廣州的“三舊”改造用地共計(jì) 11 182宗，總面積達(dá)到 358.66 km2。到目前為止，舊村莊改造的完成率達(dá)到 14.6%，舊廠房改造的完成率達(dá)到 9.6%，總體完成率達(dá)到 10.9%。根據(jù)廣州“三舊”改造的實(shí)施進(jìn)度，大體可以將其劃分為兩個(gè)階段。

(1) 第一個(gè)階段是“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的快速改造初期階段。這一階段“三舊”改造的政策體系初步建立，市場(chǎng)具有很大的積極性，市場(chǎng)資金踴躍進(jìn)入，多以單個(gè)項(xiàng)目來推進(jìn)，如著名的獵德村“三三三制”改造。

(2) 第二階段從 2012 年至今。這一階段從“政府引導(dǎo)”轉(zhuǎn)向了“政府主導(dǎo)”，強(qiáng)調(diào)成片改造，土地應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)，防止土地增值收益向市場(chǎng)外溢。整體上，這一階段的“三舊”改造速度減緩 ( 表 1)。

從表 1 可以看出，廣州市的城市更新速度在 2012 年之后變得緩慢，更新項(xiàng)目報(bào)批順利但很難實(shí)施。在此過程中，政策的變化起到了關(guān)鍵性作用。2012年以前，廣州實(shí)施的主要是《關(guān)于較快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》( 穗府[2009]56 號(hào) )( 以下簡(jiǎn)稱“56 號(hào)文件”)，其后實(shí)施的是《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》( 穗府 [2009]20號(hào) )( 以下簡(jiǎn)稱“20 號(hào)文件”)。在 20 號(hào)文件中，政府提出“應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)，成片改造”的原則，特別是城市發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，由政府采取公開出讓的方式組織更新；并且，20 號(hào)文件調(diào)整了對(duì)舊廠房公開出讓補(bǔ)償款的計(jì)算方法，將不計(jì)算補(bǔ)償?shù)拿莘e率范圍從超出 3.5 部分調(diào)整為超出 3 的部分。
20 號(hào)文件在 56 號(hào)文件的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，主要針對(duì) 2009 ～ 2012 年廣州“三舊”實(shí)施出現(xiàn)的問題加以調(diào)整，其對(duì)城市存量空間發(fā)展的作用是辯證的。

(1)片區(qū)改造，避免“挑肥揀瘦”，整體功能布局優(yōu)化

在 20 號(hào)文件中，“三舊”改造規(guī)劃的編制更加強(qiáng)調(diào)“片區(qū)開發(fā)”，不再提倡“單項(xiàng)改造”，主要是發(fā)現(xiàn)之前的改造“挑肥揀瘦”，使得大量難以改造的用地被剩下，區(qū)段整體的提升目標(biāo)得不到實(shí)現(xiàn)。而“片區(qū)改造”能夠聯(lián)動(dòng)地將整體的功能組織放在首位，以便在中觀區(qū)域?qū)用嫔瞎芸爻鞘邪l(fā)展的功能和布局。例如，在舊村莊的改造中，集體舊廠房的盈利空間大，是開發(fā)主體樂于參與的部分，而舊村莊的產(chǎn)權(quán)處理繁雜，大多數(shù)開發(fā)主體望而卻步，如果不要求片區(qū)聯(lián)動(dòng)的整村改造，低效、環(huán)境較差的舊村莊空間很難被納入到改造的范圍內(nèi)。

（2）強(qiáng)化公共服務(wù)設(shè)施和歷史保護(hù)，維護(hù)公共利益

相比于 56 號(hào)文件，20 號(hào)文件強(qiáng)化公共服務(wù)設(shè)施配套，保障市場(chǎng)在進(jìn)行城市更新的過程中，按照需求提高地塊內(nèi)及周邊的公共服務(wù)水平和設(shè)施供給；在56 號(hào)文件實(shí)施期間，開發(fā)以單個(gè)項(xiàng)目為主，在權(quán)屬模糊范圍的或者項(xiàng)目與項(xiàng)目之間的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上，開發(fā)商互相推諉，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)較難落實(shí)。20 號(hào)文件還強(qiáng)化“舊城”歷史文化的延續(xù)，將歷史文化資源落實(shí)到行政審批和實(shí)施過程中來，使得公共財(cái)產(chǎn)和遺產(chǎn)不被市場(chǎng)化和私有化侵蝕。政府主導(dǎo)能更好地把握空間發(fā)展的總體方向，維護(hù)公共利益。

（3）“重點(diǎn)地區(qū)”應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)，提高改造的收益

根據(jù)廣州市海珠區(qū)、番禺區(qū)的舊廠房改造方式及對(duì)收益的相關(guān)研究 ，在城市重點(diǎn)地區(qū)，政府采取公開出讓的方式，在容積率 (r) 大于等于 4 時(shí)獲得的收益一般要大于業(yè)權(quán)人自行改造時(shí)政府獲得的收益，主要收入來自于土地收儲(chǔ)后再出讓以及再出讓過程中的溢價(jià)(表2)，當(dāng)舊廠補(bǔ)償容積率的范圍縮小時(shí)，政府的收益增加。這一改造方式通過強(qiáng)化政府收儲(chǔ)、降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)舉措，強(qiáng)化了對(duì)市場(chǎng)的約束，重新劃分了政府與市場(chǎng)之間的收益分配。

（4） 政府高負(fù)債情況下“主導(dǎo)”土地使用，風(fēng)險(xiǎn)高，市場(chǎng)的能動(dòng)性受限

強(qiáng)政府主導(dǎo)、干預(yù)市場(chǎng)的政策和思路，在一定程度上降低了市場(chǎng)推進(jìn)更新的動(dòng)力，城市環(huán)境提升的進(jìn)程也比較緩慢。56 號(hào)文件對(duì)市場(chǎng)的約束力較小，政府的補(bǔ)償較為充足，土地融資的方式自由，市場(chǎng)的積極性被充分的調(diào)動(dòng)起來。20 號(hào)文件更加傾向于政府對(duì)于片區(qū)的管控和主導(dǎo)作用，業(yè)權(quán)人和市場(chǎng)對(duì)改造的積極性在一定程度上受到了影響。

自 2008 年以來，廣州市政府的公共財(cái)政支出逐年出現(xiàn)赤字 ( 表 3)，到2013 年已經(jīng)累計(jì)千億級(jí)。根據(jù)廣州與深圳的土地出讓金占財(cái)政收入的比重(圖2)可以看出，廣州政府的財(cái)政收入來源對(duì)土地出讓金的依賴性很大，在高負(fù)債的情況下，廣州希望加強(qiáng)對(duì)土地使用的主導(dǎo)權(quán)，緩解壓力和風(fēng)險(xiǎn)。但是，在政府的總負(fù)債能力不足以全部支付補(bǔ)償款的情況下，政府只能采取首期支付部分補(bǔ)償款 ( 一般是 20%)，或者待土地出讓后按比例付款的方式。這種情況下，市場(chǎng)在“三舊”改造中可以發(fā)揮的作用受到限制，積極性下降，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在抵觸情緒，改造的進(jìn)度減緩。

廣州是廣東省的省會(huì)城市，城市穩(wěn)定、城市空間發(fā)展的布局和質(zhì)量受到多方的關(guān)注，政府的治理具有廣泛的影響。近期大型的賽事活動(dòng)和城市開發(fā)在一定程度上增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在“嚴(yán)控新增債務(wù)，化解存量債務(wù)”的要求下，政府選擇了“應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)”的方式來推進(jìn)“三舊”改造，希望通過土地收溢價(jià)減緩債務(wù)壓力，并希望強(qiáng)化對(duì)土地使用的主導(dǎo)權(quán)，以便更好地控制城市空間發(fā)展的方向，約束開發(fā)主體的行為，調(diào)整政策干預(yù)更新過程的利益分配。

然而，在利益關(guān)系復(fù)雜的城市更新過程中，政府的政策收緊在一定程度上影響了市場(chǎng)的積極性，減緩了盤活低效用地的進(jìn)程，改造的收益隨著時(shí)間的延長(zhǎng)有所折減。雖然政府仍然給自行改造一定的空間，但仍難起到調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性的作用。因此，廣州的“三舊”改造政策仍然需要尋找更優(yōu)的效益平衡點(diǎn)，以期調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性，更好地優(yōu)化城市的格局，實(shí)現(xiàn)政府治理的目標(biāo)。

自2009 年以來，深圳綜合整治了330 多個(gè)城中村，到2015 年9 月，城市更新計(jì)劃草案中公布的更新單元數(shù)量達(dá)到379 個(gè)( 表4)。2014 年， 深圳審批通過的城市更新單元規(guī)劃有36 項(xiàng)( 拆除重建類33 項(xiàng)、綜合整治類3 項(xiàng))，規(guī)劃總開發(fā)建設(shè)用地面積約為175hm2，通過城市更新供應(yīng)用地210.59hm2，占該年度土地供應(yīng)的36%，完成投資400.5 億元。

城市更新配建保障房效果明顯，2011 ～ 2014 年，保障房供給每年超額完成，四年的建成量達(dá)到12.93萬套( 表5)。根據(jù)城市更新計(jì)劃草案公布的單元數(shù)量和深圳土地供應(yīng)量( 圖3)可以判斷，深圳的城市更新保持穩(wěn)中有降的態(tài)勢(shì)。市場(chǎng)一直保持比較積極的態(tài)度，政府在更新的進(jìn)程中，調(diào)整管控的力度和內(nèi)容。

深圳的城市更新政策體現(xiàn)了較強(qiáng)的法制性和市場(chǎng)性。在實(shí)施過程中，強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)之間的“協(xié)商機(jī)制”，根據(jù)地方情況，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，量化重要的控制指標(biāo)，如密度分區(qū)、保障房配建比重與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房比重等；依靠社會(huì)資本處理歷史用地問題，政府盡可能多地放權(quán)，交給開發(fā)商自行處理。

深圳是全國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，享有自主立法和治理的權(quán)限較大。改革開放以來，在城市發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，深圳積極向香港學(xué)習(xí)，重視市場(chǎng)化運(yùn)行的效率，形成了政府相對(duì)“弱勢(shì)”、市場(chǎng)相對(duì)“強(qiáng)勢(shì)”的城市治理文化。相比于廣州，深圳的更新制度能更充分地發(fā)揮市場(chǎng)的能動(dòng)性，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體自行改造；由于政府把大多數(shù)建設(shè)的內(nèi)容通過制度設(shè)計(jì)交給市場(chǎng)，短期內(nèi)政府經(jīng)營城市更新的成本低、風(fēng)險(xiǎn)??；但是長(zhǎng)期來看，土地歷史遺留問題靠市場(chǎng)化來解決的方法最終還是會(huì)加重整個(gè)城市的運(yùn)營負(fù)擔(dān)—城市密度提升，未來必然給城市帶來人口壓力、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營壓力和資源壓力等，整個(gè)城市也將為城市更新支付更高的成本。筆者認(rèn)為，之所以深圳采取這樣的制度，是有著深刻的歷史背景的。

（1） 歷史違章用地的問題

深圳有70% 的城中村是違章建設(shè)。在城市迅速增長(zhǎng)的過程中，保障房的供給沒有跟上，民間以非正式自發(fā)建設(shè)的方式解決了緊迫的住房問題，也就是現(xiàn)在大量的小產(chǎn)權(quán)房。由于長(zhǎng)期以來政府沒有對(duì)此進(jìn)行處理，遺留了大量的“模糊產(chǎn)權(quán)”用地，如今土地倒逼城市發(fā)展，必然要為之前的治理漏洞買單。而清理70% 的違章用地產(chǎn)權(quán)問題的成本是巨大的，因此采取市場(chǎng)化的方式處理可以說是此時(shí)的最佳選擇。

（2）土地總量小，城市公共服務(wù)設(shè)施缺乏，亟待補(bǔ)充

深圳土地面積較小，比廣州的土地少了1/3，政府一直以來沒有形成以土地財(cái)政為主要政府收入來源的習(xí)慣。在繁榮發(fā)展的勢(shì)頭之下，土地面積狹小、公共服務(wù)設(shè)施不足與設(shè)施水平低的問題成為發(fā)展的瓶頸之一，因此政府的政策更加傾向于利用市場(chǎng)的能動(dòng)性來破解城市發(fā)展的難題?！笆匾谷恕钡恼巧驼邫C(jī)制基于市場(chǎng)極大的自由度，利用市場(chǎng)的資金和效率，以低廉的價(jià)格高效地提升公共服務(wù)設(shè)施水平，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

（3）財(cái)政來源穩(wěn)定，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施

發(fā)展的正循環(huán)成為主要治理目標(biāo)深圳總體的產(chǎn)業(yè)活力強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)更新帶來的收益十分可觀，因此城市發(fā)展并不追求高容積率換來的收益，更加重視基礎(chǔ)設(shè)施和保障房的建設(shè)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成正向刺激，促進(jìn)城市的健康發(fā)展。政府意識(shí)到與其高負(fù)債的依賴土地的溢價(jià)，不如保障創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)保持增長(zhǎng)動(dòng)力，形成可持續(xù)的循環(huán)圈。

佛山的城市規(guī)模約為廣州的一半，城市結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，土地使用的壓力要遠(yuǎn)小于深圳、廣州。其“三舊”改造模式與廣州相似，也是以“政府主導(dǎo)、規(guī)劃控制、連片改造、市場(chǎng)參與”為主，但在具體的利益分配上更加寬松，對(duì)于舊城鎮(zhèn)、舊村莊的居住類用地更新，主要強(qiáng)調(diào)非營利公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)要求、更新中房地產(chǎn)項(xiàng)目的建設(shè)要求，對(duì)于舊廠房改造，佛山給予了政策、土地和資金獎(jiǎng)勵(lì)等支持。佛山的“三舊”改造總規(guī)模為16866hm2，其中舊廠房規(guī)模為11333hm2，占比為67.2%，舊村莊占比20.84%，舊城鎮(zhèn)占比11.96%。因此，可以看出舊廠房改造是其核心板塊。

在佛山的改造政策中，政府掌握較大的主動(dòng)權(quán)，各區(qū)根據(jù)佛山“三舊”改造的要求制定改造專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)土地再開發(fā)。舊城鎮(zhèn)片區(qū)的改造以優(yōu)化城市配套功能、改善城市環(huán)境為目標(biāo)，嚴(yán)控高度、密度和容積率，按照改造的程度確定改造策略，避免不必要的拆遷浪費(fèi)。舊村莊改造涉及開發(fā)效率極低的農(nóng)村工業(yè)化用地，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、利益分配困難。為打破瓶頸，政府在政策的基礎(chǔ)上嘗試非正式的制度創(chuàng)新—通過構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的聯(lián)盟，依靠地方領(lǐng)袖，建立“原業(yè)主—市場(chǎng)—政府”之間的“信任”。政府提前提供改造補(bǔ)貼資金，確保更新的順利完成。楊廉等人 曾先后針對(duì)佛山聯(lián)滘地區(qū)的政府主導(dǎo)模式、集體主導(dǎo)模式、政府和村集體合作模式展開討論，無論哪種模式，三方都嘗試構(gòu)建土地增值收益共享機(jī)制，推動(dòng)土地的集約節(jié)約利用：實(shí)現(xiàn)以少量的土地收益換取城市形象改善、周邊土地價(jià)值的提升，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，并擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)財(cái)政稅收基礎(chǔ)。

對(duì)于城市內(nèi)的舊工業(yè)用地的改造，與深圳和廣州不同，佛山設(shè)置了專門的補(bǔ)貼辦法，政府以較高成本運(yùn)行土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“以土地政策補(bǔ)貼企業(yè)”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，將低效產(chǎn)能的三類工業(yè)用地改變?yōu)橐活惞I(yè)用地，對(duì)城市內(nèi)部和邊緣的工業(yè)進(jìn)行“退二進(jìn)三”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升。在這種治理模式下，政府可以獲得產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來的稅基擴(kuò)大，吸引勞動(dòng)力，帶動(dòng)周邊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

之所以選擇上述改造思路，是與佛山產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段和城市發(fā)展的目標(biāo)緊密聯(lián)系的。佛山毗鄰廣州，發(fā)展水平與廣州有較大的差距，企業(yè)落戶時(shí)候的競(jìng)爭(zhēng)力并不強(qiáng)。與廣州相比，佛山的第二產(chǎn)業(yè)比重高，占到60.0%，幾近廣州的兩倍( 圖4)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市是佛山實(shí)現(xiàn)跨越的重要途徑。因此，佛山努力通過制造業(yè)投資和土地政策優(yōu)惠的方法吸引優(yōu)秀的企業(yè)入駐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從總體的產(chǎn)業(yè)定位上看，佛山的改造政策是基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，政府沒有把土地作為財(cái)政的主要來源，而是作為優(yōu)惠的財(cái)政政策，給產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以更充足的動(dòng)力，從后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)的稅收中獲得更多的收益。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地價(jià)值上升，城市開發(fā)成本隨之提高。因此，存量土地的內(nèi)涵式增長(zhǎng)，需要更加謹(jǐn)慎地平衡投入與產(chǎn)出效益，考慮土地再開發(fā)對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和居民生活的影響，這將是城市治理在轉(zhuǎn)型期面臨的普遍性挑戰(zhàn)。

廣東省作為全國的存量節(jié)約集約用地示范省，提前展開了試驗(yàn)，對(duì)全國其他地區(qū)有較強(qiáng)的借鑒意義。廣州、深圳和佛山根據(jù)自身發(fā)展的需要、發(fā)展階段的特點(diǎn)，考慮到土地歷史遺留問題、財(cái)政現(xiàn)狀、城市文化、社會(huì)穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求等因素，針對(duì)“三舊”改造和城市更新采取了差異化的制度創(chuàng)新( 表6)，政府在其中扮演著控制者、推動(dòng)者和監(jiān)督者的多重角色，三地存量空間的再利用表現(xiàn)出速度快慢的差別、空間效率的高低和收益來源模式的不同。

城市的建設(shè)和發(fā)展遵循著一定的規(guī)律性。目前，各個(gè)大中城市的土地?cái)U(kuò)張停滯，建設(shè)速度放緩，城市的中心區(qū)域進(jìn)入提質(zhì)換代階段，如北京、重慶和廈門等。由于上一階段城市的快速擴(kuò)張，建成區(qū)域內(nèi)積累了諸如交通擁堵、環(huán)境堪憂、公共服務(wù)設(shè)施老舊和供給不足等問題。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的“病癥”，城市更新作為一種半被動(dòng)的政策成為政府治理的“良藥”。更新的長(zhǎng)期效益與短期高昂成本之間的矛盾迫使政府必須權(quán)衡利弊，選擇合適的“政府—市場(chǎng)”治理模式，避免出現(xiàn)“解決了一個(gè)更新的問題，又引發(fā)另一個(gè)更嚴(yán)重的問題”的情形。本文中所闡述的“弱政府—強(qiáng)市場(chǎng)”“強(qiáng)政府—弱市場(chǎng)”“政府—市場(chǎng)合作”差異化模式下的實(shí)踐和結(jié)果，折射出城市更新治理中的幾個(gè)關(guān)鍵問題：

回歸到城市更新的初衷，更新治理的政策旨在以最優(yōu)的成本，實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人居環(huán)境的改善，為地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供空間。城市更新絕不應(yīng)該異化為“后土地財(cái)政時(shí)代”新的增值手段，從以往依賴土地級(jí)差產(chǎn)生溢價(jià)轉(zhuǎn)向依靠建成用地再開發(fā)產(chǎn)生溢價(jià)。如果把以往的城市建設(shè)視為在水平方向上的不斷擴(kuò)張，那么存量更新不能陷入在垂直方向上做大“蛋糕”的陷阱，只關(guān)注如何增加盈利、如何開展利益再分配。

作為城市的再建設(shè)過程，城市更新宜從治理的目標(biāo)、理念上跳出“增量”怪圈，明確城市是需要“給”還是“取”，理性評(píng)估空間需求；此外，還應(yīng)融合社會(huì)綜合治理的目標(biāo)，關(guān)注空間公平、包容和綠色發(fā)展，探索除拆建以外的改善、維護(hù)、提升型更新方式。

廣州近期在原有“三舊”改造政策的基礎(chǔ)上，增補(bǔ)了“微改造”③政策，為微小片區(qū)的局部改造提供可能。深圳的“功能改變型”和“綜合整治型”更新模式，均為結(jié)合具體的空間改動(dòng)需求進(jìn)行的空間維護(hù)。要想實(shí)現(xiàn)多元化、高質(zhì)量的城市更新，不僅有賴于清晰的、分時(shí)序的目標(biāo)、策略、法規(guī)，還需要與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新思路。

無論強(qiáng)政府還是弱政府，政府至少要扮演好“守夜人”的角色，這是政府做為公共服務(wù)供給者和多元利益協(xié)調(diào)方的基本任務(wù)：守住職能底線，保證城市總體利益不受損害，嚴(yán)格制定公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的要求，之后再嘗試實(shí)現(xiàn)綜合目標(biāo)。廣州、深圳、佛山的更新改造政策均反映了這一點(diǎn)。廣州最新出臺(tái)了關(guān)于城市更新的“1+3”文件，強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)的管制、對(duì)土地的控制，使更新行為得到有效的約束，減少投機(jī)行為；深圳為更新的保障房配建、基本公共服務(wù)設(shè)施供給專門制定了條文規(guī)定。廣佛兩地存在歷史保護(hù)的問題，更新政策為歷史風(fēng)貌地區(qū)制定了差異化的保護(hù)、改善政策。

過去十幾年的快速城市擴(kuò)張浪潮中，城市難以預(yù)期基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的配給量，導(dǎo)致現(xiàn)在多數(shù)建成區(qū)中心的公共服務(wù)設(shè)施密集，而外圍公共服務(wù)設(shè)施不足；基礎(chǔ)設(shè)施普遍老舊，承載力不足。因此，應(yīng)抓住更新改造的契機(jī)，查漏補(bǔ)缺，優(yōu)化空間布局的結(jié)構(gòu)；總結(jié)過去城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，考慮未來空間需求的“彈性”變化，靈活采取有“韌性”的管控理念。

“成本—收益”是影響到市場(chǎng)參與積極性和參與程度的關(guān)鍵要素，政府需要根據(jù)城市競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、開發(fā)基礎(chǔ)投入與社會(huì)需求等大的形勢(shì)背景判定推進(jìn)市場(chǎng)參與的力度和強(qiáng)度。例如，佛山作為極具發(fā)展?jié)摿Φ墓I(yè)大市，地方政府財(cái)力較強(qiáng)，其更新政策找到了土地更新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，以土地作為“補(bǔ)貼”形式，有效地刺激企業(yè)入駐，擴(kuò)大了城市稅基。

此外，還要對(duì)收益方有所限制，在保證市場(chǎng)獲得合理盈利的情況，避免搭便車、損害公共利益的投機(jī)行為發(fā)生。深圳模式減少了對(duì)市場(chǎng)行為的干預(yù)，以立法的形式對(duì)更新過程予以約束，然而房屋價(jià)格的顯著上漲也反映出地方城市生活成本的迅速提高，這是弱約束力控制下房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的結(jié)果。所以，有效的政府監(jiān)管是必要的，如德國為控制房地產(chǎn)的不合理定價(jià)，設(shè)置處罰措施、以法律形式強(qiáng)化以居住為導(dǎo)向的住房制度設(shè)計(jì)，減少市場(chǎng)炒作、投機(jī)的發(fā)生。

在更新的三方利益博弈中，政府本身亦帶有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，這是內(nèi)生性的客觀存在。為充實(shí)地方財(cái)政等原因，政府可以選擇成為主導(dǎo)更新和土地收儲(chǔ)的強(qiáng)政府，形成政府與市場(chǎng)進(jìn)行利益博弈的模式，導(dǎo)致市場(chǎng)投資環(huán)境中成本門檻提高，抑制市場(chǎng)投資熱情。例如，廣州后期的“政府主導(dǎo)”模式，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)管制、土地控制，這確實(shí)使更新行為得到有效的約束，但過緩的推進(jìn)速度，不利于優(yōu)化城市目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，政府可適度轉(zhuǎn)換思路，著眼于長(zhǎng)久的收益而非短期的資金平衡。

在更新過程中的多方結(jié)盟，包括政府與市場(chǎng)的結(jié)盟、市場(chǎng)與業(yè)主結(jié)盟，理論上能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏目標(biāo)，促進(jìn)“社會(huì)資本”的正向積累，建立利益方之間的信任，如佛山市聯(lián)滘地區(qū)的改造，將制度化與非正式的方式結(jié)合起來。不過在實(shí)際操作中，參與聯(lián)盟的主體可能會(huì)因?yàn)闄?quán)力關(guān)系出現(xiàn)內(nèi)部的依附，導(dǎo)致結(jié)盟的不平等，引發(fā)政府失效或者市場(chǎng)失效，這一點(diǎn)是需要謹(jǐn)慎權(quán)衡的。

除地方聯(lián)盟外，可在制度設(shè)計(jì)中考慮設(shè)置較為中立的第三方機(jī)構(gòu)，如我國香港、臺(tái)灣均發(fā)展非營利組織或者建立社區(qū)規(guī)劃師制度來促進(jìn)“市場(chǎng)—政府—社會(huì)”的利益方溝通，提高社區(qū)活力。

目前，城市更新的制度建設(shè)在我國還處于起步階段，還有很多普遍性、地域性問題沒有被認(rèn)識(shí)和發(fā)掘，需要城市治理者、城市研究者不斷進(jìn)行探索、深化認(rèn)識(shí)，以期制定更為有效的治理政策，指導(dǎo)城市未來的存量空間建設(shè)。