第763期

在檢察工作面臨“三重改革”疊加的形勢下，深化法律監(jiān)督、實現(xiàn)檢察工作轉型發(fā)展已成為十分緊迫的任務。全面履行法律監(jiān)督職能，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案，要時刻注意把握好監(jiān)督、辦案、服務的辯證法。我們要十分注意和防止以老觀點思考新問題，人為割裂監(jiān)督與辦案的關系，造成監(jiān)督與辦案“兩張皮”，從而造成思想上的混亂和實踐中的困惑。

一、什么是“辦案就是監(jiān)督，

監(jiān)督就是辦案”

張軍檢察長指出：“檢察機關的定位都應該是以辦案為中心。離開辦案，檢察機關就什么權力也不能行使，談監(jiān)督就是空中樓閣，不能落地?！鞭k案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案，是對“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的合理理解與闡發(fā)詮釋，是檢察權正確有效運行的必然要求。辦案就是監(jiān)督，是指檢察機關辦案活動本身就是在履行法律監(jiān)督職責，是法律監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式；監(jiān)督就是辦案，是指檢察機關任何履行法律監(jiān)督職責的行為，都會以案件化的形式表現(xiàn)出來，“出手監(jiān)督，成為案件”，這是法律監(jiān)督效果的法定性、檢察工作的規(guī)范化所決定的，也是檢察權法律效力的體現(xiàn)。

“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”，是一個硬幣的兩面，二者并行不悖、相輔相成、不可分割。就檢察機關而言，沒有離開監(jiān)督的辦案，也沒有離開辦案的監(jiān)督，更沒有不是辦案的監(jiān)督、不是監(jiān)督的辦案。我國憲法對人民檢察院的職責定位只有一個——國家法律監(jiān)督機關，這就從頂層設計上決定了人民檢察院一切行使職權的方式，都要歸結于履行法律監(jiān)督權。人民檢察院組織法及其他相關法律，具體規(guī)定了檢察機關開展法律監(jiān)督活動的內容，包括對依照法律規(guī)定由其辦理的刑事案件行使偵查、審查逮捕、審查起訴、提出抗訴、開展公益訴訟活動等權力，這些規(guī)定不僅將檢察機關日常的辦案活動界定為法律監(jiān)督性質，也對檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)需要進行法律監(jiān)督的問題以案件的形式予以監(jiān)督進行了規(guī)定。對此，張軍檢察長指出，審查批準逮捕、起訴等與公安機關、法院的聯(lián)系是通過案件，我們也主要是在辦案中履行法律監(jiān)督職責，這就是在辦案中監(jiān)督。采取刑事拘留強制措施、行政執(zhí)法行為、民事行政訴訟、刑事自訴，這些訴訟或行政行為與檢察機關沒有直接關聯(lián)，但如果發(fā)現(xiàn)刑訊逼供、違法取證、執(zhí)法違法、司法不公等行為，就要出手監(jiān)督、成為案件，即在監(jiān)督中辦案。因此，無論是辦案中監(jiān)督還是監(jiān)督中辦案，兩者都離不開“辦案”。

“辦案就是監(jiān)督”，明確了檢察機關是以辦案的形式履行法律監(jiān)督職責。表面上看，人民檢察院是在辦理審查逮捕、審查起訴案件，如訊問犯罪嫌疑人，但實際上，這是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的具體體現(xiàn)，即通過辦理公安機關提請批準逮捕或者偵查終結、移送審查起訴案件的形式，監(jiān)督公安機關對于案件事實、犯罪性質的認定以及采取強制措施、偵查活動是否合法等進行全面監(jiān)督，而絕不僅僅是對偵查活動是否合法一個方面進行監(jiān)督。因此，“辦案就是監(jiān)督”。

“監(jiān)督就是辦案”，是檢察機關法律監(jiān)督效果法定性所決定的。檢察機關的法律監(jiān)督，按照法律的規(guī)定要產生一定的法律后果，這是法律監(jiān)督與其他任何監(jiān)督的顯著區(qū)別之一。檢察機關對公安機關應當立案而不立案情況提出糾正意見，就要產生公安機關立案的法律后果；對已經(jīng)生效的判決、裁定按照審判監(jiān)督程序提出抗訴的，就會產生再審的法律后果。這種后果，是通過案件化的形式表現(xiàn)出來的。實踐中，檢察機關對有些違反法律規(guī)定的問題的監(jiān)督，盡管最初不是通過受理案件的形式啟動的，但只要是在履行職責中所發(fā)現(xiàn)、所提出，最終必然是以案件的形式進行監(jiān)督，如發(fā)出糾正違法通知書、啟動調查程序、提起公益訴訟等，這都充分反映出“監(jiān)督就是辦案”。人民檢察院發(fā)出檢察建議不能算辦案？這種認識只不過是自我設限而已，既沒有法律依據(jù)，也缺乏對于人民檢察院不同于法院的辦案性質的認識。

二、正確理解“辦案就是監(jiān)督，

監(jiān)督就是辦案”的辯證關系

要準確理解“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”的辯證關系，當前必須澄清幾個認識誤區(qū)：辦案未必是監(jiān)督，監(jiān)督未必是辦案；監(jiān)督有時不是辦案；辦案中的審查不是監(jiān)督；辦案分為訴訟辦案和監(jiān)督辦案等。

有人將辦案與監(jiān)督人為地片面割裂開來，認為監(jiān)督和辦案是目標不同、對象不同、程序不同的兩件事。其理由是，監(jiān)督和辦案雖然有聯(lián)系、不能脫離，但卻有區(qū)別，不能劃等號或合二為一。這種觀點其實是對法律監(jiān)督工作的誤解。檢察機關的法律監(jiān)督活動，不是孤立的，而是在辦案中體現(xiàn)出來并依托于辦案所開展的。前文已述，檢察機關的審查逮捕、審查起訴等活動，表面上看似乎是“單純”的辦案，或者有人所稱的“訴訟辦案”，但實際上是寓監(jiān)督于辦案之中。針對偵查人員的偵查活動違法行為進行糾正是監(jiān)督，針對偵查活動中產生的實體錯誤，如錯誤認定犯罪事實、遺漏犯罪事實或者犯罪嫌疑人、錯誤定性加以糾正和改變難道就不是監(jiān)督？當然是監(jiān)督，而且是最主要的監(jiān)督；針對非法取證活動采取的糾正行為是監(jiān)督，經(jīng)審查認定公安機關適用法律錯誤或者不批準公安機關提請逮捕的意見難道就不是監(jiān)督？依監(jiān)督規(guī)程是監(jiān)督，依刑事訴訟程序難道就不是監(jiān)督？我們能夠將辦案與監(jiān)督割裂開來嗎？顯然不能。

監(jiān)督不僅僅是糾正違法活動，還包括審查活動，即使沒有發(fā)現(xiàn)違法活動存在，審查活動本身也就是監(jiān)督。有人提出獨立的審查起訴和追訴活動均同監(jiān)督?jīng)]有直接關系，目的不是為了發(fā)現(xiàn)和糾正訴訟違法，而是法律規(guī)定檢察機關自身的訴訟程序，因而不是監(jiān)督。這種將辦案與監(jiān)督對立起來的觀點顯然也是站不住腳的，實際上，這種辦案本身就是監(jiān)督，“公訴權本身就是法律監(jiān)督權的一個組成部分，公訴權是從追訴犯罪的角度來督促社會活動的各類主體遵守法律的。而遵守法律本身又是法律監(jiān)督的重要內容，所以監(jiān)督法律的正確實施，本身就包含著監(jiān)督法律的遵守情況，法律監(jiān)督權本身就包含著對犯罪的公訴權?！盵1]因而，即使檢察機關提起公訴和偵查機關移送審查起訴的意見完全一致，那也是對偵查活動是否合法進行監(jiān)督之后的起訴，而并非只是“二傳手”、只是與監(jiān)督?jīng)]有關系的“檢察機關自身的訴訟職責”。

有人認為，辦案分為訴訟辦案和監(jiān)督辦案，其中，訴訟辦案不是監(jiān)督，監(jiān)督辦案才是監(jiān)督；“在辦案中監(jiān)督”中的“辦案”指辦理訴訟案件；“在監(jiān)督中辦案”中的“辦案”指辦理訴訟違法案件。這仍是對檢察機關辦案與監(jiān)督關系的誤解。檢察機關的辦案不僅僅包括審查逮捕、審查起訴活動，還包括發(fā)現(xiàn)違法情形后進行監(jiān)督的情形。這兩種辦案雖然表現(xiàn)形式不同，但實質內容相同，權力來源相同，訴訟規(guī)范相同，辦案效果相同，不能把一個看成“辦案”，一個看成“監(jiān)督”。辦案是監(jiān)督的方法，監(jiān)督通過辦案來實現(xiàn)。辦案與監(jiān)督從來都不是對立的，而是統(tǒng)一的。沒有離開辦案的監(jiān)督，也沒有離開監(jiān)督的辦案。將辦案分為訴訟辦案與監(jiān)督辦案是不妥的。

產生上述似是而非觀點的根源在于對憲法規(guī)定檢察機關的法律監(jiān)督機關的性質認識不清。實際上，“在我國的國家權力結構中，不論是從憲法的‘剛性’規(guī)定上看，還是從我國權力運作的實際情況看，檢察權都是作為一種獨立的國家權力即法律監(jiān)督權存在的。檢察權行政性質和司法性質的有機結合，構成了法律監(jiān)督權所特有的屬性，使它既不同于行政權，又不同于司法權，而成為國家權力分類中一種獨立的權力?！盵2]檢察機關的監(jiān)督，是法律監(jiān)督，“是指運用國家權力，依照法定程序，檢查、督促和糾正法律實施過程中嚴重違法的情況以維護國家法制的統(tǒng)一和法律正確實施的一項專門工作?！盵3]檢察機關的法律監(jiān)督具有主體上的唯一性，即只能由檢察機關來行使，其他國家機關無權行使；具有手段上的專門性，如對公安機關偵查活動監(jiān)督的權力，批準逮捕的權力，提起公訴的權力，抗訴的權力，對于有關執(zhí)法機關的違法行為通知糾正的權力，開展民事行政公益訴訟的權力等，這些權力是其他機關和個人所不享有的。“這種由專門的機關運用專門的手段所進行的法律監(jiān)督，是其他任何一種監(jiān)督方式所無法替代的，也是法律監(jiān)督在監(jiān)督法律實施的整個監(jiān)督機制中具有特別重要意義的根本保障”[4]，也即在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案，辦案就是監(jiān)督、監(jiān)督就是辦案。

將辦案與監(jiān)督截然分開，還有一個重要的原因，是將檢察機關一定歷史時期內設機構職能分工的不同，等同于辦案與監(jiān)督的區(qū)分。殊不知，即使如當前一些地方將訴訟職能與監(jiān)督職能適當分離，也沒有將辦案與監(jiān)督割裂開來，而是在履職中發(fā)現(xiàn)需要進一步監(jiān)督的問題，由專人負責，將監(jiān)督案件化，反而是體現(xiàn)出“監(jiān)督就是辦案”，而不能否認發(fā)現(xiàn)問題的檢察官同樣是在行使監(jiān)督權，“辦案就是監(jiān)督”，否則，“后道”監(jiān)督部門的檢察官既無從掌握監(jiān)督線索，也無從開展法律監(jiān)督。所謂“訴訟辦案”與“監(jiān)督辦案”之說，既不能否認訴訟是監(jiān)督，也不能否認監(jiān)督是辦案，并無理論與實踐價值。

三、如何落實“辦案就是監(jiān)督，

監(jiān)督就是辦案”

張軍檢察長指出，要把法律監(jiān)督落實到每一個辦案環(huán)節(jié)。檢察機關的法律監(jiān)督職能說到底要在辦案中實現(xiàn)，案件辦不好，監(jiān)督必然要落空。在辦案的每一個環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)法律監(jiān)督。把案件辦好，實現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一，必然落實了法律監(jiān)督。

要落實“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”，就要正確認識檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關的憲法定位，緊緊圍繞深化法律監(jiān)督來開展工作。當前，尤其需要重點研究解決好“什么是辦案”、“監(jiān)督案件如何成案、結案，程序如何規(guī)范，成效怎么計算”等問題。實踐證明，之所以有人會對“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”產生質疑，除前述對檢察權的屬性認識不清外，還在于對檢察機關的辦案沒有正確的理解，將檢察辦案混同于其他司法機關的辦案，忽視了檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關履職的專有屬性。

要落實“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”，除了要糾正所謂“訴訟辦案”不是法律監(jiān)督的認識外，還需要做建設性的工作，即將目前檢察機關普遍沒有納入“辦案考核”體系的法律監(jiān)督活動案件化，使之成為更加規(guī)范、更有效力、更可評價的司法行為。因為辦案才好監(jiān)督。只有把監(jiān)督納入辦案，監(jiān)督才會有力度，才會有剛性。辦案才好規(guī)范。把監(jiān)督行為變成辦案，就需要程序的規(guī)范，才能使監(jiān)督更有嚴肅性。辦案才有權威。司法的屬性是一個強制屬性，檢察機關是行使國家公權力的機關，將監(jiān)督變成辦案，才能樹立起司法權威。辦案才好評價。監(jiān)督行為形成案件，才有利于統(tǒng)計和評價，使監(jiān)督成為檢察機關的剛性職能。檢察機關獨特的憲法定位，決定了應有自成體系的獨特辦案評價標準，而不是教條的附麗于法院的辦案評價標準。

新時代檢察干警要擔當新使命、展現(xiàn)新作為、創(chuàng)造新業(yè)績，必然要有新思維。改革創(chuàng)新的過程中，認識的差異是正常的，觀點的交鋒是有益的。我們要團結一致，認識再提高，精神再振奮，大膽創(chuàng)新，攻堅克難，跳出傳統(tǒng)思維束縛，形成檢察辦案的獨立話語體系，才能更加有力地履行好檢察機關的法律監(jiān)督職責。