編者按：此文根據(jù)《最高人民法院典型行政案件裁判觀點(diǎn)與文書指導(dǎo)》整理，做了適當(dāng)歸并，內(nèi)容與原文稍有不同。

1.上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)、本級人民政府對所屬部門的內(nèi)部監(jiān)督行不，一般不屬行政訴訟受案范圍。

（2016）最高法行申1820號認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn) 權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)，公民、法人或者其他組織因此提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。此處的法定職責(zé)，系指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)定，具有針對行政管理相對人申請直接進(jìn)行處理、直接解決行政管理相對人訴求的職責(zé)，不應(yīng)包括上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)、本級人民政府對所屬工作部門的層級監(jiān)督、內(nèi)部管理職責(zé)。行政管理相對人申請履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，一般應(yīng)當(dāng)向直接具有管轄職權(quán)，能夠直接解決其具體請求的行政機(jī)關(guān)提出。行政管理相對人對具有管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的處理不滿意，可以向上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府投訴、舉報(bào)、反映，要求上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府監(jiān)督、督促具有相應(yīng)管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)；上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府也有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)處理。但行政管理相對人對上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府的處理不服，以上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府為被告，要求人民法院責(zé)令上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)的，一般不屬人民法院行政訴訟的監(jiān)督范疇。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第八項(xiàng)（對應(yīng)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（八）項(xiàng)）之規(guī)定，行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的起訴，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。因此，針對原告以上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府為被告而提起的不履行法定職責(zé)違法之訴或者要求履行法定職責(zé)之訴，人民法院如無需實(shí)體審查即能得出被告明顯不具有訴請履行法定職責(zé)的，可以逕行裁定駁回起訴，而無需進(jìn)入實(shí)體審理后再作出駁回其訴訟請求的實(shí)體判決，以保障各方權(quán)益，減輕司法成本，引導(dǎo)訴訟權(quán)利正確行使。

類似案例：（2017）最高法行申143號、（2017）最高法行申1129號、（2016）最高法行申87號

2.上下級行政機(jī)關(guān)之間作出的請示、批復(fù)等內(nèi)部行政行為，通常不產(chǎn)生外部法律效力，不屬于行政訴訟受案范圍。

（2016）最高法行申275號認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條（對應(yīng)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條）規(guī)定“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告”。本案中，強(qiáng)制拆除王某宏房屋的法律依據(jù)以及對王某宏權(quán)利有實(shí)際影響的是宣城管強(qiáng)拆字[2013]第13024號強(qiáng)制拆除決定，該決定才是對外發(fā)生法律效力的文書，署名機(jī)關(guān)應(yīng)是宣城市城市管理行政執(zhí)法局，而非宣城市人民政府。故王某宏認(rèn)為宣城市人民政府對宣城市城市管理行政執(zhí)法局的請示作出了批準(zhǔn)決定，加蓋了公章，其可以對宣城市人民政府作出的批準(zhǔn)強(qiáng)拆決定行為提起行政訴訟，無法律依據(jù)。

3.行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院執(zhí)行裁定作出的、未設(shè)定相對人新的權(quán)利義務(wù)的告知行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

（2017）最高法行申190號認(rèn)為，本案爭議的焦點(diǎn)是蔡某鳳等人的起訴是否符合法定的起訴條件。首先，根據(jù)現(xiàn)已查明的事實(shí)，黃浦區(qū)政府作出的黃府執(zhí)通（2015）005號執(zhí)行通知書，主要內(nèi)容是告知施某萍（戶），上海市黃浦區(qū)人民法院（2015）黃浦行審字第4號行政裁定已經(jīng)準(zhǔn)許對黃房管拆（2014）0040號房屋拆遷裁決的執(zhí)行，根據(jù)生效裁定，要求被通知人按照房屋拆遷裁決書執(zhí)行，搬離房屋，并辦理交接手續(xù)。該執(zhí)行通知書僅是告知人民法院生效裁定和此前作出的行政裁決的內(nèi)容，未對相對人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，沒有獨(dú)立的決定事項(xiàng)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)（對應(yīng)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項(xiàng)）規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服對其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為提起行政訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。其次，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》第九條、第十條規(guī)定，申請機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行房屋拆遷裁決，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由市、縣級人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。本案執(zhí)行通知書作出后，黃浦區(qū)政府實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，系在人民法院行政裁定的范圍之內(nèi)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)。蔡某鳳等人起訴時(shí)也未訴稱，強(qiáng)制執(zhí)行行為存在擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者違法采取執(zhí)行措施的情形?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，蔡某鳳等人的起訴不符合法定條件，一審裁定不予立案，二審裁定駁回其上訴，并無不當(dāng)。

注：市縣人民政府根據(jù)人民法院準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行補(bǔ)償決定的裁定實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為，不屬于可訴的行政行為，但原告主張超出行政裁定執(zhí)行范圍造成財(cái)產(chǎn)損失的除外。

3.行政機(jī)關(guān)作出的會議紀(jì)要不直接設(shè)定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、不直接對外發(fā)生法律效力的，通常不屬于行政訴訟受案范圍。

（2016）最高法行申2711號認(rèn)為，會議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)用于記載和傳達(dá)有關(guān)會議情況和議定事項(xiàng)的內(nèi)部公文，通常不對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。只有在其轉(zhuǎn)化為對外發(fā)生效力的行政行為時(shí)，才具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力。判斷會議紀(jì)要是否屬于行政訴訟的受案范圍，主要審查其是否對行政管理相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。本案中，日照市政府第6次市長辦公會議形成的案涉《會議紀(jì)要》，僅是原則同意日照市教育局關(guān)于一佳合作學(xué)校改革調(diào)整的工作思路和對其操作過程提出指導(dǎo)性意見。該會議紀(jì)要應(yīng)屬上級機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部指導(dǎo)行為，對再審申請人世紀(jì)佳聯(lián)公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，原審認(rèn)為案涉會議紀(jì)要不屬于行政訴訟受案范圍，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。

4.行政機(jī)構(gòu)撤并、內(nèi)部人員分流、人事檔案交接等事項(xiàng)，不屬于人民法院行政訴訟主管工作的范圍。

（2016）最高法行申1744號認(rèn)為，機(jī)構(gòu)的撤銷或合并以及因此而作出的人員分流等決定均系行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，依法不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。干部檔案的移交涉及行政機(jī)關(guān)之間的工作銜接，同樣屬于行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行為，依法不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

5.歷史遺留的落實(shí)政策性的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院主管工作的范圍。

（2017）最高法行申5號認(rèn)為，根據(jù)法發(fā)（1992）38號《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》第三條規(guī)定，參照《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部印發(fā)<關(guān)于城市私有房屋社會主義改造遺留問題的處理意見>的通知》，對社會主義改造等歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院主管工作的范圍，當(dāng)事人為此而提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法裁定不予立案或者駁回起訴。

6.行政相對人對信訪答復(fù)意見提起的不履行職責(zé)等訴訟請示，不屬于行政訴訟受案范圍。

（2017）最高法行申682號認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行法定職責(zé)，不履行法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但這并不意味著行政機(jī)關(guān)所有不履行職責(zé)的行為都屬于行政訴訟受案范圍，也不意味著人民法院能夠通過司法審查方式來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行所有其應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。由于行政權(quán)的復(fù)雜性以及行政職責(zé)來源的多樣性，人民法院對行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)行為是否應(yīng)予司法監(jiān)督和審查，要結(jié)合行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的性質(zhì)以及相應(yīng)職責(zé)的不同來源予以綜合判斷，同時(shí)還要考慮當(dāng)事人申請履行職責(zé)所保護(hù)的權(quán)利是否屬于行政訴訟法保護(hù)的權(quán)利范圍和權(quán)利種類。本案中，信訪復(fù)核意見所處理的糾紛，本質(zhì)上是事業(yè)單位與其工作人員之間因工資、社會保險(xiǎn)等引發(fā)的糾紛，本身并不屬于行政訴訟的受案范圍。翁某華訴請東臺市政府和富安鎮(zhèn)政府履行的相關(guān)義務(wù)，也非來源于法律規(guī)定，而系上級行政機(jī)關(guān)的信訪復(fù)核意見中的要求。如人民法院將此類案件納入行政訴訟受案范圍，則必然會涉及對信訪復(fù)核意見合法性的評價(jià)以及對下級行政機(jī)關(guān)是否履行了信訪復(fù)核意見的內(nèi)容的判斷等，此實(shí)際上是將信訪事項(xiàng)又重新導(dǎo)入司法訴訟程序，最終可能形成信訪和訴訟的不正當(dāng)循環(huán)，因此人民法院原則上不應(yīng)將信訪事宜納入行政訴訟受案范圍。且當(dāng)事人既然已經(jīng)選擇通過信訪方式來維護(hù)權(quán)利，對信訪復(fù)核意見是否滿意、是否全部得到落實(shí)，仍應(yīng)通過信訪程序來解決。

類似案例：（2016）最高法行申364號

7.行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為，一般不屬于行政復(fù)議受理范圍和行政訴訟受案范圍。

（2017）最高法行申4409號認(rèn)為，可申請行政復(fù)議的行政行為，應(yīng)當(dāng)是行政主體直接設(shè)定行政相對人權(quán)利義務(wù)或者對相對人權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響、對外發(fā)生法律效果的行為，也即行政管理活動的最終行政決定。一般不包括行政主體在作出最終行政決定過程中針對程序性事項(xiàng)所作的決定和處理。此類針對程序性事項(xiàng)所作的行為以及過程性行為雖具有一定法律意義，也會間接影響相對人權(quán)利義務(wù)，但它的法律效果是依附并被最終的行政決定所吸收，除非過程性行為具有獨(dú)立的價(jià)值且對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響。對過程性行為合法性的評價(jià)，可以在對最終的行政決定合法性評價(jià)中一并進(jìn)行，過程性、程序性行為存在違法情形的，可能會導(dǎo)致最終的行政決定被認(rèn)定為違法。依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十條、第七十四條的規(guī)定，行政行為是否符合法定程序是行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院審查行政行為合法性的重要方面，行政行為違反法定程序的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院有權(quán)予以撤銷并可責(zé)令重作；行政行為程序輕微違法，但對當(dāng)事人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院可以判決確認(rèn)違法而不撤銷行政行為。因此，行政主體在行政程序中所作的程序性行為以及過程性行為的合法性問題，可以在對最終的行政決定的合法性審查中予以解決。對于是在最終行政決定作出后，甚至行政相對人已對最終的行政行為申請復(fù)議或提起訴訟的情況下，當(dāng)事人再對過程性行為、程序性行為單獨(dú)提起行政訴訟，顯然已不再具有訴的利益，不再具備訴訟的必要性和實(shí)效性。因此，行政主體程序性行為、過程性行為，通常不能單獨(dú)申請行政復(fù)議或提起訴訟，除非該程序性行為具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。本案中，再審申請人沈某華認(rèn)為無錫市公安局批準(zhǔn)延長辦案期限行為違法，向江蘇省公安廳申請行政復(fù)議。無錫市公安局批準(zhǔn)延長辦案期限，屬辦理治安行政處罰案件中的程序性行為，不直接對沈某華增加義務(wù)或減損權(quán)利，即使存在超過辦案期限的問題，也只能在針對行政處罰所提起的案件中進(jìn)行審查，而不能單獨(dú)就行政處罰案件辦案期限問題申請行政復(fù)議。

8.行政機(jī)關(guān)簽訂的招商引資協(xié)議，可以認(rèn)為屬于行政協(xié)議。

（2017）最高法行再99號認(rèn)為，本院認(rèn)為：本案的爭議焦點(diǎn)包括三個方面：一、本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議；二、本案糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序；三、本案應(yīng)否適用《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理。

一、關(guān)于本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議的問題

協(xié)議是經(jīng)過談判、協(xié)商而制定的共同承認(rèn)、共同遵守的文件。利用協(xié)議來約定權(quán)利義務(wù)是各種社會主體普遍采用的手段。平等的民事主體間簽訂的協(xié)議，屬民事協(xié)議；引發(fā)的糾紛，按照民事救濟(jì)程序解決。隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念從高權(quán)命令向協(xié)商、合作的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，通過協(xié)商一致的方式約定其與行政管理相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，此種協(xié)議也被統(tǒng)稱為行政協(xié)議（行政契約、行政合同）；由此引發(fā)的糾紛，一般通過行政救濟(jì)程序解決。《行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！币虼?，行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當(dāng)事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標(biāo)；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項(xiàng)協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個別條文來判定，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

對本案的招商引資協(xié)議而言：

（一）協(xié)議的一方當(dāng)事人海陵工業(yè)園管委會是行政機(jī)關(guān)。海陵工業(yè)園管委會是經(jīng)江蘇省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，作為海陵區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，對開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的行政機(jī)構(gòu)；協(xié)議權(quán)利義務(wù)的最終承擔(dān)者系海陵區(qū)政府，因此具備協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征。

（二）海陵工業(yè)園管委會在協(xié)議中處分的雖有民事機(jī)關(guān)法人的職權(quán)但主要是行政職權(quán)。根據(jù)《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第八條、第九條規(guī)定，以及江蘇省人民政府蘇政復(fù)〔2006〕35號《省政府關(guān)于同意設(shè)立南京棲霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等34家省級開發(fā)區(qū)的批復(fù)》，海陵工業(yè)園管委會屬于海陵區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，具有“制定開發(fā)區(qū)的總體規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃，按規(guī)定負(fù)責(zé)審批或者審核開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資建設(shè)項(xiàng)目，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)公用設(shè)施的建設(shè)和管理，對市屬各有關(guān)部門設(shè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，依法行使海陵區(qū)政府授予的其他職權(quán)，代表海陵區(qū)政府對開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”等法定職責(zé)。招商引資協(xié)議約定海陵工業(yè)園管委會行使的職權(quán)和義務(wù)，如有關(guān)土地出讓金價(jià)格的確定、二期項(xiàng)目開發(fā)用地的預(yù)留、配套平整土地、給予政策補(bǔ)貼、幫助減免相應(yīng)稅費(fèi)、對開發(fā)、利用土地及未來改變土地用途時(shí)的同意并逐級上報(bào)審批、對斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監(jiān)督管理和行政處罰等，均屬《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定以及海陵區(qū)政府所授予的行政管理職權(quán)。

（三）協(xié)議的目的是為了公共利益?！督K省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第三條第二款規(guī)定：“開發(fā)區(qū)旨在發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，引進(jìn)外資、先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備、人才和科學(xué)管理方式，以興辦外商投資、出口創(chuàng)匯、高新技術(shù)項(xiàng)目為主，相應(yīng)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)與省內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，促進(jìn)對外開放和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展。”招商引資協(xié)議正是為了實(shí)現(xiàn)上述目的，為了實(shí)現(xiàn)公共利益需要而簽訂。協(xié)議約定，斯托爾公司將主要從事智能電腦針織機(jī)械的生產(chǎn)、制造和銷售業(yè)務(wù)，企業(yè)總投資5000萬美元，注冊資本3000萬美元；斯托爾公司將從當(dāng)?shù)貙W(xué)校招錄職業(yè)技工300名，解決部分就業(yè)問題；條件成熟時(shí)，斯托爾公司還將二期項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)，海陵工業(yè)園管委會同時(shí)預(yù)留100畝土地用于保障投資。協(xié)議的如約履行，將相應(yīng)提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生產(chǎn)總量，提高政府財(cái)稅收入，部分解決就業(yè)問題，有助于對外開放、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于地方的長遠(yuǎn)發(fā)展。這些顯然是為了促進(jìn)社會公共利益，而非海陵工業(yè)園管委會以及海陵區(qū)政府自身的法人利益。

（四）協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議雖有海陵工業(yè)園管委會借款給斯托爾公司，支付國有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛成交價(jià)與5萬元/畝基數(shù)差額部分的約定，但協(xié)議的主要內(nèi)容仍然為行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議約定，斯托爾公司負(fù)擔(dān)保證所使用土地為擬申報(bào)項(xiàng)目的工業(yè)用地性質(zhì)，不擅自改變土地用途，如需改變土地使用用途，應(yīng)征得海陵工業(yè)園管委會同意并報(bào)上級有權(quán)部門批準(zhǔn)，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金并辦理登記等義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會則相應(yīng)負(fù)擔(dān)對斯托爾公司申請變更土地使用用途進(jìn)行審核上報(bào)的義務(wù)；協(xié)議還約定，斯托爾公司待協(xié)議生效后，負(fù)擔(dān)及時(shí)申請外資企業(yè)工商注冊登記，辦理計(jì)劃、測量、規(guī)劃、國土、建設(shè)、交通、消防、財(cái)政、人防、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)行政審批、繳納相關(guān)配套費(fèi)用的義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會則相應(yīng)負(fù)擔(dān)協(xié)助斯托爾公司辦理完成其申請的行政審批和登記手續(xù)，爭取政策補(bǔ)貼，幫助減免建設(shè)規(guī)費(fèi)等義務(wù)；協(xié)議并約定，斯托爾公司需服從海陵工業(yè)園管委會及當(dāng)?shù)卣芾?，及時(shí)向海陵工業(yè)園管委會主管稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅，以及以土地摘牌之日后24個月為起始時(shí)間，連續(xù)三年企業(yè)入庫稅收分別達(dá)到人民幣10萬元/畝、15萬元/畝時(shí)，申請相應(yīng)稅費(fèi)減免獎勵等；海陵工業(yè)園管委會則需對斯托爾公司依法納稅進(jìn)行監(jiān)管，積極爭取和利用有關(guān)招商引資政策，將斯托爾公司投產(chǎn)后五年內(nèi)所繳納國稅、地稅、基金等稅費(fèi)，視情形對斯托爾公司進(jìn)行獎勵，以及在斯托爾公司設(shè)立新企業(yè)注冊后一個月內(nèi)配套安排25套住宅房屋，用于斯托爾公司引進(jìn)高管人才，并幫助解決相關(guān)高管人才子女就學(xué)問題，幫助協(xié)調(diào)泰州地區(qū)有關(guān)職業(yè)技術(shù)學(xué)校與斯托爾公司簽訂就業(yè)安置協(xié)議等。這些權(quán)利義務(wù)雖有部分民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但更多約定涉及地方政府不同職能部門的行政職權(quán)，分別受多部行政法律規(guī)范調(diào)整，具有明顯的行政法上的權(quán)利義務(wù)特征。而事實(shí)上，此類約定也系海陵工業(yè)園管委會代表海陵區(qū)政府進(jìn)行的行政允諾。

總之，本案招商引資協(xié)議一方為行政主體，協(xié)議目的符合公共利益需要，海陵工業(yè)園管委會行使的主要是《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定的行政職權(quán)，協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定，依法屬于《適用解釋》第十一條第一款規(guī)定的行政協(xié)議范疇。一審法院僅以雙方約定的部分內(nèi)容，即認(rèn)定招商引資協(xié)議僅系形成借款與贈與的民事法律關(guān)系，而不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，屬于認(rèn)定事實(shí)錯誤。

二、關(guān)于本案糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問題

我國實(shí)行國家統(tǒng)一的法院制度，不存在普通法院與行政法院的管轄區(qū)分，人民法院內(nèi)部僅系分庭管理，民事和行政審判庭也非以自己名義獨(dú)立對外行使審判權(quán)，而是統(tǒng)一以人民法院名義行使審判權(quán)。因而，民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。實(shí)踐中，民事協(xié)議可能交由行政審判庭審理，行政協(xié)議也可能交由民事審判庭審理。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應(yīng)考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級法院間裁判標(biāo)準(zhǔn)的一致性，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護(hù)。

本案協(xié)議有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織、難以完全分離。海陵工業(yè)園管委會代表海陵區(qū)政府所作的權(quán)利義務(wù)的約定，涉及多個行政管理領(lǐng)域，多項(xiàng)行政管理職能，人民法院對此類約定的合法性、有效性進(jìn)行審查，既要考慮是否確屬當(dāng)事人之間真實(shí)自愿和協(xié)商一致，還應(yīng)考慮行政管理領(lǐng)域的具體法律規(guī)定，約定對地方政府及其職能部門的約束力，以及合同的相對性原則的適用等。與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾、土地出讓價(jià)款承諾、行政許可承諾等諸項(xiàng)涉及行政法律規(guī)范之適用條款的合法性與合約性；而協(xié)議包含的工商、質(zhì)監(jiān)、房管、建設(shè)、交通等多個行政許可審批事項(xiàng)的約定，適用行政訴訟程序?qū)徖硪哺鼮檫m宜。尤其重要的是，本案斯托爾公司作為一審原告，在訴訟請求、訴訟類型及訴訟標(biāo)的等問題上依法具有選擇權(quán)，其有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟。如果斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據(jù)一審法院的指引，選擇通過民事訴訟解決本案糾紛，亦無不可。在此情形下，上級法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人選擇權(quán)，而不宜僅因協(xié)議定性問題推翻下級法院生效裁判。但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮，堅(jiān)持選擇行政訴訟程序?qū)で缶葷?jì)，則人民法院應(yīng)同樣予以尊重，并作為行政案件立案和審理。

三、關(guān)于本案應(yīng)否適用《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理的問題

2015年5月1日前的法律規(guī)范未明確規(guī)定招商引資協(xié)議屬于民事協(xié)議，本案招商引資協(xié)議也未約定選擇民事訴訟程序解決糾紛。二審法院雖未否定招商引資協(xié)議的行政協(xié)議屬性，也未否定本案可以作為行政案件受理，但其以本案的招商引資協(xié)議簽訂在2015年5月1日之前、而自2015年5月1日起實(shí)施的修改后的《行政訴訟法》始將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍為由，駁回斯托爾公司的上訴，維持一審裁定。對于二審法院上述裁定理由是否適當(dāng)，需要對《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定是否具有溯及力，加以準(zhǔn)確地判斷和把握。對此，《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要〉的通知》（法〔2004〕96號）對有關(guān)新舊法律適用以及法不溯及既往問題作了明確規(guī)定。根據(jù)該紀(jì)要第三條規(guī)定，在存在新舊法律銜接問題的情況下，人民法院審查行政行為的合法性，實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；（二）適用新法對保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。《行政訴訟法》是我國行政訴訟程序的基本法，根據(jù)上述適用法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對《行政訴訟法》修改后的條款，除非明確規(guī)定不溯及既往或者因條款性質(zhì)不適宜溯及既往的，原則上對有關(guān)受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權(quán)專屬事項(xiàng)的規(guī)定，人民法院均應(yīng)當(dāng)適用新的規(guī)定進(jìn)行裁判。由于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)是有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，屬于人民法院行使裁判職權(quán)專屬事項(xiàng)，依法即具有溯及力。因此，二審法院認(rèn)為《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定不溯及既往的理由不能成立。申言之，對形成于2015年5月1日之前的行政協(xié)議，如果協(xié)議雙方未明確約定爭議解決適用仲裁或者民事訴訟途徑的，作為協(xié)議一方的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，人民法院依法應(yīng)當(dāng)立案受理。

9.行政協(xié)議的受案范圍，不限于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的四種情形。

（2017）最高法行再49號認(rèn)為，行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)過程中與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議。就爭議類型而言，除《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)所列舉的四種行政協(xié)議爭議外，還包括協(xié)議訂立時(shí)的締約過失，協(xié)議成立與否，協(xié)議有效無效，撤銷、終止行政協(xié)議，請求繼續(xù)履行行政協(xié)議、采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施、承擔(dān)賠償和補(bǔ)償責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭議。將行政協(xié)議爭議僅理解為《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定也在理論上難于自圓其說，且在實(shí)踐中容易造成不必要的混亂。

（一）從現(xiàn)行行政訴訟法、合同法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定看，對行政協(xié)議的起訴不僅限于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉的四種情形，而應(yīng)包括所有的行政協(xié)議爭議。1.依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效”規(guī)定，行政協(xié)議作為行政行為的重要組成部分，如其有上述規(guī)定情形，公民、法人或者其他組織申請確認(rèn)行政協(xié)議無效的，人民法院判決確認(rèn)無效；2.依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十五條第二款“原告請求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理”規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以依法請求解除行政協(xié)議或者確認(rèn)行政協(xié)議無效；3.依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十四條“人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范”及《合同法》第五十四條“下列合同，當(dāng)事人一方有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時(shí)顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的合同，受損害方有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。當(dāng)事人請求變更的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)不得撤銷”規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以依法請求變更或者撤銷行政協(xié)議。綜上，公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院請求變更、撤銷及解除行政協(xié)議或者確認(rèn)行政協(xié)議無效等，而不應(yīng)僅限于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形。

（二）從理論和實(shí)踐上看，將《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉之外的行政協(xié)議爭議不納入行政訴訟的受案范圍，可能會出現(xiàn)以下問題：一是如將相關(guān)行政協(xié)議爭議納入民事訴訟，既造成了同一性質(zhì)的協(xié)議爭議由行政民事分別受理并審理的混亂局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的風(fēng)險(xiǎn)，不利于徹底化解行政協(xié)議糾紛；二是如相關(guān)行政協(xié)議爭議不納入行政訴訟的受案范圍，又因其行政性民事訴訟不予受理，極易造成行政訴訟和民事訴訟均不受理的尷尬局面，亦有悖于現(xiàn)代行政訴訟為公民、法人或者其他組織提供無漏洞、有效的司法保護(hù)的主要宗旨；三是將相關(guān)行政協(xié)議爭議排除出行政訴訟的受案范圍，意味著有關(guān)行政協(xié)議爭議游離行政法制軌道，既不能及時(shí)有效地依法解決相關(guān)行政爭議，也不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

故而，不應(yīng)將“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或違法變更、解除協(xié)議”四種情形設(shè)定為提起行政協(xié)議行政訴訟的受理?xiàng)l件，原審法院對《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定作狹義的文義理解，屬于適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正。

注：行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。