[法 客 帝 國(guó)(Empirelawyers)出品]

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閱讀提示：招商引資協(xié)議系行政機(jī)關(guān)與投資企業(yè)簽訂的協(xié)議，旨在引進(jìn)企業(yè)投資地方，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。招商引資協(xié)議屬于行政協(xié)議還是民事協(xié)議，發(fā)生糾紛后當(dāng)事人到底該提起民事訴訟還是行政訴訟？本案例最高法院認(rèn)為，在民事權(quán)利義務(wù)和行政權(quán)利義務(wù)交織的招商引資協(xié)議糾紛中，當(dāng)事人享有訴訟類型的選擇權(quán)。

裁判要旨

一、行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議一方當(dāng)事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項(xiàng)協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個(gè)別條文來(lái)判定，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

二、招商引資協(xié)議中有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織、難以完全分離的，原告在訴訟請(qǐng)求、訴訟類型及訴訟標(biāo)的等問(wèn)題上依法具有選擇權(quán)，有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟。

案情簡(jiǎn)介

一、海陵工業(yè)園管委會(huì)、斯托爾公司先后于2013年9月、12月簽訂《海陵工業(yè)園區(qū)工業(yè)項(xiàng)目招商合同書》《補(bǔ)充協(xié)議書》（以下統(tǒng)稱招商引資協(xié)議）。斯托爾公司于2014年12月1日完成土地摘牌，以新注冊(cè)的森托爾機(jī)器人有限公司作為受讓人，與泰州市國(guó)土資源局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。

二、斯托爾公司認(rèn)為泰州市政府、海陵區(qū)政府、海陵工業(yè)園管委會(huì)未依照招商引資協(xié)議的約定履行義務(wù)，遂于2015年5月向泰州中院提起行政訴訟，請(qǐng)求判令：泰州市政府、海陵區(qū)政府、海陵工業(yè)園管委會(huì)立即履行招商引資協(xié)議；海陵工業(yè)園管委會(huì)支付土地差價(jià)款1625萬(wàn)，并承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。泰州中院認(rèn)為，招商引資協(xié)議僅系形成借款與贈(zèng)與的民事法律關(guān)系，而不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，故裁定駁回斯托爾公司的起訴。

三、斯托爾公司不服，上訴至江蘇高院。江蘇高院于裁定駁回上訴，維持泰州中院裁定。

四、斯托爾公司仍不服，向最高法院申請(qǐng)?jiān)賹?。最高法院裁定指令臺(tái)州中院繼續(xù)審理本案。

裁判要點(diǎn)

第一，本案招商引資協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定，依法屬于行政協(xié)議范疇。行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議一方當(dāng)事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

就本案的招商引資協(xié)議而言：協(xié)議的一方當(dāng)事人海陵工業(yè)園管委會(huì)是行政機(jī)關(guān)；海陵工業(yè)園管委會(huì)在協(xié)議中處分的雖有民事機(jī)關(guān)法人的職權(quán)，但如有關(guān)土地出讓金價(jià)格的確定、二期項(xiàng)目開發(fā)用地的預(yù)留、配套平整土地、給予政策補(bǔ)貼、幫助減免相應(yīng)稅費(fèi)、對(duì)開發(fā)、利用土地及未來(lái)改變土地用途時(shí)的同意并逐級(jí)上報(bào)審批、對(duì)斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監(jiān)督管理和行政處罰等約定，主要是行政職權(quán)；協(xié)議的如約履行，將相應(yīng)提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生產(chǎn)總量，提高政府財(cái)稅收入，部分解決就業(yè)問(wèn)題，有助于對(duì)外開放、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，顯然是為了促進(jìn)社會(huì)公共利益；協(xié)議的主要內(nèi)容包括政策補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免獎(jiǎng)勵(lì)、配套人才住宅、高管人才子女就學(xué)等，約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。

第二，本案招商引資協(xié)議有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織、難以完全分離，斯托爾公司作為一審原告，在訴訟請(qǐng)求、訴訟類型及訴訟標(biāo)的等問(wèn)題上依法具有選擇權(quán)，其有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟。斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據(jù)一審法院的指引，可選擇通過(guò)民事訴訟解決本案糾紛，但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮，堅(jiān)持選擇行政訴訟程序?qū)で缶葷?jì)，則應(yīng)同樣予以尊重，并作為行政案件立案和審理。

實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

前事不忘、后事之師。為避免未來(lái)發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：

本案例最高法院認(rèn)為在招商引資協(xié)議中民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定難以完全分離的情形下，當(dāng)事人對(duì)訴訟類型享有選擇權(quán)，那么當(dāng)事人到底應(yīng)提起民事訴訟還是行政訴訟，才能更好地維護(hù)自身權(quán)益？根據(jù)最高法院本案中關(guān)于行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾、土地出讓價(jià)款承諾、行政許可承諾等條款的合法性與合約性的觀點(diǎn)，建議該情形下提起行政訴訟。

當(dāng)然，從效率優(yōu)先的角度，如果提起行政訴訟被駁回，可直接提起民事訴訟，避免冗長(zhǎng)的訴訟過(guò)程。

相關(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》

第十二條  人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；

（三）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；

（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；

（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；

（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（已失效）

第十一條  行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。

公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：

（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；

（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；

（三）其他行政協(xié)議。

以下為本案在法院審理階段，裁判文書中“本院認(rèn)為”部分就該問(wèn)題的論述：

一、關(guān)于本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議的問(wèn)題

協(xié)議是經(jīng)過(guò)談判、協(xié)商而制定的共同承認(rèn)、共同遵守的文件。利用協(xié)議來(lái)約定權(quán)利義務(wù)是各種社會(huì)主體普遍采用的手段。平等的民事主體間簽訂的協(xié)議，屬民事協(xié)議；引發(fā)的糾紛，按照民事救濟(jì)程序解決。隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念從高權(quán)命令向協(xié)商、合作的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)協(xié)商一致的方式約定其與行政管理相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，此種協(xié)議也被統(tǒng)稱為行政協(xié)議（行政契約、行政合同）；由此引發(fā)的糾紛，一般通過(guò)行政救濟(jì)程序解決?！缎姓V訟法》第十二條第一款規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）第十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！币虼耍姓f(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當(dāng)事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項(xiàng)協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個(gè)別條文來(lái)判定，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

對(duì)本案的招商引資協(xié)議而言：

（一）協(xié)議的一方當(dāng)事人海陵工業(yè)園管委會(huì)是行政機(jī)關(guān)。海陵工業(yè)園管委會(huì)是經(jīng)江蘇省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，作為海陵區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的行政機(jī)構(gòu)；協(xié)議權(quán)利義務(wù)的最終承擔(dān)者系海陵區(qū)政府，因此具備協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征。

（二）海陵工業(yè)園管委會(huì)在協(xié)議中處分的雖有民事機(jī)關(guān)法人的職權(quán)但主要是行政職權(quán)。根據(jù)《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第八條、第九條規(guī)定，以及江蘇省人民政府蘇政復(fù)〔2006〕35號(hào)《省政府關(guān)于同意設(shè)立南京棲霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等34家省級(jí)開發(fā)區(qū)的批復(fù)》，海陵工業(yè)園管委會(huì)屬于海陵區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，具有“制定開發(fā)區(qū)的總體規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃，按規(guī)定負(fù)責(zé)審批或者審核開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資建設(shè)項(xiàng)目，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)公用設(shè)施的建設(shè)和管理，對(duì)市屬各有關(guān)部門設(shè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，依法行使海陵區(qū)政府授予的其他職權(quán)，代表海陵區(qū)政府對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”等法定職責(zé)。招商引資協(xié)議約定海陵工業(yè)園管委會(huì)行使的職權(quán)和義務(wù)，如有關(guān)土地出讓金價(jià)格的確定、二期項(xiàng)目開發(fā)用地的預(yù)留、配套平整土地、給予政策補(bǔ)貼、幫助減免相應(yīng)稅費(fèi)、對(duì)開發(fā)、利用土地及未來(lái)改變土地用途時(shí)的同意并逐級(jí)上報(bào)審批、對(duì)斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監(jiān)督管理和行政處罰等，均屬《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定以及海陵區(qū)政府所授予的行政管理職權(quán)。

（三）協(xié)議的目的是為了公共利益。《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第三條第二款規(guī)定：“開發(fā)區(qū)旨在發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，引進(jìn)外資、先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備、人才和科學(xué)管理方式，以興辦外商投資、出口創(chuàng)匯、高新技術(shù)項(xiàng)目為主，相應(yīng)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)與省內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，促進(jìn)對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展?！闭猩桃Y協(xié)議正是為了實(shí)現(xiàn)上述目的，為了實(shí)現(xiàn)公共利益需要而簽訂。協(xié)議約定，斯托爾公司將主要從事智能電腦針織機(jī)械的生產(chǎn)、制造和銷售業(yè)務(wù)，企業(yè)總投資5000萬(wàn)美元，注冊(cè)資本3000萬(wàn)美元；斯托爾公司將從當(dāng)?shù)貙W(xué)校招錄職業(yè)技工300名，解決部分就業(yè)問(wèn)題；條件成熟時(shí)，斯托爾公司還將二期項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)，海陵工業(yè)園管委會(huì)同時(shí)預(yù)留100畝土地用于保障投資。協(xié)議的如約履行，將相應(yīng)提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生產(chǎn)總量，提高政府財(cái)稅收入，部分解決就業(yè)問(wèn)題，有助于對(duì)外開放、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這些顯然是為了促進(jìn)社會(huì)公共利益，而非海陵工業(yè)園管委會(huì)以及海陵區(qū)政府自身的法人利益。

（四）協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議雖有海陵工業(yè)園管委會(huì)借款給斯托爾公司，支付國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛成交價(jià)與5萬(wàn)元/畝基數(shù)差額部分的約定，但協(xié)議的主要內(nèi)容仍然為行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議約定，斯托爾公司負(fù)擔(dān)保證所使用土地為擬申報(bào)項(xiàng)目的工業(yè)用地性質(zhì)，不擅自改變土地用途，如需改變土地使用用途，應(yīng)征得海陵工業(yè)園管委會(huì)同意并報(bào)上級(jí)有權(quán)部門批準(zhǔn)，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金并辦理登記等義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會(huì)則相應(yīng)負(fù)擔(dān)對(duì)斯托爾公司申請(qǐng)變更土地使用用途進(jìn)行審核上報(bào)的義務(wù)；協(xié)議還約定，斯托爾公司待協(xié)議生效后，負(fù)擔(dān)及時(shí)申請(qǐng)外資企業(yè)工商注冊(cè)登記，辦理計(jì)劃、測(cè)量、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、交通、消防、財(cái)政、人防、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)行政審批、繳納相關(guān)配套費(fèi)用的義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會(huì)則相應(yīng)負(fù)擔(dān)協(xié)助斯托爾公司辦理完成其申請(qǐng)的行政審批和登記手續(xù)，爭(zhēng)取政策補(bǔ)貼，幫助減免建設(shè)規(guī)費(fèi)等義務(wù)；協(xié)議并約定，斯托爾公司需服從海陵工業(yè)園管委會(huì)及當(dāng)?shù)卣芾恚皶r(shí)向海陵工業(yè)園管委會(huì)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅，以及以土地摘牌之日后24個(gè)月為起始時(shí)間，連續(xù)三年企業(yè)入庫(kù)稅收分別達(dá)到人民幣10萬(wàn)元/畝、15萬(wàn)元/畝時(shí)，申請(qǐng)相應(yīng)稅費(fèi)減免獎(jiǎng)勵(lì)等；海陵工業(yè)園管委會(huì)則需對(duì)斯托爾公司依法納稅進(jìn)行監(jiān)管，積極爭(zhēng)取和利用有關(guān)招商引資政策，將斯托爾公司投產(chǎn)后五年內(nèi)所繳納國(guó)稅、地稅、基金等稅費(fèi)，視情形對(duì)斯托爾公司進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以及在斯托爾公司設(shè)立新企業(yè)注冊(cè)后一個(gè)月內(nèi)配套安排25套住宅房屋，用于斯托爾公司引進(jìn)高管人才，并幫助解決相關(guān)高管人才子女就學(xué)問(wèn)題，幫助協(xié)調(diào)泰州地區(qū)有關(guān)職業(yè)技術(shù)學(xué)校與斯托爾公司簽訂就業(yè)安置協(xié)議等。這些權(quán)利義務(wù)雖有部分民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但更多約定涉及地方政府不同職能部門的行政職權(quán)，分別受多部行政法律規(guī)范調(diào)整，具有明顯的行政法上的權(quán)利義務(wù)特征。而事實(shí)上，此類約定也系海陵工業(yè)園管委會(huì)代表海陵區(qū)政府進(jìn)行的行政允諾。

總之，本案招商引資協(xié)議一方為行政主體，協(xié)議目的符合公共利益需要，海陵工業(yè)園管委會(huì)行使的主要是《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定的行政職權(quán)，協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定，依法屬于《適用解釋》第十一條第一款規(guī)定的行政協(xié)議范疇。一審法院僅以雙方約定的部分內(nèi)容，即認(rèn)定招商引資協(xié)議僅系形成借款與贈(zèng)與的民事法律關(guān)系，而不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。

二、關(guān)于本案糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問(wèn)題

我國(guó)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的法院制度，不存在普通法院與行政法院的管轄區(qū)分，人民法院內(nèi)部?jī)H系分庭管理，民事和行政審判庭也非以自己名義獨(dú)立對(duì)外行使審判權(quán)，而是統(tǒng)一以人民法院名義行使審判權(quán)。因而，民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。實(shí)踐中，民事協(xié)議可能交由行政審判庭審理，行政協(xié)議也可能交由民事審判庭審理。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應(yīng)考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級(jí)法院間裁判標(biāo)準(zhǔn)的一致性，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護(hù)。

本案協(xié)議有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織、難以完全分離。海陵工業(yè)園管委會(huì)代表海陵區(qū)政府所作的權(quán)利義務(wù)的約定，涉及多個(gè)行政管理領(lǐng)域，多項(xiàng)行政管理職能，人民法院對(duì)此類約定的合法性、有效性進(jìn)行審查，既要考慮是否確屬當(dāng)事人之間真實(shí)自愿和協(xié)商一致，還應(yīng)考慮行政管理領(lǐng)域的具體法律規(guī)定，約定對(duì)地方政府及其職能部門的約束力，以及合同的相對(duì)性原則的適用等。

與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾、土地出讓價(jià)款承諾、行政許可承諾等諸項(xiàng)涉及行政法律規(guī)范之適用條款的合法性與合約性；而協(xié)議包含的工商、質(zhì)監(jiān)、房管、建設(shè)、交通等多個(gè)行政許可審批事項(xiàng)的約定，適用行政訴訟程序?qū)徖硪哺鼮檫m宜。尤其重要的是，本案斯托爾公司作為一審原告，在訴訟請(qǐng)求、訴訟類型及訴訟標(biāo)的等問(wèn)題上依法具有選擇權(quán)，其有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟。如果斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據(jù)一審法院的指引，選擇通過(guò)民事訴訟解決本案糾紛，亦無(wú)不可。在此情形下，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人選擇權(quán)，而不宜僅因協(xié)議定性問(wèn)題推翻下級(jí)法院生效裁判。但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮，堅(jiān)持選擇行政訴訟程序?qū)で缶葷?jì)，則人民法院應(yīng)同樣予以尊重，并作為行政案件立案和審理。

案件來(lái)源

香港斯托爾實(shí)業(yè)（集團(tuán)）有限公司、泰州市人民政府經(jīng)貿(mào)行政管理(內(nèi)貿(mào)、外貿(mào))再審行政裁定書，最高人民法院（2017）最高法行再99號(hào)。

延伸閱讀

裁判規(guī)則一：行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中并不是一種完全平等的法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)議會(huì)影響公共利益或者行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可單方變更、解除行政協(xié)議。

案例1：湖北草本工房飲料有限公司、荊州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)經(jīng)貿(mào)行政管理(內(nèi)貿(mào)、外貿(mào))再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[最高人民法院(2017)最高法行申3564號(hào)]認(rèn)為，“《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十一條第一款規(guī)定：‘行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。’由此可知，行政協(xié)議雖然與行政機(jī)關(guān)單方作出的行政行為一樣，都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，但與單方行政行為不同的是，它是一種雙方行為，是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人通過(guò)平等協(xié)商，以協(xié)議方式設(shè)立、變更或者消滅某種行政法上的權(quán)利義務(wù)的行為。行政協(xié)議既保留了行政行為的屬性，又采用了合同的方式，由這種雙重混合特征所決定，一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與協(xié)議相對(duì)方平等協(xié)商訂立協(xié)議；協(xié)議一旦訂立，雙方都要依照協(xié)議的約定履行各自的義務(wù)；當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，也要首先根據(jù)協(xié)議的約定在《合同法》的框架內(nèi)主張權(quán)利。另一方面，‘協(xié)商訂立’不代表行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)是一種完全平等的法律關(guān)系。法律雖然允許行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人締結(jié)協(xié)議，但仍應(yīng)堅(jiān)持依法行政，不能借由行政協(xié)議擴(kuò)大法定的活動(dòng)空間。法律也允許行政機(jī)關(guān)享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)議會(huì)影響公共利益或者行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以單方變更、解除行政協(xié)議，不必經(jīng)過(guò)雙方的意思合致?！?/span>

裁判規(guī)則二：對(duì)行政協(xié)議的起訴不僅限于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉的四種情形，而應(yīng)包括所有的行政協(xié)議爭(zhēng)議。

案例2：蔣大玉與重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)再審行政裁定書[最高人民法院(2017)最高法行再49號(hào)]認(rèn)為，“從現(xiàn)行行政訴訟法、合同法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定看，對(duì)行政協(xié)議的起訴不僅限于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉的四種情形，而應(yīng)包括所有的行政協(xié)議爭(zhēng)議。1.依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條‘行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效’規(guī)定，行政協(xié)議作為行政行為的重要組成部分，如其有上述規(guī)定情形，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效；2.依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十五條第二款‘原告請(qǐng)求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理’規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以依法請(qǐng)求解除行政協(xié)議或者確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效；3.依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十四條‘人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范’及《合同法》第五十四條‘下列合同，當(dāng)事人一方有權(quán)請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時(shí)顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對(duì)方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的合同，受損害方有權(quán)請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。當(dāng)事人請(qǐng)求變更的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)不得撤銷’規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以依法請(qǐng)求變更或者撤銷行政協(xié)議。綜上，公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院請(qǐng)求變更、撤銷及解除行政協(xié)議或者確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效等，而不應(yīng)僅限于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形?！?/span>

裁判規(guī)則三：招商引資協(xié)議糾紛屬于因合同關(guān)系產(chǎn)生的糾紛，而非物權(quán)糾紛，不適用不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的規(guī)定。

案例3：重慶融豪投資（集團(tuán)）有限公司與瀘州輕工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)、瀘州市江陽(yáng)區(qū)人民政府管轄裁定書[最高人民法院(2015)民一終字第132號(hào)]認(rèn)為，“關(guān)于專屬管轄問(wèn)題。融豪投資公司的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)《關(guān)于終止履行〈瀘州市江陽(yáng)區(qū)一級(jí)土地整理項(xiàng)目招商引資協(xié)議書〉等事宜的函》無(wú)效，并要求繼續(xù)履行其與輕工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、江陽(yáng)區(qū)政府之間簽訂的一系列招商引資協(xié)議。圍繞政府招商引資，公司投資等事項(xiàng)，上述系列協(xié)議約定了相關(guān)的合同權(quán)利義務(wù)。該系列協(xié)議所引發(fā)的糾紛屬于合同關(guān)系所產(chǎn)生的糾紛，而非因不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利確認(rèn)、分割、相鄰關(guān)系等引起的物權(quán)糾紛。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國(guó)民事訴訟法﹥的解釋》第二十八條第一款關(guān)于‘民事訴訟法第三十三條第一項(xiàng)規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)糾紛是指因不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利確認(rèn)、分割、相鄰關(guān)系等引起的物權(quán)糾紛’的規(guī)定，本案不屬于不動(dòng)產(chǎn)糾紛。上述系列協(xié)議，也不歸屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛、房屋租賃合同糾紛、建設(shè)工程施工合同糾紛、政策性房屋買賣合同糾紛，不適用《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國(guó)民事訴訟法﹥的解釋》第二十八條第二款關(guān)于‘農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛、房屋租賃合同糾紛、建設(shè)工程施工合同糾紛、政策性房屋買賣合同糾紛，按照不動(dòng)產(chǎn)確定管轄’規(guī)定。瀘州輕工業(yè)園區(qū)管委會(huì)認(rèn)為本案應(yīng)當(dāng)適用專屬管轄的上訴理由不成立?！?/span>