從國家政策環(huán)境來看，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和2015年中央城市工作會(huì)議都把盤活存量和城市更新相關(guān)的內(nèi)容推向了前沿。而地方層面，廣州、深圳、上海、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大城市，目前有兩個(gè)特別大的挑戰(zhàn)：從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，最重要的就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以北京為例就是功能疏解和升級(jí)；從物質(zhì)形態(tài)來看就是空間的問題，在土地資源緊缺的情況下怎么能夠把質(zhì)量做上去？

深圳市2009年頒布實(shí)施了《深圳市城市更新管理辦法》，還配套了一系列的措施；上海2015年開始實(shí)施《上海市城市更新實(shí)施辦法》；廣州雖從2009年就開始創(chuàng)新城市更新體系，但2016年1月才公布明確的新城市更新辦法。

廣州、深圳與上海城市更新政策對(duì)比

 廣州市城市更新

廣州基于三舊的城市更新，類型指的是舊廠、舊村和舊城。

核心政策演變：從放開市場(chǎng)到強(qiáng)化政府管控

從2009年到現(xiàn)在，廣州城市更新從核心要義上經(jīng)歷了兩個(gè)明確的變化階段。早期完全是市場(chǎng)開放，鼓勵(lì)開發(fā)商主導(dǎo)更新城市環(huán)境，開發(fā)商從中得到了很多盈利，特別是在舊廠和舊村的改造上。而舊城改造因?yàn)椴疬w比較難，盈利也比較缺乏保障，是開發(fā)商不太愿意去觸碰的。當(dāng)政府意識(shí)到主要的利益在更新過程中流失的時(shí)候，發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)'三舊'改造》（20號(hào)文件），政策風(fēng)向變成了政府管控為主，提出對(duì)土地'應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)'，由政府來進(jìn)行更新主導(dǎo)。

另一個(gè)促使政府在整個(gè)更新過程中做出這種角色轉(zhuǎn)變的原因，就是如果完全交由市場(chǎng)來左右和選擇在哪里做更新，難免是挑肥揀瘦，顧了局部不顧整體。所以當(dāng)政府把這個(gè)主導(dǎo)權(quán)從市場(chǎng)手中接過來，會(huì)起到不一樣的統(tǒng)籌作用。這就是為什么從開放市場(chǎng)到強(qiáng)化政府管控，廣州在堅(jiān)持這樣一個(gè)思路。

機(jī)構(gòu)設(shè)置：以更新局為核心

機(jī)構(gòu)設(shè)置上，廣州在之前“三舊”改造工作辦公室的基礎(chǔ)上，成立了我國第一個(gè)城市更新局。

規(guī)劃控制：“1+3+N”規(guī)劃編制體系

更新管理辦法和機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，對(duì)規(guī)劃編制體系也提出了新的要求，因此廣州對(duì)應(yīng)提出“1+3+N”的規(guī)劃編制體系。1是指整體的“三舊”改造規(guī)劃綱要，或是城市總體層面的更新規(guī)劃，3是指舊廠、舊城、舊村各自制定相應(yīng)的規(guī)劃要求和控制措施，N是指具體的“三舊”更新地塊的改造方案或規(guī)劃控制導(dǎo)則，因?yàn)橐獙?shí)施更新項(xiàng)目，則需針對(duì)具體的地塊制定出更新方案，形成管控要求，然后通過規(guī)劃建設(shè)的審批程序來加以落實(shí)。

 深圳城市更新

深圳的管控體系和內(nèi)陸很多城市都不一樣。

深圳和廣州有明顯的區(qū)別，深圳是政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，也就是政府當(dāng)好“守門員”，然后讓市場(chǎng)來進(jìn)行經(jīng)營。深圳有這樣的信心是因?yàn)橛泻芎玫漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，相信這些市場(chǎng)行動(dòng)來了之后，不會(huì)只是為了通過開發(fā)房地產(chǎn)更新贏得利益的短視行為。更新帶來的各種企業(yè)的業(yè)態(tài)都會(huì)給城市帶來更多的稅收收入，而不只是土地買賣帶來的收入?；蛟S就是這種信心，讓深圳和廣州采用了不一樣的方式。

深圳對(duì)城市更新類型的劃分和廣州思路不一樣，不是按照城、村、廠，而是按照改造的力度進(jìn)行劃分：

? 綜合整治，顯然需要很大的長(zhǎng)時(shí)期的改造投入，很多是政府的公共投入，以公益為主。

? 功能改變，當(dāng)從一個(gè)制造工廠變成商業(yè)或者是住宅、辦公等，這種用途的改變都會(huì)帶來利益的產(chǎn)生。

? 拆除重建，實(shí)際上，近些年來發(fā)生的項(xiàng)目大部分都聚集在拆除重建領(lǐng)域，因?yàn)樗嵌唐讷@得效益最大最快的領(lǐng)域。

 上海城市更新

上海城市更新規(guī)劃變革進(jìn)行的相對(duì)晚些，《上海市城市更新辦法》出臺(tái)也就是這兩年的事情，但是大家對(duì)上海城市更新活動(dòng)應(yīng)該早有了解，比如說新天地、田子坊等。上海有很多的工業(yè)遺存，在工業(yè)用地的土地置換和盤活等方面長(zhǎng)期以來有很多的政策和管控辦法積累。上海更新實(shí)施辦法中確定的更新對(duì)象主要是舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型和城中村改造這三種類型。

上海跟深圳、廣州不一樣，在核心政策導(dǎo)向上，《上海市城市更新辦法》提出“政府引導(dǎo)、雙向并舉”，意思是政府做一個(gè)領(lǐng)頭羊，市場(chǎng)和政府的力量同樣重要。廣州偏政府，深圳偏市場(chǎng)，而上海力求把二者合在一起。上海規(guī)劃國土合并后，下面有一個(gè)專門執(zhí)行城市更新的領(lǐng)導(dǎo)辦公室，目前也有走向更新局的趨向

上海城市更新實(shí)施方法和深圳有點(diǎn)一脈相承，也使用城市更新單元，將現(xiàn)狀情況較差、民生需求迫切、近期有條件實(shí)施建設(shè)的地區(qū)劃為更新單元。上海城市更新單元實(shí)施有一些特殊的地方，就是它通過區(qū)域評(píng)估來確定更新單元，這和深圳的多主體申報(bào)有一些區(qū)別。同時(shí)上海也制定了實(shí)施計(jì)劃，推行了全生命周期管理等等。

對(duì)上海城市更新實(shí)施路徑，非常值得討論的就是關(guān)于城市更新單元跟控規(guī)調(diào)整之間的關(guān)系。從廣州和深圳的情況來看，實(shí)施城市更新的一些建設(shè)行為和傳統(tǒng)規(guī)劃體系存在有沖突和銜接的問題，但基本在正常實(shí)施中。上海城市更新單元的建設(shè)基本都涉及到控規(guī)的調(diào)整，只有把控規(guī)調(diào)整好了，更新方案法定化了，再進(jìn)入下一步。目前來看這個(gè)周期可能過于長(zhǎng)，所以就調(diào)規(guī)來看，城市更新項(xiàng)目的推進(jìn)還是要付出相當(dāng)大的時(shí)間和人力成本，有時(shí)候開發(fā)商感覺等待不起。

更新的工作流程包括：基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)備，通過區(qū)域來評(píng)定更新單元以及其他清單要素，確定更新項(xiàng)目和主體，編制意向性方案，再往下實(shí)施。

上海雖然城市更新辦法頒布并不久，但是相關(guān)制度探新存在有很多閃光點(diǎn)，比如上海推行的微改造和社區(qū)規(guī)劃師理念等。上海在落實(shí)城市更新管理辦法遇到很多困難的時(shí)候，開始尋找一些乘風(fēng)破浪的途徑。目前，上海很好地找了'示范'和'試點(diǎn)'的先行方法，在實(shí)驗(yàn)性項(xiàng)目的實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)問題和積累解決經(jīng)驗(yàn)。去年以來，上海逐步推出了城市更新的四大行動(dòng)計(jì)劃，包括共享社區(qū)、創(chuàng)新園區(qū)、魅力風(fēng)貌和休閑網(wǎng)絡(luò)等。圍繞各行動(dòng)方向和各更新目標(biāo)，上海鎖定了一些重要的實(shí)驗(yàn)探索項(xiàng)目，比如大家知道的“12+X”示范項(xiàng)目體系等。

在價(jià)值導(dǎo)向上，上海的提法和做法有獨(dú)到之處：“規(guī)劃引領(lǐng)”確定了政府在城市更新中依然有很強(qiáng)的作用，比起市場(chǎng)來政府的分量應(yīng)該還是很重。再有“公共優(yōu)先”，在城市更新領(lǐng)域中，提供更多的公共服務(wù)設(shè)施等公益性活動(dòng)是可以得到獎(jiǎng)勵(lì)的，如容積率獎(jiǎng)勵(lì)——很多其他城市在這方面走的不如上海超前。此外，上海推行“多方參與”和“共建共享”，這種激勵(lì)機(jī)制也會(huì)幫助更多社會(huì)角色投入更新工作，有利于更新項(xiàng)目的共識(shí)達(dá)成和項(xiàng)目落地等，上海提出的社區(qū)規(guī)劃師等概念在北京等地也在探索。

 城市更新制度約束與出路

容積率

從容積率角度來說，很多更新看似在做存量或減量規(guī)劃，其實(shí)是減量上的“增量”——也就是通過增加容積率的手段，產(chǎn)生更多的利益來平衡成本，從而推進(jìn)方案實(shí)施。所以，容量變化不得不說是現(xiàn)在大量城市更新得以實(shí)現(xiàn)的'支柱性'力量。如果離開了這個(gè)，我們不能想象城市更新能推進(jìn)到什么程度，是不是會(huì)難以為繼？當(dāng)然我們也會(huì)有一些新的應(yīng)對(duì)方法，比如前面說的上海，如果提供一些額外的公共好處，政府會(huì)給你一些合理的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，或者要求你提供保障性住房等。

功能

功能變更也會(huì)帶來利益的變化，用途/功能與容積率也有一定的相關(guān)性。土地性質(zhì)變了以后，業(yè)主通常會(huì)獲得更多的收益，因此涉及到要向政府補(bǔ)交地價(jià)等活動(dòng)。特別地，在目前工業(yè)用地的更新過程中，功能轉(zhuǎn)變的限制可以說是特別大的一個(gè)困境和門檻。比如北京798，其實(shí)從法定意義上來看都是一些不合規(guī)則的非正式更新行為。原來這里是制造業(yè)用地，但是現(xiàn)在新的文創(chuàng)業(yè)態(tài)做的都不是制造，如果去改控規(guī)調(diào)用地性質(zhì)——這顯然無法預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求和特征。因此目前類似的工業(yè)遺產(chǎn)利用，很多都是在這種非正式的方式下開展和存活的。

好在，現(xiàn)在也有一些創(chuàng)新的制度方式涌現(xiàn)，比如“放寬用地的功能兼容性”，如果規(guī)定住宅用地有30%可以自由做辦公、商業(yè)或是其他開發(fā)，這樣不用走法定調(diào)規(guī)程序就可以實(shí)現(xiàn)很多事情。再有就是“彈性用地”，如果在用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化方面規(guī)定，辦公和商業(yè)用地的性質(zhì)是可以相互轉(zhuǎn)化的，那么也不需要調(diào)規(guī)，業(yè)主就可以在發(fā)現(xiàn)辦公做不下去的情況下，直接改商業(yè)或商住等。這可以很大限度的降低用地性質(zhì)調(diào)整的復(fù)雜度和程序難度，減少不必要的性質(zhì)調(diào)控。

當(dāng)前，為什么需要出臺(tái)存量用地盤活方面的那么多政策，其實(shí)是和利益等息息相關(guān)。在我國目前的用地管理體系下，只要規(guī)劃變更土地功能就意味著，這塊地就好似變成了一塊新地，要開發(fā)就必須上市招拍掛。那么，一個(gè)老的工廠用地業(yè)主，可能他其實(shí)很想更新用地，改作其他性質(zhì)開發(fā)，但實(shí)際上他常常不會(huì)這樣去做——因?yàn)橐坏┳兂煞枪I(yè)用地以后，自己的地就要去招拍掛。他可能沒有那么多錢，拍不回自己的地，所以寧愿不更新。

產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)首先是分割和流轉(zhuǎn)的問題。例如，特別大一片老的工廠用地怎么更新，產(chǎn)權(quán)可以切割嗎？如果切割的太多太碎，將來又怎么整合？分也不行，合也不行——現(xiàn)在上海就不怎么允許工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的切割。另外，新的一個(gè)相關(guān)話題是'物業(yè)自持'。更新中，如果完全不要求物業(yè)自持，業(yè)主拿了這塊地，蓋了房子以后就開始出售或者出租，原來的很多承諾都會(huì)落空?，F(xiàn)在上海有一些商業(yè)辦公用地自持比例要求達(dá)到60%，是相當(dāng)高的。目前一些工業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)改革還包括變賣為租，減少用地出讓年限等。原來工業(yè)用地使用權(quán)一出讓就是50年，目前想減到10年到15年甚至更短。