人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀分析

　 陽娜

　  在我國，大量的民間糾紛與爭端不是通過訴訟途徑解決，而是通過調(diào)解方式解決，尤其是通過群眾性自治組織———人民調(diào)解委員會及其工作人員耐心說服的方法加以解決，人民調(diào)解制度在我國的司法實踐中得到廣泛運用。所謂人民調(diào)解制度，通俗來講，就是指在人民內(nèi)部發(fā)生了糾紛，不用誤工，不用跑遠路，不經(jīng)訴訟，不上法院，不要花錢，不必請托，由本地人民群眾推選組成的群眾性調(diào)解組織———人民調(diào)解委員會依照國家法律、政策以及社會主義道德、習(xí)俗，在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下，弄清是非曲直，進行耐心細致的說服工作，教育糾紛當(dāng)事人雙方互諒互讓，消除隔閡，不傷感情，從而及時解決糾紛。街道及居民委員會的調(diào)解工作即屬于人民調(diào)解的范疇。

　  調(diào)解狀況定點分析

　  北京市海淀街道辦事處司法科是人民調(diào)解工作的先進單位，曾有許多日、美學(xué)者前去調(diào)查、參觀、學(xué)習(xí)。1999年海淀街道司法科共調(diào)解民間糾紛1853起，防止矛盾激化112起，調(diào)解成功率95％。受理調(diào)解的糾紛類型中家庭糾紛占42％，（其中子女不善待老人或父母不善待子女的占42％，夫妻矛盾占38％，遺產(chǎn)糾紛占20％），鄰里糾紛占47％，其它糾紛占11％。而十年前，家庭糾紛占33％，鄰里糾紛占35％，其它糾紛（包括數(shù)額較小的偷盜、勞資糾紛、交通事故、消費者權(quán)益保護方面的糾紛）占32％。

　  根據(jù)隨機訪談的二十名居民的回答，在一般民間糾紛發(fā)生時，將街道或居民委員會的調(diào)解作為自己最主要糾紛解決方式的占43％，選擇運用法律訴訟解決的占27％，運用其它糾紛解決方式的占30％，十年前首選街道或居民委員會調(diào)解的占50％以上，而運用法律訴訟解決的較今天要少的多。

　  根據(jù)海淀街道司法科及各居民委員會的反饋資料統(tǒng)計（因為信息不可能100％反饋，這里只是一個不完全統(tǒng)計），1999年通過街道或居民委員會調(diào)解達成協(xié)議之后再犯率為8％，與1998年同期相比增加了1個百分點。接受調(diào)解的糾紛當(dāng)事人中老年人（50歲以上）占62％，中年人（30歲—50歲）占28％，年輕人（30歲以下）占1％，與十年前相比，年輕人的比例下降了20％左右。

　  人民調(diào)解制度生命力頑強

　  從調(diào)解數(shù)額來看，僅僅去年一年間，海淀街道司法科就調(diào)解了近兩千起民間糾紛。平均每天調(diào)解量達5起左右。這一數(shù)量無論從總體值還是從平均值看都是可觀的。而且這還僅僅是司法科一個職能部門的工作成績。這一數(shù)值本身就顯示了人民調(diào)解制度在城市民間糾紛解決中的現(xiàn)實作用。

　  從調(diào)解的糾紛類型來看，其主要是家庭糾紛和鄰里糾紛，這類糾紛雖然比不上許多刑事、經(jīng)濟案件嚴(yán)重，但卻直接關(guān)系著社會的穩(wěn)定和人們的安居樂業(yè)。這類糾紛的產(chǎn)生往往不是突發(fā)性的，而是具有較深的歷史瓜葛，對于這類糾紛的處理需要對矛盾的淵源與當(dāng)事人的情況有較深入細致的了解。而在這一點上，街道、居民委員等人民調(diào)解委員會較法院具有更大的優(yōu)勢，因為它們更接近民眾，更貼近生活。

　  從人民調(diào)解在一般民間糾紛發(fā)生時的運用情況來看，就城市居民來說，對于一般性的民間糾紛而言，它在所有糾紛的解決方式中，其首選率是最高的，充分顯示了居民對調(diào)解工作的信賴與它本身的存在價值。

　  從調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行情況來看，雖然不可避免存在著不執(zhí)行的現(xiàn)象，但試想在沒有法律強制力保障的情況下，仍達到90％以上的遵守程度，足見這種糾紛解決方式是得到了廣大居民的普遍認可和現(xiàn)實確認的。

　  從接受調(diào)解的糾紛當(dāng)事人的年齡構(gòu)成來看，這一糾紛解決方式在各年齡層都有一定的影響，尤其是對于老年人。這些當(dāng)事人之所以接受調(diào)解是基于“家丑不可外揚”、“方便省事”、“經(jīng)濟實惠”等種種考慮，他們中許多認為如果沒有人民調(diào)解這一糾紛解決渠道，他們也不會為此輕易走上法庭。這一事實也證明人民調(diào)解制度符合了一般性民間糾紛解決的大眾心理，有利于防止糾紛惡化，及時化干戈為玉帛。

　  調(diào)解之生命探源

　  調(diào)解在我國有很長的歷史淵源。在中華民族幾千年的歷史長河中，“調(diào)解”作為糾紛解決的一種方式，一直得到延續(xù)不斷的運用和發(fā)展。在我國古代，對“調(diào)解”一詞有“居間”、“排解”、“調(diào)停”、“勸解”、“休和”、“和解”、“排難解紛”等多種提法。根據(jù)史料考察，我國歷史上實際存在過三種不同形式的調(diào)解：鄉(xiāng)治調(diào)解、宗族調(diào)解、民間調(diào)解。所謂“鄉(xiāng)治調(diào)解”，是指一種官方調(diào)解，調(diào)解人員是政府派設(shè)基層的小吏，他們對民事糾紛和輕微刑事案件有裁決權(quán)，國家賦予其一定強制力，調(diào)處糾紛所遵循的是國家法律。所謂“宗族調(diào)解”，是指“宗長”、“宗賢”依照宗族規(guī)約處理糾紛。所謂“民間調(diào)解”，是群眾性自發(fā)的排難解紛活動，與官府衙門無關(guān)。主持調(diào)解者為群眾所信賴，依靠自身的威信和社會經(jīng)驗，協(xié)商解決問題。人民調(diào)解是歷史上調(diào)解的繼承與發(fā)展，主要淵源于崇尚和睦團結(jié)與排患解難的民間調(diào)解。

　  同時，調(diào)解在我國有著深厚的文化基礎(chǔ)。中國文化中自古就有講協(xié)調(diào)、平衡、中庸、合一，排斥對立、差異的傳統(tǒng)。講和諧的價值取向及思維定勢，使人遇到糾紛或爭端，自然而然甚至條件反射地尋求調(diào)和。其次，尚柔忍讓與以和為貴的處世哲學(xué)為調(diào)解提供了方法論基礎(chǔ)。中國的儒家和墨家，都把“愛人”作為自己理論的重要原則，要求做到“愛人若愛其身”，“推己及人”，“己所不欲，勿施于人”，即要互相謙讓，不要爭斗，在人際關(guān)系中崇尚“和為貴”。這是調(diào)解制度之所以長久流傳的深厚歷史積淀。

　  調(diào)解具有頑強生命力還來源于其它方面特有的社會原因。首先，法制意識、訴訟意識淡漠，使調(diào)解成為群眾歡迎的形式。中國人歷來訴訟意識淡漠，遇到權(quán)益糾紛，首先想到找人調(diào)停，很少想到法院訴訟。在古代，從統(tǒng)治者的“息訟”到百姓的“厭訟”使大量的民間糾紛通過包括家族族長的定奪、親戚朋友的化解解決。其次，傳統(tǒng)的“家丑不可外揚”心理，使人民調(diào)解得以盛行。俗話說“一場官司十年仇”，如果訴訟法庭，對簿公堂，則被認為把家丑外揚了，法官的介入被認為是外人介入矛盾，無論是當(dāng)事人還是家庭、家族成員，往往難以接受。即便現(xiàn)在人們在生活中遇到矛盾，發(fā)生糾紛，習(xí)慣于自行解決，或通過單位領(lǐng)導(dǎo)做工作，或通過人民調(diào)解員調(diào)停，協(xié)商解決，也不愿訴諸法庭。

　  人民調(diào)解這種糾紛解決方式與法律訴訟相比，還具有獨特的優(yōu)越性。人民調(diào)解在糾紛解決方面更經(jīng)濟實惠。人民調(diào)解委員會作為一種為民服務(wù)機構(gòu)，一般進行民間糾紛調(diào)解是不收費的。比起法律訴訟，不必花費昂貴的律師費與訴訟費。再次，人民調(diào)解委員會是深入群眾的基層組織，人民調(diào)解在糾紛解決方面更快捷，更方便。

　  制度缺憾與現(xiàn)實困境

　  人民調(diào)解制度固然有著強大生命力，但其也存在著一些問題與不足。這些不足包括制度上的內(nèi)在因素，以及現(xiàn)實生活中的外在因素。

　  雖然1989年6月17日國務(wù)院發(fā)布了《人民調(diào)解委員會組織條例》，對人民調(diào)解工作做了具體規(guī)定，使人民調(diào)解成為法治系統(tǒng)中不可缺少的一環(huán)，但它在制度設(shè)計上還存在著以下不足：（1）調(diào)解范圍模糊，在制度建設(shè)上不夠協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在：①人民調(diào)解法規(guī)與涉及調(diào)解內(nèi)容的法規(guī)的協(xié)調(diào)性差。比如，人民調(diào)解的對象與治安管理處罰條例第五條規(guī)定的公安機關(guān)調(diào)解的對象在內(nèi)容上有何區(qū)別？②人民調(diào)解與其它組織、機構(gòu)調(diào)解的區(qū)別和協(xié)調(diào)。比如，人民調(diào)解與律師調(diào)解有何不同？（2）條例第七條第一款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會根據(jù)當(dāng)事人申請及時調(diào)解糾紛；當(dāng)事人沒有申請的，也可以主動調(diào)解。”條例給人民調(diào)解委員會“主動調(diào)解”權(quán)，在立法意圖上是好的，但也容易造成侵害個人意思自治的權(quán)利。（3）調(diào)解缺乏程序性的保障。條例沒有規(guī)定人民調(diào)解的具體法定程序，這樣使“如何進行人民調(diào)解”無章可循，給人民調(diào)解員過大的自由裁量權(quán)。

　  從現(xiàn)實生活的外在因素看，人民調(diào)解制度面臨著現(xiàn)實的困境主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）資金嚴(yán)重短缺是人民調(diào)解最重要的問題。（2）調(diào)解人員素質(zhì)偏低，影響調(diào)解質(zhì)量與效率。（3）調(diào)解方法僵化單一，未能推陳出新。

　  揚長避短調(diào)解制度之出路

　  調(diào)查證明，人民調(diào)解制度具有很強的生命力，但同時也面臨著現(xiàn)實的困境。那么應(yīng)如何揚長避短，發(fā)揮人民調(diào)解制度的積極作用呢？

　  首先，進一步完善現(xiàn)有的人民調(diào)解法規(guī)———《人民調(diào)解委員會組織條例》。制訂完善相關(guān)的調(diào)解程序，真正使人民調(diào)解納入法治的軌道。