訪談雙方：范愉，中國人民大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師；李澤，法學(xué)博士，上海政法學(xué)院副教授。

來源：《上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）》2018年第4期。

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【內(nèi)容提要】

本期訪談特邀當(dāng)代中國多元化糾紛解決理論的開創(chuàng)者——中國人民大學(xué)法學(xué)院范愉教授。訪談的主題是“人民調(diào)解制度的發(fā)展及其中國道路”。范愉教授介紹了人民調(diào)解的研究方法和特點，指出其在發(fā)展的新時期和世界 ADR 發(fā)展潮流中所遇到的問題與困境，剖析了人民調(diào)解在發(fā)展過程中需要注意糾正的錯誤觀念、政策及現(xiàn)象。范愉教授主張堅持人民調(diào)解的民間性和自治性，發(fā)揮人民調(diào)解在社會治理、傳承文化與道德、預(yù)防和解決糾紛等方面的社會功能及其政治功能。在當(dāng)代民間調(diào)解形式日益多元化的背景下，應(yīng)該對“人民調(diào)解”的概念在狹義與廣義層面上做深層次區(qū)分，進(jìn)一步通過制度實現(xiàn)分類管理，逐步整合民間社會調(diào)解及各種專門性解紛機制。在發(fā)展律師調(diào)解之際，應(yīng)以公益性優(yōu)先、切忌急功近利，著重促進(jìn)律師轉(zhuǎn)變觀念、接受調(diào)解培訓(xùn)。在當(dāng)代世界調(diào)解潮流下，我國人民調(diào)解應(yīng)保持其獨特價值和功能，同時不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

李澤（以下簡稱“問”）：范老師您好！非常感謝您接受這次學(xué)術(shù)訪談。多年來您致力于研究多元化糾紛解決機制，將理論法學(xué)與實用法學(xué)相結(jié)合，關(guān)注現(xiàn)實，建樹獨到，影響頗深。本次訪談主要集中于您研究領(lǐng)域的一個重要方面，即中國的人民調(diào)解制度。請問您對人民調(diào)解問題的關(guān)注開始于什么時候？

范愉（以下簡稱“答”）：人民調(diào)解制度作為我國的一項重要制度，在法律界的知識體系中一直存在一席之地。我國民事訴訟法的前輩江偉、楊榮新等老教授，都曾寫過有關(guān)人民調(diào)解的教材、論文等。不過，20 世紀(jì) 80 年代末至 21 世紀(jì)初，法學(xué)界主流學(xué)者對人民調(diào)解多持質(zhì)疑或輕視態(tài)度，以至于很多法律院系的課程中很少講授有關(guān)內(nèi)容。我在 20 世紀(jì) 80 年代開始學(xué)習(xí)法律，對人民調(diào)解之所以比較留意，主要是因其不同于西方的中國特色——在比較法研究中，“調(diào)解”一直被視為中國法的基本特征之一，但也或多或少被作為非現(xiàn)代的傳統(tǒng)。真正開始系統(tǒng)研究人民調(diào)解的契機和原因，是我在《非訴訟糾紛解決機制研究》一書的前言中所提到的經(jīng)歷：

“20 世紀(jì) 80 年代末，當(dāng)時我在最高人民法院參加第 14 屆世界法律大會的籌備工作，通過閱讀國外的一些最新資料，開始了解到為我國司法實踐所長期借重的調(diào)解之類的糾紛解決方式，在西方正日益受到重視?；诖?，我開始思索傳統(tǒng)與現(xiàn)代的融合以及法治與多元化問題。隨后，在日本長達(dá) 5 年的留學(xué)生活中，我嘗試著將理論法學(xué)（法哲學(xué)、法社會學(xué)、比較法學(xué)等）與實用法學(xué)或法解釋學(xué)加以結(jié)合進(jìn)行研究，在民事訴訟、司法制度與法社會學(xué)的研究中找到了一條融會貫通之路。這為此后以糾紛解決和非訴訟糾紛解決程序（英文是 Alternative Dispute Resolution，縮寫為 ADR ）為主要內(nèi)容的研究奠定了基礎(chǔ)。在對中國現(xiàn)代司法制度和民事訴訟制度及其理念進(jìn)行了一種綜合性研究之后，繼而決定將我國法治建設(shè)中的 ADR 和多元化糾紛解決機制作為自己的中心課題之一。1996 年回國后，在密切關(guān)注國外糾紛解決和民事司法改革動向的同時，也深感我國法治之路的遙遠(yuǎn)和艱辛，這主要是由于選擇發(fā)展道路的困難。于是，一種社會責(zé)任感又融入到筆者對多元化糾紛解決機制的研究之中?！?/p>

糾紛解決研究的特點是注重實際，需要對各種糾紛解決機制的實況有全面把握，人民調(diào)解作為我國最有特色的民間調(diào)解制度，自然成為研究的重點。我對人民調(diào)解的研究以實證調(diào)研方法為主，并伴隨其動態(tài)發(fā)展過程持續(xù)進(jìn)行。在這個過程中，我多次參與了相關(guān)司法解釋、地方創(chuàng)新實踐和人民調(diào)解法立法等活動，這種經(jīng)歷為我提供了豐富的第一手資料和直觀經(jīng)驗，也是一般學(xué)術(shù)研究難以獲得的條件和機遇。圍繞人民調(diào)解，我撰寫了大量論文、立法建議和對策研究。同時，這種研究是一種建構(gòu)性的研究，即不僅停留在純學(xué)術(shù)研究層面上，也不是以批判為目標(biāo)，而是強調(diào)實事求是，尊重客觀事實，辯證分析制度的功能、價值與利弊，在發(fā)現(xiàn)問題和規(guī)律的同時，努力探索具有建設(shè)性、科學(xué)性和可行性的對策建議。此外，這種研究是開放性的，注重比較借鑒和國際交流，但并不簡單照搬西方的理論、制度和理念。與當(dāng)時法學(xué)界的質(zhì)疑之聲不同，我認(rèn)為人民調(diào)解作為本土制度資源，具有非常重要的功能和價值，完全可以通過現(xiàn)代轉(zhuǎn)型融入當(dāng)代 ADR 的世界潮流之中。

問：人民調(diào)解是一項頗具中國特色的糾紛解決制度，曾經(jīng)有過輝煌的歷史。那么，它在中國法律實踐中經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展歷程，又呈現(xiàn)出什么樣的特點？

答：關(guān)于人民調(diào)解制度的起源、歷史發(fā)展和建國后的制度概況，我在《非訴訟糾紛解決機制研究》一書中曾做過較詳盡的梳理。b 革命根據(jù)地時期是人民調(diào)解的奠基階段和初創(chuàng)期，戰(zhàn)時體制、傳統(tǒng)資源和黨的群眾路線等因素相互結(jié)合，成為人民調(diào)解的背景和基礎(chǔ)；作為當(dāng)時基層治理的主要方式，人民調(diào)解與司法調(diào)解、馬錫五審判方式等相結(jié)合，成為中國多元化糾紛解決機制的雛形。在中華人民共和國建國初期至 20 世紀(jì) 60 年代的發(fā)展期，人民調(diào)解制度得以制度化。20 世紀(jì) 80 年代至《人民調(diào)解法》制定，可稱為重建期?！度嗣裾{(diào)解法》制定實施后，人民調(diào)解進(jìn)入了一個多元化發(fā)展期，在我國社會治理和法治建設(shè)中繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的作用。

需要指出的是，人民調(diào)解從誕生之日起，就不僅限于一種單純的糾紛解決制度，而是一種重要的基層治理機制。這體現(xiàn)在：其組織形式、人員構(gòu)成、解紛方式及豐富的社會功能上，集社會政治動員、民眾參與、道德教化、基層組織、糾紛解決和治安等融為一體；糾紛的預(yù)防、源頭治理和糾紛解決并重；解決的矛盾糾紛范圍廣，不限于法律糾紛和民事糾紛（早期包括輕微刑事案件）；解紛規(guī)則多元，可靈活運用地方習(xí)慣、傳統(tǒng)、權(quán)威資源等；可最大限度地動員民眾的參與（調(diào)解、制定規(guī)則、監(jiān)督等），具有融通國家法律與地方民間規(guī)范，維系地方社區(qū)共同體和文化精神傳承等方面的特殊意義?？梢哉f，人民調(diào)解追求的“初心”就是自治、法治和德治相結(jié)合的治理效果。

問：您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅持《憲法》中關(guān)于人民調(diào)解的法律定位，即人民調(diào)解在本質(zhì)上是自治性、民間性、群眾性組織。但是在具體實踐中，人民調(diào)解制度資源常常被其他各種糾紛解決機制所利用，從而被改造為一種多元化解紛機制，可能導(dǎo)致其原有的法律定位被忽略。那么，如何準(zhǔn)確、深入地理解人民調(diào)解的法律定位？

答：《人民調(diào)解法》制定實施后，人民調(diào)解進(jìn)入了一個多元化發(fā)展期。一方面，《人民調(diào)解法》在堅持憲法定位的同時，也給人民調(diào)解的多元化發(fā)展開辟了新的路徑，主管部門則將工作重點較多地轉(zhuǎn)向了提升和擴張；另一方面，在大調(diào)解運動和社會治理實踐中，適應(yīng)糾紛解決的實際需求，政府購買、行政性和法律服務(wù)性質(zhì)的調(diào)解確有必要加強；此外，人民調(diào)解還被大量應(yīng)用于解決制度缺失、應(yīng)急和維穩(wěn)等實際問題，顯示出高度的適應(yīng)性。但我國除《人民調(diào)解法》外，缺乏系統(tǒng)的法律制度，大量新形式的民間調(diào)解處于無法律規(guī)制、無主管機構(gòu)、無章可循的狀態(tài)，為了尋求合法性，往往一概稱之為人民調(diào)解。在這種情況下，人民調(diào)解的邊界越來越模糊，逐步成為所有民間調(diào)解的指稱。中央和國家政策中強調(diào)的“人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相結(jié)合”，就是用人民調(diào)解指代各類民間社會調(diào)解。

首先應(yīng)該肯定，人民調(diào)解進(jìn)入多元化發(fā)展時期，被廣泛應(yīng)用或與其他解紛程序相互銜接，有其合理性和積極創(chuàng)新意義，也是多元化糾紛解決機制追求的目標(biāo)。在法律規(guī)則、制度不健全的背景下，各地方政府、法院或司法行政機構(gòu)為了解決實際問題，通過人民調(diào)解的創(chuàng)新實現(xiàn)有效治理，彌補了制度缺失，并為此后制度設(shè)計或立法積累了經(jīng)驗。多年來，我曾參與調(diào)研論證過很多這類創(chuàng)新，如全國第一個法院附設(shè)“人民調(diào)解窗口”、地方相關(guān)立法、訴調(diào)對接、諸多部門行業(yè)調(diào)解及委托調(diào)解等。這種摸著石頭過河的實踐正是“中國經(jīng)驗”的組成部分。然而，隨著法治環(huán)境逐步完善，各種運動化、臨時性的創(chuàng)新需要進(jìn)行整合，通過科學(xué)的頂層設(shè)計建立起更加合理的制度。當(dāng)前多元化糾紛解決機制和人民調(diào)解都處在這樣一個整合完善過程中。

在這種背景下，在研究和制度設(shè)計中應(yīng)不忘初心，堅持人民調(diào)解的本質(zhì)屬性，同時應(yīng)為各種民間社會調(diào)解設(shè)立合理的發(fā)展空間和制度。這需要糾正以下錯誤的觀念：

1.  將基層社區(qū)人民調(diào)解視為過時之物，在法治化的口號下片面追求職業(yè)化、專業(yè)化，忽視社區(qū)調(diào)解自身的特點和需要，甚至試圖以律師全面替代傳統(tǒng)人民調(diào)解員。在管理上，過多強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)文檔、規(guī)范程序、機械適用法條和追求司法確認(rèn)等，不僅消解了人民調(diào)解在程序、解紛依據(jù)、人民性等方面的特有優(yōu)勢，也為民眾的廣泛參與設(shè)置了過高的門檻，易使人民調(diào)解異化為少數(shù)精英的職業(yè)活動，逐漸改變其性質(zhì)和功能。

2. 不考慮制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性和人民調(diào)解的定位，推動人民調(diào)解向難以勝任的專業(yè)領(lǐng)域無序擴張，如金融消費爭議、勞動爭議處理機制等。很多行政主管部門和地方政府缺乏制度創(chuàng)新的能力，習(xí)慣于以運動化或臨時性措施追求立竿見影的結(jié)果，往往將行政手段混同于人民調(diào)解，或?qū)⑷嗣裾{(diào)解“萬能化”，將臨時性創(chuàng)新作為永久性制度加以推廣，以應(yīng)急維穩(wěn)措施代替合理的頂層設(shè)計。這種短視思路客觀上會影響一些重要的基礎(chǔ)性制度的建立及其頂層設(shè)計，如醫(yī)療糾紛處理程序、統(tǒng)一的交通事故處理機制等。

3. 不適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)人民調(diào)解的唯一合法性，阻礙其他新形式的民間社會調(diào)解的發(fā)展。例如主管部門基于部門利益，曾在民訴法修改中堅持只有人民調(diào)解協(xié)議才可進(jìn)行司法確認(rèn)，反對其他民間性和行政調(diào)解適用該制度。

4. 人民調(diào)解與行政調(diào)解混同。20 世紀(jì) 90 年代延續(xù)下來的人民調(diào)解與行政調(diào)解（司法所）的混同，至今在很多地區(qū)仍未解決。很多稱之為人民調(diào)解的機構(gòu)、人員和機制，其實并非民間機構(gòu)，例如司法所、行業(yè)協(xié)會、事業(yè)機關(guān)或政府購買的準(zhǔn)行政性機構(gòu)等。一些行政主體（甚至部分消協(xié)、社團(tuán)）熱衷于將其處理投訴信訪問題的職責(zé)推卸給人民調(diào)解，稱之為第三方調(diào)解、專業(yè)性處理，實際上是為自身不作為作掩飾。這些機構(gòu)以人民調(diào)解名義獲得國家財政資助，導(dǎo)致行政成本大幅度增加，也加劇了社會和法律界對社區(qū)人民調(diào)解的誤解。與此同時，行政調(diào)解的重要作用則被掩蓋在這種混亂之中。

總之，人民調(diào)解的多元化發(fā)展并不意味著必須改變?nèi)嗣裾{(diào)解的本質(zhì)屬性和定位，這種發(fā)展應(yīng)該以不損毀其作為基層社區(qū)調(diào)解的定位為前提。當(dāng)前人民調(diào)解顯示出的一些問題，實際上并非源于這一制度本身，而反映出我國社會治理機制內(nèi)部的一些深層問題，需要理清問題所在，有針對性地加以解決，如建立民間調(diào)解的綜合立法或管理（登記、監(jiān)管、評估、責(zé)任、退出）等制度，而不是改變社區(qū)人民調(diào)解本身的定位。

問：您認(rèn)為人民調(diào)解作為重要的基層治理機制，從其產(chǎn)生之初就不僅限于單純的糾紛解決。那么，在堅持人民調(diào)解的本質(zhì)屬性和定位的基礎(chǔ)上，人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)具備哪些重要功能？

答：人民調(diào)解組織的主體是基層村居委組織內(nèi)的調(diào)委會，這些植根于基層社區(qū)的社會組織具有草根性（群眾性或人民性）和廣闊的覆蓋面，調(diào)解員本身往往是德高望重和熱心公益的社區(qū)成員、地方精英或基層組織的領(lǐng)導(dǎo)，有“熟人調(diào)解”的特點，其兼職身份也正是有利于調(diào)解的資源。調(diào)解網(wǎng)絡(luò)可以深入到每個自然村、居民小組和樓道，以及企事業(yè)單位和其他社區(qū)，具有糾紛預(yù)防、道德教化、社區(qū)治理、動員和組織等方面的社會功能。在糾紛發(fā)生時，調(diào)解員不僅可以在第一時間介入干預(yù)，及時就地調(diào)解，避免糾紛的升級和激化，而且可以通過民眾的參與和協(xié)商民主，建立各種有利于預(yù)防和解決糾紛的規(guī)則，包括鄉(xiāng)規(guī)民約和社區(qū)公約等，以定分止?fàn)?。人民調(diào)解之所以在世界上被推崇為社區(qū)調(diào)解的典范，正是因為這種基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)能夠最大限度地調(diào)動社區(qū)民眾的參與，具有天然的親和力和可接近性。有關(guān)人民調(diào)解的社會功能和政治功能，我在《非訴訟程序教程》中作了系統(tǒng)表述。a

人民調(diào)解屬于基層群眾民主自治的重要組成部分 , 歷來強調(diào)“調(diào)防結(jié)合、以防為主”, 因此其作用和意義超出了一般非訴訟程序的范疇 , 它承載著三種相互關(guān)聯(lián)的社會功能。一是社會治理功能。人民調(diào)解依托于村 ( 居 ) 委會組織 , 具有群眾性和自治性 , 是社會治理系統(tǒng)的基本環(huán)節(jié) , 也是基層民主的實現(xiàn)方式。二是傳承文化、道德和社會組織 ( 自治 ) 功能。人民調(diào)解在解決糾紛過程中 , 不僅宣傳普及法律與政策 , 而且會大量依據(jù)公共道德、習(xí)俗、情理等社會規(guī)范 , 從而發(fā)揮傳承與維系傳統(tǒng)文化及和諧價值觀、維護(hù)公共道德和公共利益、培養(yǎng)社區(qū)凝聚力及良好人際關(guān)系的功能。三是糾紛預(yù)防和解決功能。這是人民調(diào)解制度最重要的功能。在基層社區(qū) , 村 ( 居 ) 委調(diào)解組織和人員與基層組織的治保、管理與協(xié)調(diào)不可分割 , 能有效發(fā)揮防范、預(yù)警和早期介入的作用。這三種功能不可分割地并存于人民調(diào)解制度 , 蘊涵于調(diào)解組織及人員的日常工作和具體的解紛實踐中。

人民調(diào)解的政治功能主要包括 :(1) 作為基層自治的組成部分 , 與基層自治組織共同發(fā)揮基層民主政治的作用。(2) 作為綜合治理系統(tǒng)工程中的重要一環(huán)或“政法工作的第一道防線”, 成為基層政府行使行政權(quán)的輔助力量 , 可以促進(jìn)基層民眾與政府之間的溝通 , 對于基層社會秩序和經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要的保障功能。(3) 作為普法乃至基層司法的重要基礎(chǔ)力量 , 能起到溝通國家法與民間社會規(guī)范、提高基層民眾法律意識的作用 , 同時可以承擔(dān)分流訴訟、參與 ( 委托或協(xié)助 ) 訴訟調(diào)解、協(xié)助司法裁判的執(zhí)行、協(xié)助公安機關(guān)進(jìn)行社區(qū)矯正等工作 , 具有重要的輔助性司法功能。

這些功能是以憲法定位的基層社區(qū)人民調(diào)解為基礎(chǔ)而提煉出來的，而其他民間社會調(diào)解，特別是專業(yè)調(diào)解，由于性質(zhì)、構(gòu)成和目標(biāo)不同，并不必然具備這些功能。

在基層自治中，每一個人民調(diào)解組織都是相對獨立的，其實際功能直接取決于其所在的基層社區(qū)自治體的狀況。當(dāng)前，我國農(nóng)村和自治組織的發(fā)展高度不平衡，既有相對完善的基層民主自治社區(qū)，也有陷于癱瘓的鄉(xiāng)村；既有依靠能人治村實現(xiàn)自治的，也有依靠政府派出的第一書記、村官維持自治形式的——這些因素都會導(dǎo)致人民調(diào)解的狀況千差萬別。同時，人民調(diào)解的功能并不絕對依賴于經(jīng)濟條件和政府的財政支持，很多經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的少數(shù)民族地區(qū)，只要基層組織良好、傳統(tǒng)文化延續(xù)、自治程度高，人民調(diào)解的作用就很大；城市化進(jìn)程中的基層治理和人民調(diào)解同樣參差不齊，取決于其自治能力、公共參與及志愿者文化的程度。因此，對人民調(diào)解的評價必須以地方基層治理的大格局為坐標(biāo)。

由于我國人民調(diào)解與基層建設(shè)的管理分別由司法部、民政部、基層政府等不同主體承擔(dān)，導(dǎo)致在社區(qū)人民調(diào)解政策和評估指標(biāo)中存在很多問題?；鶎由鐓^(qū)人民調(diào)解的作用應(yīng)體現(xiàn)在糾紛的預(yù)防和早期介入上，無訟、小事不出村等是其理想狀態(tài)，由社區(qū)民眾構(gòu)成的人民調(diào)解員人數(shù)再多，也并不會轉(zhuǎn)化為財政負(fù)擔(dān)和公共成本。但主管部門多年來僅以調(diào)解數(shù)量、文檔等指標(biāo)考核基層社區(qū)人民調(diào)解的工作，忽視了人民調(diào)解的重要的社會功能，違背基層人民調(diào)解的特點和立法預(yù)期。但是，這些明顯不合理的指標(biāo)卻被研究者反復(fù)援引，甚至根據(jù)調(diào)解員與案件數(shù)量之比得出人民調(diào)解已經(jīng)衰落的結(jié)論，對人民調(diào)解的發(fā)展帶來很大的負(fù)面影響。

問：人民調(diào)解具有重要的功能，也是一個較為復(fù)雜的體系。在實踐中，人民調(diào)解的形式多種多樣，紛繁復(fù)雜，既包括基層自治性人民調(diào)解，又包括專職化社區(qū)調(diào)解、專門性調(diào)解、行業(yè)性調(diào)解等。初學(xué)者如果不能從整體上把握人民調(diào)解的整體特征，也難以深入理解其重要功能。請您闡釋一下人民調(diào)解的類型和總體特征，以便于我們進(jìn)一步理解和學(xué)習(xí)？

答：我國早期的民間調(diào)解形式相對簡單，“人民調(diào)解”大致可指代所有民間社會性（非行政、非司法）調(diào)解。然而，今天民間調(diào)解的形式日益多樣化，其組織形式、功能、運行機制、管理體制和社會功能存在著較大的差異。所以，首先應(yīng)將這兩種意義上的人民調(diào)解加以區(qū)別。

狹義上的人民調(diào)解，主要是指《人民調(diào)解法》規(guī)定的、基層自治組織設(shè)立的民間性、群眾性社區(qū)調(diào)解。人民調(diào)解員主要來源于基層社區(qū)民眾，除法律規(guī)定的條件外，無需特定的學(xué)歷和資歷要求，但應(yīng)該接受培訓(xùn)。人民調(diào)解作為自治組織，不受公權(quán)力機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)。國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作，地方政府承擔(dān)對人民調(diào)解的財政保障及組織、人員、工作的支持、指導(dǎo)及監(jiān)督等責(zé)任。國家通過司法行政機關(guān)對人民調(diào)解行使組織管理、工作指導(dǎo)、人員培訓(xùn)和業(yè)績效果評估等職責(zé)。法院則通過調(diào)解協(xié)議確認(rèn)程序進(jìn)行司法審查、保障其合法性。由司法行政系統(tǒng)或基層法院指導(dǎo)建立或政府購買的各種新形式的人民調(diào)解，雖屬于民間社會組織，但因得到行政或司法賦權(quán)，功能、權(quán)限與性質(zhì)均與自治性社區(qū)人民調(diào)解不盡相同，屬于非社區(qū)人民調(diào)解。司法所和行政主體的調(diào)解也不屬于人民調(diào)解。

廣義上的人民調(diào)解的總體特征就是其民間性，即非行政、非司法的性質(zhì)。主要包括：

（1）基層人民調(diào)解組織及公益性社區(qū)調(diào)解，即狹義人民調(diào)解組織。

此外，未納入人民調(diào)解組織的各種“民間調(diào)解人”，以及業(yè)主委員會、物業(yè)公司、農(nóng)村經(jīng)濟合作社、社區(qū)工作者或志愿者組織的調(diào)解（包括臨時調(diào)解），都能夠發(fā)揮及時就地解決社區(qū)糾紛以及糾紛預(yù)防、社區(qū)建設(shè)等方面的社會功能，也屬于社區(qū)調(diào)解的范疇。

（2） 行業(yè)性、專業(yè)性組織調(diào)解。行業(yè)性調(diào)解強調(diào)對行業(yè)組織的依托，而專業(yè)性調(diào)解主要是針對特定類型糾紛設(shè)立的專門程序，二者既有重合又有區(qū)別。其類型主要包括：

1）行業(yè)協(xié)會調(diào)解。

2）商事調(diào)解和民間商會調(diào)解。此外，近年來市場服務(wù)性解紛機制有了很大發(fā)展。例如淘寶網(wǎng)和京東商城，都建立了在線糾紛解決機制，以第三方平臺的方式服務(wù)于消費者和電商企業(yè)，由雙方自行協(xié)商解決、專業(yè)團(tuán)隊調(diào)解和公眾（會員）判定機制構(gòu)成，每年處理數(shù)百萬件糾紛。

3）保險公司或保險行業(yè)組織參與的專業(yè)性調(diào)解。

4）其他專業(yè)性調(diào)解。如勞動爭議、交通事故賠償、醫(yī)療糾紛等。

（3）消費者協(xié)會以及群眾團(tuán)體，如工會、婦聯(lián)等調(diào)解。

（4）市場化、自律性和營利性的非訴訟機制。以企業(yè)形式、市場化運作、為當(dāng)事人提供有償服務(wù)的糾紛解決機制，包括部分商事仲裁、調(diào)解、中介服務(wù)機構(gòu)、信息咨詢、鑒定、評估、調(diào)查、債務(wù)清償，以及一些臨時性、非制度化的方式。

（5）NGO 組織、公益組織的調(diào)解。包括根據(jù)依法注冊登記成立的社團(tuán)組織、自發(fā)的民間組織、國外基金和非政府組織援助的 NGO 組織等。其中有一些以法律援助、維權(quán)（如農(nóng)民工組織）或公益組織、志愿者等形式參與糾紛解決活動，其中部分被吸收進(jìn)入人民調(diào)解組織，部分得到民政或其他社團(tuán)的指導(dǎo)，但目前缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)范、監(jiān)管和保障。

（6）律師協(xié)會與法律援助類。

目前，上述民間社會調(diào)解組織除部分采用人民調(diào)解名稱外，多數(shù)并未接受司法行政部門的指導(dǎo)管理，其組織形式復(fù)雜多樣，有的屬于事業(yè)單位，有些登記為社團(tuán)法人或企業(yè)法人，或者作為行政機關(guān)、事業(yè)單位的附屬機構(gòu)，以其他機構(gòu)名義運作等。由于存在較大差異，很難以一部法律和一個名稱統(tǒng)合。當(dāng)代世界各國非訴訟程序立法通常采用分別立法方式。如日本早期的民事、家事調(diào)解法特指法院附設(shè)調(diào)解，21 世紀(jì)制定的《ADR 促進(jìn)法》則專門調(diào)整市場化的民間解紛機構(gòu)，有關(guān)消費、勞動、環(huán)境等相關(guān)專門性或行政性爭議處理程序均分別以單行法方式建立調(diào)整，議會還可針對個案通過單行法規(guī)建立專門處理程序，如賠償基金等。一些國家的調(diào)解法或仲裁法多為某種類型，如商事仲裁、民事調(diào)解等。在我國的非訴訟程序法體系中，《人民調(diào)解法》作為一部以狹義人民調(diào)解為對象的單行法，并不是調(diào)整所有民間社會調(diào)解組織的綜合法。從長遠(yuǎn)來看，國家需要確立多元化糾紛解決機制的整體發(fā)展戰(zhàn)略，通過合理的制度設(shè)計和法律整合，逐步整合民間社會調(diào)解及各種專門性解紛機制體系，如制定專門的商事調(diào)解法；建立專門性制度，如金融消費者保護(hù)機制、醫(yī)療、交通事故爭議等處理機制，對市場化機制建立專門的監(jiān)管機制等，形成既有統(tǒng)合、又有區(qū)別，分工協(xié)作，各司其職的體系。

問：廣義的人民調(diào)解統(tǒng)合了其他民間社會調(diào)解形式，在人民調(diào)解體系內(nèi)形成多元化格局。但是，如何在這種統(tǒng)合的大格局下區(qū)分每種不同的調(diào)解機制，使其保留各自的特點并發(fā)揮其特有的功能？ 

答：我在《人民調(diào)解法》立法初期提出的方案之一，是以廣義人民調(diào)解為對象，將該法定位為民間調(diào)解法，在統(tǒng)一性質(zhì)、基本原則等前提下，通過細(xì)致的分類，將民間調(diào)解組織區(qū)分為基層社區(qū)、社會組織、行業(yè)組織、企業(yè)、市場化機制、商事及其他專業(yè)調(diào)解等不同類別，分門別類地對不同的調(diào)解組織、調(diào)解員、管轄、調(diào)解程序、運行機制等作出相應(yīng)的規(guī)定，如法院附設(shè)調(diào)解與基層村居委調(diào)解員應(yīng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)生、管理方法，專業(yè)調(diào)解組織應(yīng)有人員構(gòu)成的特定要求等。但《人民調(diào)解法》并未采用這一方案，而是以狹義人民調(diào)解為基礎(chǔ)，同時為其他形式的人民調(diào)解的發(fā)展保留了開放的空間，但并未對后者作出詳細(xì)規(guī)定。雖然司法行政部門確立了分類管理的原則，實踐中卻出現(xiàn)了以追求職業(yè)化、規(guī)范化解構(gòu)基層社區(qū)調(diào)解的偏向。今后，人民調(diào)解組織內(nèi)部的多元化格局仍然會繼續(xù)存在，需要進(jìn)一步通過制度完善和細(xì)化實現(xiàn)分類管理。具體包括：

（1）人民調(diào)解的主體必須嚴(yán)格遵循憲法定位，保持自治性社區(qū)調(diào)解的基本組織形式，堅持人民調(diào)解員選任程序和標(biāo)準(zhǔn)，堅持其社會功能和民眾廣泛參與。（2）對其他類型的人民調(diào)解分門別類制定具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)人民調(diào)解應(yīng)與司法所和行政調(diào)解完全分離。（3）各相關(guān)部門（司法行政、法院）依法對人民調(diào)解進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)、管理和評估。各人民調(diào)解組織之間不存在上下級或類似審級的關(guān)系，各自獨立運行。（4）部分民間社會調(diào)解（如商事調(diào)解）應(yīng)逐步通過專門立法形成獨立的制度，各種專門性調(diào)解，如醫(yī)療糾紛調(diào)解、交通事故調(diào)解、勞動爭議調(diào)解等應(yīng)在國家統(tǒng)一的法律制度框架中確立自身的法律地位和功能。管理上可以實行主管行政部門與司法行政機關(guān)雙重管理或協(xié)商管理。（5）對委托調(diào)解做出清晰的法律規(guī)定或?qū)ｉT制度，規(guī)范法院附設(shè)調(diào)解（及檢察院或派出所的委托調(diào)解）等，建立符合法院及相關(guān)機構(gòu)的要求和程序，由司法機關(guān)直接管理指導(dǎo)。承接訴訟前置調(diào)解或法院委托并與司法程序相銜接的調(diào)解組織需要配備具有適當(dāng)資質(zhì)和能力的專業(yè)調(diào)解員，在法院備案。（6）對不同類型的人民調(diào)解采用不同的程序和評價標(biāo)準(zhǔn)，與不同的程序進(jìn)行銜接。對基層社區(qū)調(diào)解應(yīng)適度放寬文牘檔案方面的要求，不以調(diào)解數(shù)量進(jìn)行考核獎懲。原則上不鼓勵對人民調(diào)解協(xié)議一律進(jìn)行司法確認(rèn)，以避免過多進(jìn)入強制執(zhí)行、濫用、虛假調(diào)解和對調(diào)解的過多干預(yù)。對政府購買的人民調(diào)解，需要進(jìn)行嚴(yán)格的考核和效益評估。

問：目前，我國人民調(diào)解進(jìn)入多元發(fā)展時期。2017 年 10 月，最高人民法院和司法部共同發(fā)布《關(guān)于開展律師調(diào)解試點工作的意見》，要建立律師調(diào)解工作模式、健全律師調(diào)解工作機制。與人民調(diào)解相比，如何理解律師調(diào)解的法律定位及其特點？

答：當(dāng)代世界各國的經(jīng)驗表明，律師群體的思維方式轉(zhuǎn)變是 ADR 發(fā)展的重要條件，因為該群體傳統(tǒng)上是以訴訟為基點構(gòu)建自己的職業(yè)技能、思維方式和職業(yè)倫理的，基于職業(yè)習(xí)慣和自身利益往往習(xí)慣于對抗性思維，對調(diào)解持抵制和保守態(tài)度。在 ADR 潮流中，律師逐漸轉(zhuǎn)變了其職業(yè)思維和行為方式，成為調(diào)解的積極推動者，其中既有觀念和教育因素，職業(yè)倫理和自律的作用也非常重要。例如，在美國，律協(xié)要求律師必須在訴訟前向當(dāng)事人積極建議或推薦非訴訟方式，否則將會受到投訴或行業(yè)處罰。

當(dāng)代律師調(diào)解主要有幾種模式：（1）建立獨立的調(diào)解（仲裁）事務(wù)所，為雙方當(dāng)事人提供中立、專業(yè)的非訴訟服務(wù)；（2）以志愿者或法律援助方式提供無償調(diào)解服務(wù)，如資深律師在法院輪流駐守，提供訴前調(diào)解；（3）注冊為法院附設(shè)調(diào)解員，受法官指定或雙方當(dāng)事人委托參與訴訟案件調(diào)解（有償）；（4）受委托聘用擔(dān)任行業(yè)、企業(yè)的調(diào)解人或臨時參與個案調(diào)解。除臨時調(diào)解外，律師參與調(diào)解一般必須經(jīng)過專門培訓(xùn)獲得調(diào)解員資格并嚴(yán)格遵守相關(guān)道德規(guī)范，如保密、利益沖突等，嚴(yán)禁借機攬訟。律師作為一方當(dāng)事人代理人參與調(diào)解（和解），不屬于中立第三方調(diào)解。

相比之下，我國《律師法》并未規(guī)定律師作為中立第三方主持調(diào)解的職能，多數(shù)律師未接受過系統(tǒng)的調(diào)解理念和調(diào)解技能方面的教育培訓(xùn)，對我國的相關(guān)制度和國際潮流知之甚少。盡管歷來有很多律師積極參與調(diào)解、有較為豐富的調(diào)解能力經(jīng)驗和理念，近年來也在積極嘗試建立新型的調(diào)解機制。但從行業(yè)整體而言，我國律師界有關(guān)調(diào)解和非訴訟糾紛解決的理念、知識、態(tài)度和能力均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)代西方律師和社會需要，很多律師甚至對法院的訴訟分流和調(diào)解持強烈的抵制態(tài)度。最典型的例證是，在修改民訴法過程中，全國律協(xié)將“先行調(diào)解”認(rèn)定為強制調(diào)解，認(rèn)為這將葬送中國民事司法制度。至于相關(guān)職業(yè)倫理，則幾乎付諸闕如。在這種背景下，需要注意：

1. 我國目前開展律師調(diào)解，首先需要將律師從上述落后狀態(tài)下喚醒，使其融入世界潮流和中國社會治理的實踐，強化社會責(zé)任，改善職業(yè)形象。為此，應(yīng)強調(diào)行業(yè)協(xié)會和主管機構(gòu)加強對律師進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)、教育。讓律師轉(zhuǎn)變觀念、支持調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人尊重法院的多元分流引導(dǎo)，這比大量建立律師調(diào)解室更為重要。同時，應(yīng)盡快建立相關(guān)行為準(zhǔn)則，如律師有義務(wù)對當(dāng)事人建議或說明訴訟以外的其他解紛方式，律師不得妨礙調(diào)解（包括法院分流、當(dāng)事人選擇和基于律師收費等自身利益）、利益沖突規(guī)則和相應(yīng)的責(zé)任和獎懲措施等。

2. 我國社會有一種傾向，將調(diào)解能力與法律知識等同起來，認(rèn)為律師先天具有調(diào)解的優(yōu)勢和能力。實際上，律師職業(yè)本身并不先天具備調(diào)解的理念和能力，反而因其職業(yè)思維和利益容易反對或妨礙協(xié)商調(diào)解，因此律師在從事調(diào)解之前必須接受培訓(xùn)，在獲得調(diào)解員資格后才可進(jìn)行調(diào)解工作，并需要進(jìn)行繼續(xù)教育和考核。

3. 律師調(diào)解應(yīng)與其專業(yè)特長相結(jié)合，分類進(jìn)行調(diào)解業(yè)務(wù)培訓(xùn)并建立律師調(diào)解員名冊，如家事、勞動、金融、商事、物業(yè)等，或在專業(yè)委員會內(nèi)設(shè)立專業(yè)調(diào)解員培訓(xùn)計劃。專業(yè)性調(diào)解需要更加精致的制度設(shè)計，既可以鼓勵律師以調(diào)解員身份參與各種社會調(diào)解組織，也可以在律協(xié)、事務(wù)所、法律服務(wù)中心等成立獨立的調(diào)解機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)事人或法院（及其他政府機構(gòu)）委托提供調(diào)解服務(wù)。

4. 律師調(diào)解主要以行業(yè)、專業(yè)調(diào)解以及法院附設(shè)和委托調(diào)解為主，絕不能提倡以律師全面取代社區(qū)人民調(diào)解員。律師擔(dān)任人民調(diào)解員雖然表面上提升了法治色彩，但難以發(fā)揮調(diào)解在民眾自我教育、廣泛參與及形成共同體凝聚力等方面的社會功能，實際上這是對社區(qū)人民調(diào)解的解構(gòu)。此外，社區(qū)調(diào)解與司法調(diào)解有完全不同的原理，西方法諺素有“律師是最壞的鄰居”的說法，說明律師并不具備社區(qū)調(diào)解的優(yōu)勢——除非他們放棄自己的職業(yè)定位，以社區(qū)居民或志愿者身份和立場擔(dān)任調(diào)解員。

5. 律師調(diào)解的形式，應(yīng)分為公益性和專業(yè)性兩類，其中，以公益性優(yōu)先。公益性調(diào)解可以法律援助模式進(jìn)行，為弱勢群體當(dāng)事人直接提供高效便捷的調(diào)解服務(wù)（援助），在訴訟前盡快解決糾紛、降低解紛成本。法院設(shè)立的律師調(diào)解室可以兼顧法律咨詢、訴訟服務(wù)和調(diào)解功能。部分專業(yè)性調(diào)解服務(wù)可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定或與當(dāng)事人的約定，收取合理的費用。設(shè)立律師調(diào)解機構(gòu)應(yīng)有章程、律協(xié)或主管部門的審查備案，以及資格審查、行為規(guī)范、收費標(biāo)準(zhǔn)核準(zhǔn)和年檢等管理措施，而不能自行其是。政策上應(yīng)加強對營利性調(diào)解業(yè)務(wù)的規(guī)范，鼓勵倡導(dǎo)律師積極參加公益性、法律援助性調(diào)解。

6. 律師調(diào)解的開展切忌急功近利，避免運動化、形式化、追求規(guī)模和轟動效應(yīng)。通過動員律師參與調(diào)解，最重要的目標(biāo)是推動其成為新型糾紛解決文化中的積極力量，但并不能以此解決法院案多人少的困境，設(shè)立律師工作室應(yīng)根據(jù)各地的實際需要和條件，慎重論證，確定合理的模式，并應(yīng)根據(jù)實際效果、效益等隨時進(jìn)行評估，及時調(diào)整、改善或退出。

問：在世界 ADR 發(fā)展的潮流中，西方國家建構(gòu) ADR 的過程中大量地運用了調(diào)解等非訴方式，有的甚至借鑒了中國傳統(tǒng)的調(diào)解方式。那么中國的人民調(diào)解與西方國家的調(diào)解有什么異同？

答：任何國家的 ADR 或調(diào)解都是多元化的，并無普適模式。各國通常都包括司法輔助型和自治型兩大基本取向，同時又分為多種專業(yè)類型，每一種都有自身的理念、規(guī)律、特點，不能簡單類比。當(dāng)代治理的精細(xì)化要求針對不同類型的調(diào)解分別建立專門的培訓(xùn)和資格標(biāo)準(zhǔn)。如澳大利亞將多元文化社區(qū)調(diào)解員與其他專業(yè)調(diào)解員標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)別，前者注重身份、經(jīng)驗、個人權(quán)威及能力而不強調(diào)學(xué)歷和法律知識等，后者則有統(tǒng)一的學(xué)歷、培訓(xùn)、實習(xí)、考核等標(biāo)準(zhǔn)。

社區(qū)調(diào)解是當(dāng)代各國都十分重視的一種類型，以自治為基礎(chǔ)，具有靈活性、便利性、非營利性、解紛依據(jù)社區(qū)化等特點，在解紛中注重共同體秩序、人際關(guān)系的恢復(fù)和心理疏導(dǎo)，與行政性和司法性調(diào)解保持嚴(yán)格區(qū)別。我國人民調(diào)解因為其廣泛的民眾基礎(chǔ)被譽為社區(qū)調(diào)解的典范，同時也有一些與其他國家調(diào)解的不同之處，如糾紛預(yù)防排查，主動介入、及時就地解決及其社會功能等，以及調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)和特邀調(diào)解等制度。

問：在世界 ADR 潮流的大背景下 ，我國人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)如何適應(yīng)這一潮流的發(fā)展？

答：需要指出，在當(dāng)代世界調(diào)解潮流下，很多國家的調(diào)解制度都有了長足的發(fā)展，在相關(guān)制度創(chuàng)新和立法（如法定前置調(diào)解）等方面已后來居上，社會正在形成以協(xié)商為核心的新型糾紛解決文化。因此，我們不能再沾沾自喜于所謂的東方經(jīng)驗，滿足于曾經(jīng)的輝煌，而需要與時俱進(jìn)地創(chuàng)新和發(fā)展。特別是應(yīng)根據(jù)各種糾紛的特點規(guī)律和社會需求、條件，建立相應(yīng)的新型機制，而不是簡單套用人民調(diào)解的形式。同時，傳統(tǒng)人民調(diào)解也需要實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，才可以適應(yīng)新時代和法治社會的需要。例如，傳統(tǒng)的人民調(diào)解強調(diào)公開性，調(diào)解員動輒居高臨下對當(dāng)事人進(jìn)行說服教育，現(xiàn)代調(diào)解則強調(diào)尊重當(dāng)事人權(quán)益、保密、平等對話以及心理疏導(dǎo)技巧等。相比之下，我國基本制度尚不夠健全，糾紛解決的理論研究、教育和培訓(xùn)也不夠細(xì)致，對于社區(qū)調(diào)解的特點規(guī)律缺少科學(xué)的總結(jié)；在社會基礎(chǔ)方面，民眾的自治能力、協(xié)商能力以及公共解紛文化方面都較為薄弱，法學(xué)界對調(diào)解的認(rèn)同和知識也遠(yuǎn)低于一些西方國家。這些都給人民調(diào)解的發(fā)展帶來一定困難，需要認(rèn)真加以解決。

（責(zé)任編輯：湯仙月）