān)注的課題。 作者：張鵬（憲法學(xué)者 法學(xué)博士） |
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來(lái)自： 神州國(guó)土 > 《政治經(jīng)濟(jì)》
