隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市更新的重要性愈發(fā)凸顯，核心是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與城市的發(fā)展進(jìn)化。目前我國(guó)各地推進(jìn)的城市更新制度與體系變革的情況如何?

中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，北上廣深等一線城市的城鎮(zhèn)化率均超過85%，城市建設(shè)從過去的“粗放式發(fā)展”進(jìn)入“精細(xì)化運(yùn)營(yíng)”時(shí)代，未來，如何通過城市更新進(jìn)一步優(yōu)化重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市發(fā)展活力具有重要的意義。

2013年，中央明確提出“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”“由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”等政策方針，同年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》。2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》明確提出“要按照改造更新與保護(hù)修復(fù)并重的要求，健全舊城改造機(jī)制，優(yōu)化提升舊城功能，加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造”。

伴隨棚改進(jìn)入尾聲，我國(guó)的城市更新之路進(jìn)入到大力推進(jìn)老舊小區(qū)改造的階段。2019年7月，中央政治局會(huì)議提出實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等補(bǔ)短板工程，加快推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)了“城市更新”這一概念，會(huì)議提出“要加大城市困難群眾住房保障工作，加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房”。

今年3月5日，“城市更新”首次寫入政府工作報(bào)告。明確“十四五”時(shí)期要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，發(fā)展壯大城市群和都市圈，實(shí)施城市更新行動(dòng)。

北京是一座擁有3000多年建城史、850多年建都史的歷史文化名城。老城區(qū)保留著不同社會(huì)歷史時(shí)期的文化和建筑，是北京建設(shè)世界文化名城、全國(guó)文化中心最重要的載體與根基。

北京城市的更新經(jīng)歷過不同階段。新中國(guó)成立后第一個(gè)30年中，城市更新改造的對(duì)象主要為舊城居住區(qū)和環(huán)境惡劣地區(qū)。在這期間盡管一些珍貴的歷史建筑被拆除，但是城市結(jié)構(gòu)形態(tài)未發(fā)生巨大的、本質(zhì)的變化。

1978年改革開放以來，因經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)城市的空間重構(gòu)，“建設(shè)性破壞”成為了城市更新的主要問題。

從1990年代開始，北京市采取“推倒重建”的更新方式進(jìn)行危舊房屋改造，城市空間快速置換。這也引發(fā)社會(huì)各界開始思考城市更新中的舊城保護(hù)和被拆遷居民的參與問題。

經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，城市快速向外擴(kuò)張，也帶來了住房緊張、土地資源稀缺、用地結(jié)構(gòu)混亂、歷史風(fēng)貌破壞等問題。老城區(qū)大量住宅區(qū)年久失修，無法適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展，亟待老舊物業(yè)改造、困境資產(chǎn)盤活、落后產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

過去五年，國(guó)務(wù)院相繼批復(fù)了《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2016年—2035年)》《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年—2035年)》，構(gòu)建起首都規(guī)劃的“四梁八柱”，為首都高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理提供了規(guī)劃引領(lǐng)，也確立了北京“控增量、促減量、優(yōu)存量”的城市更新思路。

有別于上海、廣州、深圳，北京城市更新面臨的歷史文化片區(qū)的改造工作巨大，需要立體化地進(jìn)行保護(hù)與更新。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，歷史文化名城的保護(hù)規(guī)劃與老城更新、新建筑建設(shè)之間的矛盾始終存在，如何在守護(hù)老城韻味和為老城注入活力之間找到平衡已成為發(fā)展的焦點(diǎn)。

2019年，《北京歷史文化街區(qū)風(fēng)貌保護(hù)與更新設(shè)計(jì)導(dǎo)則》出臺(tái)，從技術(shù)上規(guī)范了北京歷史文化街區(qū)在風(fēng)貌保護(hù)與更新中的“宜”與“忌”，使街區(qū)在具體規(guī)劃、設(shè)計(jì)及建設(shè)時(shí)有規(guī)可依、有章可循。

2020年8月21日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年-2035年)》。批復(fù)中提出，注重老城整體保護(hù)、注重街區(qū)保護(hù)更新，老城整體保護(hù)與有機(jī)更新相互促進(jìn)，嚴(yán)格落實(shí)老城不能再拆的要求，堅(jiān)持“保”字當(dāng)頭，根據(jù)街區(qū)功能定位和風(fēng)貌特征，分類施策，按照歷史保護(hù)、保留提升、更新改造三種方式，有序推進(jìn)高質(zhì)量街區(qū)保護(hù)更新。

2021年，《北京歷史文化名城保護(hù)條例》頒布，對(duì)“保什么”“誰來?！薄霸趺幢！薄霸趺从谩钡纫幌盗袉栴}作出明確規(guī)定。指出，對(duì)于破壞歷史格局、街巷肌理、傳統(tǒng)風(fēng)貌，以及不符合保護(hù)規(guī)劃要求的建筑物，區(qū)人民政府、產(chǎn)權(quán)單位可以依法通過申請(qǐng)式退租、房屋置換、房屋征收等方式組織實(shí)施騰退或者改造。

此外，以勁松街道改造為樣板的老舊小區(qū)改造，目前正在加速推進(jìn)中。3月22日，北京召開城市更新專項(xiàng)會(huì)議，要進(jìn)一步推廣“勁松模式”“首開經(jīng)驗(yàn)”，加快完善政策標(biāo)準(zhǔn)，改出新機(jī)制、新面貌。落實(shí)好市屬老舊小區(qū)改造任務(wù)，支持央產(chǎn)老舊小區(qū)改造。目前，《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025年)》正在研究制定中。

上海的城市更新，經(jīng)歷了1980年代的舊區(qū)改造，1990年代地產(chǎn)導(dǎo)向的再開發(fā)與歷史建筑保護(hù)，2000年初至世博會(huì)期間的城市有序更新，以及2010年以來城市的有機(jī)更新四個(gè)周期。

在面臨城市轉(zhuǎn)型壓力和土地資源緊缺的雙重挑戰(zhàn)背景下，新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)逐漸代替以規(guī)模擴(kuò)張為增長(zhǎng)點(diǎn)的舊有城市經(jīng)濟(jì)模式。上海城市更新方式有所轉(zhuǎn)向，由“拆改留”轉(zhuǎn)向“留改拆”，由外延擴(kuò)張進(jìn)入內(nèi)涵式、漸進(jìn)式的有機(jī)更新。

2014年，上海市頒布《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》、《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法(試行)》，首次明確提出全市規(guī)劃建設(shè)用地總量“零增長(zhǎng)”目標(biāo)，確立了從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化的總體思路。

2015年，上海市頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》(滬府發(fā)[2015]20號(hào))，對(duì)城市更新的目標(biāo)、管理制度、規(guī)劃土地政策引導(dǎo)等方面做出規(guī)定，為城市更新項(xiàng)目的開展提供了重要政策支持?！冻鞘懈聦?shí)施辦法》施行后，上海開展了大約50個(gè)城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目，以試點(diǎn)帶動(dòng)城市更新發(fā)展。

2016年，上海市政府頒布《關(guān)于本市推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意見》(滬府發(fā)[2016]55號(hào))，就推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出意見，明確要提升土地資源配置和利用效率，加快推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模。積極推進(jìn)城市有機(jī)更新，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化城市設(shè)計(jì)、創(chuàng)新土地利用機(jī)制等方式，提升土地利用水平。

依據(jù)“保護(hù)和合理利用土地資源并重”的原則，2017年，上海市政府頒布《上海市土地資源利用和保護(hù)“十三五”規(guī)劃》(滬府發(fā)[2017]24號(hào))。提出，創(chuàng)新“四個(gè)一”的城市更新推進(jìn)機(jī)制。研究城市更新工作中市級(jí)部門、區(qū)級(jí)部門、市場(chǎng)主體、技術(shù)支持團(tuán)體“四位一體”相互協(xié)作的工作機(jī)制。由市、區(qū)兩級(jí)共同推進(jìn)共享社區(qū)計(jì)劃、創(chuàng)新園區(qū)計(jì)劃、魅力風(fēng)貌計(jì)劃和休閑網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃等城市更新“四大行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施。

同年，《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》出爐，提出城市更新評(píng)估和實(shí)施計(jì)劃，并強(qiáng)調(diào)城市更新需加強(qiáng)分類引導(dǎo)，即針對(duì)公共活動(dòng)中心區(qū)、歷史風(fēng)貌地區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)、老舊住區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)等各類城市功能區(qū)域，應(yīng)根據(jù)不同的發(fā)展要求與更新目標(biāo)，因地制宜，分類施策。

2018年發(fā)布《本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》、《上海市舊住房拆除重建項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》、2020年印發(fā)《上海市舊住房改造綜合管理辦法》，進(jìn)一步推進(jìn)城市更新政策完善。

有業(yè)內(nèi)人士指出，上海城市更新政策法規(guī)方面存在缺乏整合性的問題。諸如涉及城市更新板塊的新政，呈現(xiàn)出分多條線各自運(yùn)行的特征，針對(duì)舊住房、存量工業(yè)用地等不同對(duì)象的政策文件目標(biāo)、實(shí)施路徑、組織機(jī)構(gòu)各不相同，并且與《實(shí)施辦法》和《實(shí)施細(xì)則》之間有交叉重合的地方，缺乏系統(tǒng)整合。

與其他城市相比，上海對(duì)既有建筑、社區(qū)以及公共區(qū)域的城市更新，是以現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人的改造意愿為基礎(chǔ)，發(fā)揮街道辦事處和鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府的作用，統(tǒng)籌各方意見，合理應(yīng)用政策，形成依法合規(guī)的城市更新實(shí)施計(jì)劃。這種“小步慢跑”的方式形成了上海特有的城市更新路徑。

此外，舊城改造也與城市更新并行推動(dòng)，上海采取的是以政府主導(dǎo)，多方參與的開發(fā)模式，黃浦、虹口、靜安等區(qū)面臨著繁重的舊改壓力。由于市場(chǎng)動(dòng)力不足而導(dǎo)致資金短缺。除去納入市一級(jí)的重點(diǎn)改造項(xiàng)目外，絕大部分資金需要在區(qū)一級(jí)實(shí)現(xiàn)平衡，對(duì)于區(qū)級(jí)財(cái)政是重大的負(fù)擔(dān)。

自1999年起，廣州就開始關(guān)注城市更新，籌劃城中村改制改造工作;2009年，廣東省城鎮(zhèn)化率達(dá)65%，廣州的城市化率已突破85%，城市化轉(zhuǎn)入更為精密的內(nèi)涵式發(fā)展階段。為解決土地資源供應(yīng)不足的問題，推動(dòng)“再城鎮(zhèn)化”進(jìn)程，廣州成立“三舊”(舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊)改造工作辦公室，統(tǒng)籌全市“三舊”改造工作。

廣州“三舊”改造用地資源594平方公里，約為全市存量建設(shè)用地總量(1835平方公里)的三分之一，納入廣東省國(guó)土資源廳“三舊”改造標(biāo)圖建庫的近期改造規(guī)劃面積為202平方公里。

在“三舊”改造的總體部署下，廣州制定了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》(穗府[2009)56號(hào))和針對(duì)舊城、舊村和舊廠改造的具體實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)城市更新工作，總體可分為三個(gè)階段。

第一階段，2009-2012年。依據(jù)56號(hào)文件，成立“三舊”改造辦，啟動(dòng)和推進(jìn)“三舊”改造工作。在市場(chǎng)主導(dǎo)下，改造對(duì)象以城中村、舊廠房單個(gè)項(xiàng)目為主，模式以房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向?yàn)橹鳌?/span>

第二階段，2012-2015年。在原“三舊”改造政策實(shí)行3年后，廣州政府在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)并分析當(dāng)時(shí)新情況、新問題的基礎(chǔ)上，完善了“三舊”改造政策，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見》(20號(hào)文)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府在城市更新改造中的主導(dǎo)作用，開發(fā)形式以全面改造、成片連片為主，類型以舊廠房為主。

第三階段，2015年至今。2015年，廣州城市更新局正式掛牌成立，為首個(gè)市級(jí)城市更新機(jī)構(gòu)。2017年《廣州人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》(穗府規(guī)〔2017〕6號(hào))，建立了較為完備的城市更新政策體系，形成具有廣州特色的“城市系統(tǒng)和諧更新”。

2019年，廣州城市更新進(jìn)一步深入。發(fā)布《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則》，內(nèi)容包含推進(jìn)舊村全面改造;加大國(guó)有土地上舊廠改造收益支持;推進(jìn)成片連片改造以及推進(jìn)城市更新微改造等。

2020年，伴隨《關(guān)于深化城市更新工作推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》和《廣州市深化城市更新工作推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》以及相關(guān)配套指引的發(fā)布，廣州迎來了“1+1+N”的城市更新時(shí)代?！?+1”指《實(shí)施意見》和《工作方案》，“N”就當(dāng)前來說指15個(gè)配套政策文件。

廣州從“三舊”改造的單純物理空間拆建，發(fā)展到空間改造與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、完善社會(huì)治理、提高土地利用水平相結(jié)合，城市更新理念從推動(dòng)“城市增長(zhǎng)”向“城市成長(zhǎng)”的跨越式轉(zhuǎn)變。

歷經(jīng)十年的實(shí)踐探索，政策改革方式是從由開發(fā)商主導(dǎo)的“市場(chǎng)路徑”轉(zhuǎn)向“政府主導(dǎo)路徑”，再到當(dāng)前的政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)作模式，這一政策風(fēng)向變化，也代表了城市更新不同時(shí)代的特征。

“三年有變化，五年大變化，十年煥然一新。”在新一輪城市更新中，廣州擬通過城市更新三年實(shí)施計(jì)劃、五年行動(dòng)方案和十年改造規(guī)劃項(xiàng)目完成舊城改造。

未來十年，廣州將推進(jìn)完成380多個(gè)城中村的全面改造，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分問題。而在短期3年計(jì)劃中，中心城區(qū)會(huì)先占據(jù)廣州舊改的主導(dǎo)地位。

深圳雖然建城歷史不過改革開放以來的40年時(shí)間，然而城市發(fā)展面臨的難題與全國(guó)其他城市相比要更為緊迫。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，深圳全市面積為1990多平方公里，大約是北京的八分之一，上海、廣州的三分之一。然而深圳國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度接近50%，已無可供成片開發(fā)的土地。深圳人口密度全國(guó)最大，每平方公里人口超過8000人，人均土地占有面積遠(yuǎn)低于全國(guó)人均水平。

這種長(zhǎng)期存在的土地空間瓶頸，使得存量改造開發(fā)具有現(xiàn)實(shí)的迫切性，這也使深圳成為國(guó)內(nèi)首個(gè)，全面從增量轉(zhuǎn)型到存量改造供地的城市，城市更新成為核心驅(qū)動(dòng)力。

深圳城市更新大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段:

第一個(gè)階段(2004-2009)，“城中村舊改”階段。這是深圳城市更新的探索階段，為以后的深圳全面進(jìn)行城市更新積累經(jīng)驗(yàn)，奠定基礎(chǔ)。

深圳2004年發(fā)布《深圳市城中村(舊村)改造暫行規(guī)定》，對(duì)城中村改造的相關(guān)規(guī)定提出要求。2009年在全國(guó)率先提出“城市更新”概念，并出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》為其綱領(lǐng)性文件，在此基礎(chǔ)上制定了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》、《關(guān)于城市更新實(shí)施工作若干問題的處理意見》等多項(xiàng)配套政策、專項(xiàng)規(guī)定及指導(dǎo)意見等，覆蓋了計(jì)劃、規(guī)劃、實(shí)施主體確認(rèn)、用地審批等全流程管理規(guī)范，并常態(tài)化的針對(duì)出現(xiàn)的問題出臺(tái)“打補(bǔ)丁”政策，形成完善的制度保障。

第二個(gè)階段(2009-2016)，全面城市更新階段。伴隨《城市更新辦法》出臺(tái)，深圳進(jìn)入全新的城市更新階段，這一階段也是深圳城市更新逐漸為人所知的一個(gè)階段。

第三階段(2016-2021)，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”階段。為了加快城市更新進(jìn)程，深圳市政府將城市更新的審批權(quán)下放到各個(gè)區(qū)政府，相比起以前冗長(zhǎng)的審批流程一直要上報(bào)到市政府，現(xiàn)在的強(qiáng)區(qū)放權(quán)無疑大大地縮短了審批時(shí)間，加快了城市更新的進(jìn)程。

截至2020年，深圳累計(jì)已批拆除重建類更新單元計(jì)劃924項(xiàng)，涉及擬拆除用地面積約75平方公里;完成了564個(gè)更新單元規(guī)劃審批，用地面積約42平方公里;累計(jì)供應(yīng)用地超過22平方公里。

伴隨城市更新進(jìn)入深水區(qū)，在城市更新當(dāng)中出現(xiàn)很多障礙和瓶頸。2021年3月1日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》(下稱“條例”)正式實(shí)施，成為全國(guó)首個(gè)為城市更新立法的城市。該《條例》不僅是對(duì)深圳以往城市更新經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)歸納，也是對(duì)我國(guó)城市更新實(shí)踐中普遍涉及的重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)予以規(guī)范和解決方案。

“政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與”，規(guī)定了深圳城市更新的六大原則。

對(duì)于簽約意愿比例進(jìn)行放開，從原來的雙100%降低到雙95%，這意味著簽約面積和簽約人數(shù)達(dá)到95%之后，剩余的百分之五可以采取征收的方式推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的進(jìn)程。這對(duì)于保護(hù)大多數(shù)人利益、加速城市更新、提升舊改效率，給予了法律保障。

采用二分法對(duì)城市更新類型劃分進(jìn)行了簡(jiǎn)潔化處理，將功能改變類城市更新合并入綜合整治類城市更新。

過去，深圳城市更新模式，集中在三類。一類綜合整治類，對(duì)原有物業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施進(jìn)行改造提升，對(duì)沿街立面進(jìn)行美色，對(duì)綜合環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一整治。二是功能改變類，大部分是舊廠房和風(fēng)貌建筑的改造。該類項(xiàng)目是在保留建筑物主體結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，全部或部分改變建筑使用功能，但不改變土地使用權(quán)主體和使用期限。三是拆除重建類，即拆除原有建筑，重新進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

此次立法最大的看點(diǎn)是，創(chuàng)設(shè)了“個(gè)別征收+行政訴訟”制度，規(guī)定舊住宅區(qū)城市更新項(xiàng)目個(gè)別業(yè)主經(jīng)行政調(diào)解后仍未能簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的情況下，為了維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，推進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施，區(qū)人民政府可以對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施征收。這一制度創(chuàng)新，有效破解搬遷難這一長(zhǎng)期影響深圳城市更新高效推進(jìn)的深層次障礙。

深圳通過在城市更新領(lǐng)域的探索，在尋求拓展城市發(fā)展空間，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，以及破解城市更新障礙上，做出了有意的實(shí)踐，開啟了城市更新深圳模式。這一模式已經(jīng)越來越受到全國(guó)各地政府關(guān)注，吸引各地地方政府學(xué)習(xí)借鑒。