靈臺縣公管辦

2016年6月28日

串標(biāo)是指投標(biāo)人之間相互串通或投標(biāo)人與招標(biāo)人之間相互串通謀取中標(biāo)的行為，圍標(biāo)是指投標(biāo)人之間串通以抬高或壓低投標(biāo)報價獲取中標(biāo)的行為。從概念的外延上看，圍標(biāo)是串標(biāo)的一部分。圍標(biāo)串標(biāo)直接損害了招標(biāo)人和其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，導(dǎo)致公共投資流失，是一種嚴(yán)重的違法行為。招投標(biāo)制度確立和推廣實施以來，圍標(biāo)串標(biāo)問題在工程項目招投標(biāo)和政府采購招標(biāo)中長期存在。我縣交易中心自今年元月份開展招投標(biāo)工作以來，也面臨這一棘手問題。

一、圍標(biāo)串標(biāo)行為的危害性

招標(biāo)的目的在于公平競爭，優(yōu)勝劣汰。但是，圍標(biāo)串標(biāo)行為一旦介入其中，就從根本上改變了招投標(biāo)的本質(zhì)和積極意義。由于圍標(biāo)串標(biāo)是通過限制競爭來謀取超額利潤的，因此，它不僅損害了招標(biāo)者的利益，而且還妨礙了市場競爭機(jī)制應(yīng)有功能的發(fā)揮，直接傷害了其它投標(biāo)人的合法權(quán)益。

（一）擾亂了正常的招投標(biāo)秩序。圍標(biāo)串標(biāo)行為妨礙了競爭機(jī)制應(yīng)有功能的充分發(fā)揮，使中標(biāo)結(jié)果在很大程度上操縱在少數(shù)幾家企業(yè)手中，而將其他有優(yōu)勢、有實力中標(biāo)的潛在中標(biāo)人拒之門外，不僅破壞了招投標(biāo)市場的正常管理和誠信環(huán)境，嚴(yán)重影響了招標(biāo)投標(biāo)的公正性和嚴(yán)肅性，而且也傷害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。

（二）加大了招標(biāo)人的成本。當(dāng)招標(biāo)價格沒有設(shè)置限高價（門檻價）而又不采取最低價中標(biāo)時，圍標(biāo)串標(biāo)常常會導(dǎo)致中標(biāo)價超出正常范圍，因為參與圍標(biāo)串標(biāo)的企業(yè)一般會有某種形式的利益分成，這就會使他們操縱的標(biāo)價超出了合理低價范圍。

（三）工程質(zhì)量缺乏保證。參與圍標(biāo)串標(biāo)的企業(yè)往往誠信度不高，也不大重視企業(yè)的內(nèi)部管理，他們編制投標(biāo)文件和組織施工，其著眼點以價格為主，追求利益最大化，對施工方案不認(rèn)真研究，無合理應(yīng)對措施，即使中標(biāo)，也不大可能認(rèn)真組織項目實施，對工程建設(shè)留下隱患。

　　（四）容易滋生腐敗行為。如果圍標(biāo)串標(biāo)行為有招標(biāo)人或招標(biāo)機(jī)構(gòu)工作人員參與，在串標(biāo)前或成功后極有可能有利益上的來往，出現(xiàn)行賄受賄現(xiàn)象。

二、圍標(biāo)串標(biāo)的表現(xiàn)形式與特征

（一）圍標(biāo)串標(biāo)的表現(xiàn)形式

圍標(biāo)串標(biāo)主要有兩種方式，一種是投標(biāo)人之間的串通，另一種是投標(biāo)人和招標(biāo)人之間的串通。對于不具備招評標(biāo)能力的招標(biāo)人來說，他必須委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行招投標(biāo)工作，這時就增加了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法成立的具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)，他是連接招標(biāo)人和投標(biāo)人的橋梁，為招標(biāo)人和投標(biāo)人提供服務(wù)。他應(yīng)本著實事求是的原則，真實反應(yīng)業(yè)主的需求，按照招標(biāo)文件的要求接受投標(biāo)人的報名，對投標(biāo)人的資質(zhì)等進(jìn)行審查。但由于利益的驅(qū)使，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也可能會和投標(biāo)企業(yè)串通，共同損害業(yè)主的利益。

1.投標(biāo)人之間的串通。投標(biāo)人之間的串通是指幾個投標(biāo)人聯(lián)合起來，共同抬高或者壓低投標(biāo)報價，謀取中標(biāo)，損害招標(biāo)人和其他投標(biāo)人的利益，這種串標(biāo)即為圍標(biāo)。如果所有投標(biāo)企業(yè)都是圍標(biāo)中的一份子，則叫完全圍標(biāo)；如果報名企業(yè)有一部分參與圍標(biāo)，一部分未參與，則稱為不完全圍標(biāo)。圍標(biāo)一般有一個發(fā)起人，稱為圍標(biāo)人，其他的則叫陪標(biāo)人。圍標(biāo)行為一般有三種表現(xiàn)形式：一是一家投標(biāo)單位為增大中標(biāo)幾率，邀請其他施工企業(yè)“陪標(biāo)”以增大自己的中標(biāo)幾率，邀請的“陪標(biāo)”單位越多，中標(biāo)的幾率越大。中標(biāo)后會給其他陪標(biāo)單位一定的好處費。二是幾家投標(biāo)單位互相聯(lián)合，形成較為穩(wěn)定的“串標(biāo)同盟”，輪流坐莊，以達(dá)到排擠其他投標(biāo)人，控制中標(biāo)價格和中標(biāo)結(jié)果的目的，然后按照事先約定分利。三是個別項目經(jīng)理和社會閑散人員同時掛靠若干家投標(biāo)單位投標(biāo)，表面上是幾家施工單位在參加投標(biāo)，實際上是一人在背后操縱。最后無論那一家中標(biāo)，實質(zhì)上都是一家中標(biāo)，招標(biāo)投標(biāo)形同虛設(shè)。

2.招標(biāo)人和投標(biāo)人之間的串通。招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通實質(zhì)就是內(nèi)定中標(biāo)人，說的簡單一點，就是在項目剛開始的時候，中標(biāo)單位就已經(jīng)定了。整個招投標(biāo)過程實際上就是中標(biāo)單位和招標(biāo)人之間的溝通過程，其他的投標(biāo)人則蒙在鼓里，做著一件毫無結(jié)果的事情。內(nèi)定中標(biāo)單位是招標(biāo)人收受了中標(biāo)單位的好處，然后讓其中標(biāo)，實際上損害了國家的利益。招標(biāo)人為了讓心儀的單位中標(biāo)，會故意抬高或者壓低門檻。比如一個工程的房屋建筑施工總承包資質(zhì)只需要二級，但由于內(nèi)定的單位是一級，于是招標(biāo)人故意將資質(zhì)調(diào)整為一級，這樣二級資質(zhì)的企業(yè)就進(jìn)不來，減少了一部分競爭。另外，招標(biāo)人內(nèi)定了中標(biāo)單位后，會千方百計防止其他企業(yè)進(jìn)來，會為內(nèi)定的中標(biāo)單位設(shè)計量身定做招標(biāo)文件，而其他企業(yè)則不符合招標(biāo)文件的要求，結(jié)果就進(jìn)不來。

（二）圍標(biāo)串標(biāo)的表現(xiàn)特征

目前針對串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)等不正當(dāng)競爭行為的最大困惑就是認(rèn)定困難。令監(jiān)管部門無奈的是，許多時候只能從邏輯或表象上推測是圍標(biāo)串標(biāo)，卻無法有確鑿證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定，法律法規(guī)也沒有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)行為 “形式”五花八門，“手段”隱蔽，讓人防不勝防。圍標(biāo)串標(biāo)行為通常表現(xiàn)出以下幾種特征：

1.通過審查的多，實際投標(biāo)的少。招標(biāo)公告發(fā)布后，常常有許多投標(biāo)單位前來報名并通過了資格審查。然而，投標(biāo)人之間相互做工作，一些資格審查通過的投標(biāo)人或不購買招標(biāo)文件放棄投標(biāo)，或購買了招標(biāo)文件而不參與后續(xù)投標(biāo)，甚至有的則在開標(biāo)前退出投標(biāo)。

2.投標(biāo)文件雷同。一是投標(biāo)文件多處雷同、施工方案如出一轍。技術(shù)標(biāo)大多從施工規(guī)范中照抄過來，只求面面俱到，基本無針對性。二是投標(biāo)報價中各分項報價不合理，又無合理的解釋；或者其中數(shù)項報價雷同，又提供不出計算依據(jù)；或者數(shù)項子目錄單價完全相同，又提供不出合理的單價組成；或者主要材料設(shè)備價格極其相近；或者沒有成本分析，擅調(diào)擅壓；或者技術(shù)標(biāo)雷同等。三是標(biāo)書的裝訂形式、字體、圖表、格式、厚薄等相類似甚至相同。

3.故意制造無效投標(biāo)或者廢標(biāo)。無效投標(biāo)的發(fā)生有時并非投標(biāo)人粗心所致，而是故意而為：或法人代表未簽字，或投標(biāo)文件份數(shù)不符，或報價漏項、重復(fù)計價等，只有一家或者少數(shù)幾家作出了實質(zhì)性響應(yīng)。甚至多數(shù)投標(biāo)人的技術(shù)參數(shù)和質(zhì)量檔次不是太高就是太低，只有其中少數(shù)幾個甚至一個符合招標(biāo)人的實際需要。

三、圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象存在的主要原因

（一）法律法規(guī)不盡完善。從法制環(huán)境看，雖然我國的法律體系日臻完善，但不配套、不細(xì)致、不嚴(yán)謹(jǐn)的問題也不可否認(rèn)，給不法行為提供了可乘之機(jī)。如《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條對串通投標(biāo)行為規(guī)定了處罰辦法，但規(guī)定不具體，人為掌握的空間大；處罰對象從規(guī)定上分析應(yīng)是所有參與串通投標(biāo)的單位，但現(xiàn)實操作中，發(fā)現(xiàn)串標(biāo)，往往只對中標(biāo)者進(jìn)行處罰。又如，規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一至二年的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照”。但何為“情節(jié)嚴(yán)重”又沒有具體規(guī)定。與法規(guī)不完善相對應(yīng)的，就是執(zhí)法的力度，政出多門，監(jiān)管不力。各行業(yè)、各部門根據(jù)國家法規(guī)都分別制定了一些規(guī)章，但這些行業(yè)規(guī)章往往尺度不一，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，難免會給不法行為留下空子。在招標(biāo)監(jiān)管中，往往是參與的部門多，但職責(zé)不明，主次不清，好多流于形式。監(jiān)督部門監(jiān)管角度各不相同，沒有明確分工，參加人員有時因為工作原因由單位臨時指派，起到的作用并不明顯，最終就可能是大家都負(fù)責(zé)又都不負(fù)責(zé)，容易使監(jiān)督流于形式。

（二）違規(guī)成本過低。《招標(biāo)投標(biāo)法》對投標(biāo)單位和直接責(zé)任人違規(guī)的罰金數(shù)額規(guī)定較小，其違規(guī)違法成本遠(yuǎn)小于違規(guī)所得。《政府采購法》第72條、77條及《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條規(guī)定的對串標(biāo)人的處罰主要都是經(jīng)濟(jì)處罰，刑事責(zé)任的追究應(yīng)依據(jù)《刑法》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《刑法》第223條規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報價，損害招標(biāo)人或其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，最多也只能處以3年有期徒刑或處罰金。

　　（三）社會環(huán)境誠信缺失。圍標(biāo)串標(biāo)行為之所以存在，與社會誠信的缺失也是密不可分的。串標(biāo)企業(yè)往往內(nèi)部管理落后，注重短期行為，追求利益最大化，（尤其是建筑和交通工程，包工頭大多不懂工程，只是靠掛靠企業(yè)攬到工程投標(biāo)），而不注重企業(yè)管理和長期效益，忽視誠信建設(shè)。加之對失信現(xiàn)象目前建立的有效預(yù)防和懲戒體系還不健全，出于地方保護(hù)等各種原因?qū)Υ畼?biāo)企業(yè)列入黑名單進(jìn)行曝光的很少，多數(shù)僅僅是經(jīng)濟(jì)處罰，沒收投標(biāo)保證金而已，因此，一些企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。

　　（四）招標(biāo)操作不夠科學(xué)。招標(biāo)方案存在漏洞，資質(zhì)審查不嚴(yán)格，評標(biāo)辦法不細(xì)致、不科學(xué)等，都會導(dǎo)致圍標(biāo)串標(biāo)行為的發(fā)生。主要有兩種情況。一種是制作標(biāo)書不嚴(yán)謹(jǐn)，造成漏洞；還有一種是主觀為之，比如招標(biāo)人與投標(biāo)人對工程或產(chǎn)品設(shè)置排他性條款，或者招標(biāo)人對復(fù)雜的招標(biāo)項目直接委托投標(biāo)人設(shè)計，招標(biāo)人原封不動地采用了設(shè)計方案等都容易出現(xiàn)上述問題。

（五）調(diào)查取證困難。由于認(rèn)定圍標(biāo)、串標(biāo)事實所需要的證據(jù)較難收集，無論是《刑法》還是《行政法》對這種違法犯罪事實的認(rèn)定，都以事實清楚、證據(jù)確鑿作為前提；加之圍標(biāo)、串標(biāo)行為手段都比較隱蔽，招投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，所以，若圍標(biāo)串標(biāo)者之間不發(fā)生內(nèi)訌，調(diào)查取證就十分困難。

四、遏制圍標(biāo)串標(biāo)行為的對策與建議

圍標(biāo)串標(biāo)問題長期存在的原因是多方面的，有客觀方面的因素，但我們認(rèn)為最主要的還是我們監(jiān)管各方工作不到位、配合不緊密造成的，如何遏制工程建設(shè)招投標(biāo)領(lǐng)域圍標(biāo)串標(biāo)、借資質(zhì)掛靠行為，經(jīng)過座談討論和分析研究，我們提出如下對策和建議：

（一）加強標(biāo)前控制，突出掛靠預(yù)防。一是嚴(yán)格交易文件審核,行業(yè)主管部門要切實加強對招標(biāo)公告、招標(biāo)文件等資料的審查，防止人為抬高或降低資質(zhì)、以不合理條件限制或排斥潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)以及評分規(guī)則設(shè)置不科學(xué)、不合理等問題的發(fā)生，推行專審人員負(fù)責(zé)制，以提高標(biāo)前監(jiān)管質(zhì)量。二是嚴(yán)格投標(biāo)人資格審查，招標(biāo)人必須按照招標(biāo)文件規(guī)定的具體要求對投標(biāo)人提供的資格審查資料逐一進(jìn)行審查，房建、市政工程，行業(yè)主管部門要嚴(yán)把項目經(jīng)理開屏關(guān)，審查《項目經(jīng)理刷卡表》，嚴(yán)禁項目經(jīng)理在屏蔽期內(nèi)繼續(xù)參與投標(biāo)；其它工程由縣交易中心進(jìn)行審查把關(guān)，杜絕項目經(jīng)理在上一工程施工期內(nèi)參與下一工程投標(biāo)報名。三是加強對招投標(biāo)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，對標(biāo)前有關(guān)情況進(jìn)行數(shù)據(jù)應(yīng)用分析，找出“中標(biāo)專業(yè)戶”與“陪標(biāo)專業(yè)戶”，對其進(jìn)行正面約談告誡，禁止其參與圍標(biāo)串標(biāo)行為。

（二）增強標(biāo)中審查，注重操作細(xì)則。一要強化標(biāo)書審查，切實規(guī)范標(biāo)書編制，從源頭上最大限度防治圍標(biāo)串標(biāo)行為。二要嚴(yán)把資格審查關(guān)，對一定規(guī)模的項目，要求投標(biāo)企業(yè)的法人或項目負(fù)責(zé)人親自到場，進(jìn)行身份認(rèn)證。三要嚴(yán)把造價審查關(guān)，招標(biāo)文件發(fā)布后，采用造價校標(biāo)、專家審核、機(jī)構(gòu)評審等方式對招標(biāo)控制價及浮動幅度進(jìn)行審核確定，防止造價虛高。四要嚴(yán)把專家評標(biāo)關(guān)，不斷提高評標(biāo)專家整體素質(zhì)和評標(biāo)質(zhì)量，評標(biāo)過程應(yīng)根據(jù)招標(biāo)項目規(guī)模大小、施工難易程度、專業(yè)要求等情況科學(xué)選用評標(biāo)辦法，合理設(shè)置評審要素。

（三）強化標(biāo)后監(jiān)管，加強部門協(xié)作。一是加強標(biāo)后聯(lián)合巡查，縣公管辦、行業(yè)主管部門要開展聯(lián)合檢查，并將結(jié)果報紀(jì)檢監(jiān)察部門接受監(jiān)督，避免單部門處罰時人情因素的干擾。二是加強合同備案管理，中標(biāo)單位必須在規(guī)定時間與招標(biāo)人訂立書面合同，并在7日內(nèi)將合同報有關(guān)部門備案，同時在全省招投標(biāo)電子服務(wù)系統(tǒng)屏蔽中標(biāo)單位項目經(jīng)理及“六大員”名單。三是推行項目約談制度，縣建管局要會同行業(yè)主管部門和招標(biāo)單位對中標(biāo)單位的法人代表進(jìn)行集體約談，要求其不得出借資質(zhì)、不得轉(zhuǎn)包、違法分包等，從項目進(jìn)場交易、施工過程、一直到工程驗收進(jìn)行全程監(jiān)管。四是嚴(yán)格項目完成后審計制度，使中標(biāo)價和決算價在政策法規(guī)允許的范圍之內(nèi)。

（四）加強中介機(jī)構(gòu)管理。一要切實加強對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)和管理，不斷規(guī)范從業(yè)人員行為，提高工作水平與人員素質(zhì)。二要積極引入競爭機(jī)制確定代理機(jī)構(gòu)，探索推行項目業(yè)主單位在代理機(jī)構(gòu)備選庫中隨機(jī)抽取三家代理機(jī)構(gòu)擇優(yōu)選取，切實提高中介機(jī)構(gòu)代理質(zhì)量。三要強化質(zhì)量考評，優(yōu)化考核評定辦法，年終對綜合考評排名靠前的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)予以表彰獎勵，對排名后幾位的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行淘汰清退。

（五）建設(shè)電子招投標(biāo)平臺。一是按照省、市安排，積極推行電子化招投標(biāo)，取消報名及現(xiàn)場發(fā)售招標(biāo)文件，實行資料網(wǎng)上下載，最大限度地保護(hù)潛在投標(biāo)人的信息，使招投標(biāo)相關(guān)各方無法獲得投標(biāo)人信息，減少圍標(biāo)、串標(biāo)的機(jī)會，同時降低招投標(biāo)成本，有效減輕招投標(biāo)各方的費用負(fù)擔(dān)。二是逐步推進(jìn)公共資源交易電子服務(wù)平臺建設(shè)，實行網(wǎng)上投標(biāo)、網(wǎng)上競價、網(wǎng)上開標(biāo)，異地抽取評委、異地遠(yuǎn)程評標(biāo)等，使整個系統(tǒng)封閉運行，保證交易的公正和監(jiān)管的可靠，防止人為干擾和圍標(biāo)串標(biāo)。

（六）推進(jìn)誠信體系建設(shè)。要逐步建立招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)三方的信譽體系，建立誠信檔案，完善誠信評價標(biāo)準(zhǔn)。對投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)圍標(biāo)串標(biāo)的行為一經(jīng)查實，除在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報曝光外，還要禁止其在一定時期內(nèi)參加政府投資項目和重點工程建設(shè)項目的招投標(biāo)活動。