〔內(nèi)容提要〕2012年民事訴訟法第209條明確規(guī)定了當(dāng)事人的申請(qǐng)抗訴權(quán)，同時(shí)還規(guī)定了保障這一權(quán)利的基本程序要素。申請(qǐng)抗訴權(quán)的法定化對(duì)現(xiàn)行民事抗訴案件辦案模式將產(chǎn)生重要影響。

〔關(guān)鍵詞〕民事訴訟法  第209條  申請(qǐng)抗訴  辦案模式

2012年民事訴訟法第209條規(guī)定，在一定情形下“當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴”，“人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定”。這是我國(guó)法律首次用 “申請(qǐng)檢察建議”、“申請(qǐng)抗訴”的概念替代過(guò)去的“申訴”一詞，也是我國(guó)法律首次明確規(guī)定當(dāng)事人的申請(qǐng)檢察建議權(quán)、申請(qǐng)抗訴權(quán)，同時(shí)還規(guī)定了申請(qǐng)主體、受理主體、受理?xiàng)l件、審查期限、審查結(jié)果等保障這一權(quán)利的基本程序要素。[i]這一新規(guī)定意味著：

1、對(duì)于當(dāng)事人而言，申請(qǐng)抗訴不再是具有信訪性質(zhì)的申訴，不再僅是被檢察機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)”生效裁判錯(cuò)誤而抗訴的一種途徑，而是一種由當(dāng)事人自主支配、自由處分，與起訴權(quán)、上訴權(quán)、申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)一樣的訴訟權(quán)利。這種權(quán)利為我國(guó)程序法明確賦予，并依法保護(hù)、保障。另一方面，當(dāng)事人在享有該權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)以及行使、處分該權(quán)利的后果。申請(qǐng)人無(wú)正當(dāng)理由放棄行使這一權(quán)利的，或者檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理抗訴申請(qǐng)并作出處理決定的，不得再向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)，而即使原生效裁判存在抗訴事由，除損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等特殊情形外，一般也不得為檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)抗訴。

2、對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，不能再將當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴作為一種職權(quán)“發(fā)現(xiàn)”的來(lái)源而“選擇性”對(duì)待，而必須依法受理、依法審查、依法決定，在一種訴訟程序化的軌道上予以處理，作為檢察機(jī)關(guān)必須履行的法定職責(zé)和義務(wù)來(lái)看待。而且，受理、審查不再僅僅是為了“發(fā)現(xiàn)”能抗訴的案件，而同時(shí)包括了保障當(dāng)事人權(quán)利這一重要的程序法目的。因此，抗訴、不抗訴都成為了目的，無(wú)論是抗訴，還是不抗訴都將產(chǎn)生程序法效果，都屬于檢察機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的內(nèi)容和結(jié)果。

3、檢察機(jī)關(guān)民事抗訴的性質(zhì)、目的及功能隨之發(fā)生一定變化。首先，檢察機(jī)關(guān)受理審查當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴作為一種訴訟程序的性質(zhì)開始明朗化。以前，僅有抗訴具有訴訟程序上的法律效力，現(xiàn)在，受理和不予受理當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴、決定抗訴和決定不抗訴都具有訴訟程序上的法律效果。其次，程序的主導(dǎo)方由檢察機(jī)關(guān)移位于當(dāng)事人。過(guò)去，檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴程序是以檢察機(jī)關(guān)職權(quán)“發(fā)現(xiàn)”抗訴案件為主導(dǎo)的，當(dāng)事人的申訴是檢察機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)”的來(lái)源?，F(xiàn)在，當(dāng)事人有權(quán)啟動(dòng)這一程序，也有權(quán)終止這一程序，而且，即使檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為符合抗訴情形，當(dāng)事人也有權(quán)通過(guò)撤回抗訴申請(qǐng)而阻斷檢察機(jī)關(guān)決定抗訴。再次，程序的目的、功能發(fā)生變化。檢察機(jī)關(guān)民事抗訴程序的直接目的是抗訴，并通過(guò)抗訴實(shí)現(xiàn)公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，兼顧私權(quán)救濟(jì)。現(xiàn)在，強(qiáng)化了對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)，尤其是程序權(quán)利層面的救濟(jì)，而監(jiān)督也更多地具有“再審司法分權(quán)制約”性質(zhì)。[ii]

隨著當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴[iii]權(quán)法定化、申請(qǐng)抗訴訴訟化，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改變長(zhǎng)期以來(lái)的民事抗訴案件辦案模式。當(dāng)前，應(yīng)盡快修改2001最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》），廢止、修改其中與新民訴法不一致，甚至相沖突的內(nèi)容，盡快構(gòu)建與新法精神和規(guī)定相一致的辦案新模式。

一、受理后又立案的做法與新民訴法第209條相悖，應(yīng)予取消

根據(jù)至今仍在適用的《辦案規(guī)則》，檢察機(jī)關(guān)辦理民事抗訴案件的基本模式是：受理－立案－審查－決定。具體是：（1）對(duì)于符合一定條件[iv]的申訴，由檢察機(jī)關(guān)控告申訴部門統(tǒng)一集中受理，并在受理后7日內(nèi)移送審查或轉(zhuǎn)辦；（2）對(duì)于“可能”存在抗訴情形[v]的案件，由檢察機(jī)關(guān)民事檢察部門自受理之日起30日內(nèi)立案；（3）對(duì)于立案的案件，調(diào)（借）閱審判案卷，指定專人在三個(gè)月內(nèi)審查終結(jié)；（4）根據(jù)審查情況，分別作出決定，包括抗訴或提請(qǐng)抗訴、不予抗訴、提出檢察建議以及終止審查等。上述辦案模式的一個(gè)突出特點(diǎn)是，在當(dāng)事人申訴被受理之后，還有一個(gè)判斷是否“可能”存在抗訴事由的立案階段,而且只有立案的案件，才正式進(jìn)入審查[vi]，開始計(jì)算三個(gè)月審查期限?！掇k案規(guī)則》專門有一章規(guī)定立案內(nèi)容。新民訴法正式實(shí)施后，這一受理之后還要再立案的做法應(yīng)予廢止。

首先，根據(jù)新民訴法第209條，只要符合受理?xiàng)l件，當(dāng)事人的申請(qǐng)抗訴就應(yīng)當(dāng)被受理，受理之后就應(yīng)當(dāng)審查，并作出抗訴或不抗訴決定。據(jù)此，當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴被受理的法定效果是一律進(jìn)入審查，而不是再“立案”；而審查后的法定效果也只有決定抗訴或不抗訴兩種，沒(méi)有其他任何形式。因此，在受理之后還要視是否“可能”會(huì)抗訴而再“立案”的做法，不是當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴被受理或被審查后的法定結(jié)果、法定階段，不僅沒(méi)有法律依據(jù)，不產(chǎn)生訴訟法律效力，而且與第209條規(guī)定明顯相沖突。

其二，申請(qǐng)抗訴是當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利的行為，受理當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴就意味著抗訴申請(qǐng)已經(jīng)被正式立案審查，受理不是簡(jiǎn)單的接收、轉(zhuǎn)辦當(dāng)事人材料。如果受理之后再立案，有的案件能因“可能”抗訴而立案審查，有的不能被正式審查；而且最終同樣是不被能抗訴，有的結(jié)果是不予立案，有的則是立案后不抗訴，這實(shí)際是沒(méi)有平等地保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不符合程序正義。《辦案規(guī)則》出臺(tái)于2001年，體現(xiàn)的是當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)審查申訴以及以 “發(fā)現(xiàn)”抗訴案件為主要目的的理念。2012年新民訴法第209條顛覆了這一理念基礎(chǔ)，再立案的做法不能再保留。

其三，從實(shí)踐層面看，許多人不理解申訴被受理之后又收到《立案通知書》、《不立案通知書》的真實(shí)含義，不少人認(rèn)為通知立案就意味著要抗訴再審，不立案就意味著申訴沒(méi)有被受理，沒(méi)有被審查。也有一些人利用《立案通知書》不當(dāng)干擾人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行工作，以《立案通知書》為據(jù)要求人民法院暫緩執(zhí)行。實(shí)踐表明，再立案的做法不符合一般群眾的思維認(rèn)識(shí)習(xí)慣，而且內(nèi)在地存在自相矛盾之處。因?yàn)?，既然不立案就意味著不能被抗訴，為何不直接通知不抗訴；既然只有立案后才能被審查，那么，立案或不立案決定又是如何作出的，是否意味這一決定很“輕率”，當(dāng)事人的申訴沒(méi)有被認(rèn)真對(duì)待……

2012新民訴法頒布后，有人仍主張：“對(duì)于當(dāng)事人提出的抗訴申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查抗訴申請(qǐng)是否符合受理?xiàng)l件。符合受理?xiàng)l件的，于受理后及時(shí)作出是否立案的決定。檢察機(jī)關(guān)決定立案以后，才可以調(diào)閱案卷，開始對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴的民事裁判的合法性進(jìn)行實(shí)體審查?！薄安⒂谡{(diào)閱審判卷宗時(shí)開始計(jì)算審查期限”。[vii]這種觀點(diǎn)有失準(zhǔn)確解讀新民訴法第209條的規(guī)定和精神，也很大程度上表明當(dāng)前人們對(duì)申請(qǐng)抗訴權(quán)法定化、申請(qǐng)抗訴訴訟化的重大意義，以及它們對(duì)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行辦案模式的重要影響還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)。

二、受理不是收轉(zhuǎn)當(dāng)事人材料，受理工作應(yīng)訴訟化、規(guī)范化

根據(jù)《辦案規(guī)則》，受理當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人的民事申訴由人民檢察院控告申訴檢察部門負(fù)責(zé)，受理?xiàng)l件是：人民法院的判決、裁定已經(jīng)發(fā)生法律效力；有具體的申訴理由和請(qǐng)求。由于受理?xiàng)l件本身比較寬泛、寬松，在許多形式審查要件方面沒(méi)有具體要求，因此，實(shí)踐中民事申訴的受理基本上是接收、轉(zhuǎn)辦當(dāng)事人的申訴材料，存在重復(fù)受理、申訴材料格式不統(tǒng)一、材料不完整等諸多問(wèn)題。根據(jù)新民訴法第209條，受理當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴是一種訴訟法律行為，抗訴申請(qǐng)被受理將產(chǎn)生立案審查的法律效果，并且一旦經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)受理審查，當(dāng)事人將不再享有再次申請(qǐng)的訴訟權(quán)利，因此，現(xiàn)行的受理工作應(yīng)按照訴訟化、規(guī)范化的要求重新設(shè)計(jì)、改造。

1、受理部門。現(xiàn)行由控告申訴檢察部門負(fù)責(zé)受理的做法是否應(yīng)繼續(xù)保留，是否應(yīng)改由案件管理部門或者是民事檢察部門負(fù)責(zé)。受理主要是形式要件審查，但仍具有一定的專業(yè)性，由民事檢察部門負(fù)責(zé)有利于保證案件質(zhì)量。

2、申請(qǐng)材料。應(yīng)明確規(guī)定申請(qǐng)抗訴書應(yīng)載明事項(xiàng)、提交文本數(shù)量，以及其他提交材料的類型及要求。

3、受理?xiàng)l件。除滿足新民訴法第209條規(guī)定的三種情形外，申請(qǐng)抗訴還應(yīng)當(dāng)在一定合理的期限內(nèi)申請(qǐng)，超過(guò)這一期限的，一般應(yīng)視為不符合受理?xiàng)l件。新民訴法沒(méi)有具體規(guī)定受理期限，但是根據(jù)第209條體現(xiàn)的精神，當(dāng)事人在被駁回再審申請(qǐng)后不應(yīng)無(wú)限制地拖延行使申請(qǐng)抗訴權(quán)。這一期限宜規(guī)定為6個(gè)月，與申請(qǐng)?jiān)賹徠谙抟恢?。另外，?duì)第209條規(guī)定的第（三）種情形“再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤”也應(yīng)作出具體解釋。

4、管轄。根據(jù)第209條，當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴應(yīng)當(dāng)是“人民法院駁回再審申請(qǐng)的”，由此，申請(qǐng)抗訴的受理管轄一般應(yīng)是受理當(dāng)事人再審申請(qǐng)的人民法院的同級(jí)檢察院，而不宜是下一級(jí)檢察院。根據(jù)新民訴法第199條，“當(dāng)事人人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方為公民的案件”向原審人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，其他的案件向上一?jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。這樣，除“當(dāng)事人人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方為公民的案件”由原審人民法院的同級(jí)檢察院受理管轄外，其他大量的申請(qǐng)抗訴案件將由原審人民法院的上一級(jí)檢察院受理管轄。這將導(dǎo)致絕大部分申請(qǐng)抗訴案件會(huì)集中在省級(jí)院、高檢院，少部分案件集中在分市院，基層院也會(huì)有少部分一審生效且屬于“當(dāng)事人人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方為公民的案件”。當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴訴訟化后，管轄是一種訴訟法律行為，現(xiàn)行《辦案規(guī)則》規(guī)定的上級(jí)院立案后交辦轉(zhuǎn)辦下級(jí)院的做法在性質(zhì)上屬于指定管轄行為，而根據(jù)訴訟法理，指定管轄不得隨意濫用，應(yīng)符合一定的限制條件。因此，新民訴法正式實(shí)施后，民事申請(qǐng)抗訴案件辦理工作的“倒三角”問(wèn)題會(huì)更為突出，而現(xiàn)行“交辦、轉(zhuǎn)辦”做法的合法性又將受到嚴(yán)峻考驗(yàn)，這將成為新民訴法實(shí)施后檢察機(jī)關(guān)面臨的難題。對(duì)此，解決之道應(yīng)當(dāng)是切實(shí)根據(jù)法律的要求，充分發(fā)揮省級(jí)院、高檢院在申請(qǐng)抗訴案件辦理的核心作用，分市院、基層院應(yīng)當(dāng)主要在其他民事檢察工作方面發(fā)揮應(yīng)有作用。

5、受理期限。應(yīng)當(dāng)規(guī)定在收到符合條件的申請(qǐng)抗訴書等材料后較短期限內(nèi)完成受理立案工作，向當(dāng)事人發(fā)送受理通知書等。具體時(shí)間宜在7日內(nèi)。

6、案外人申請(qǐng)抗訴問(wèn)題?！掇k案規(guī)則》中“其他利害關(guān)系人”是適格的民事申訴主體。新民訴法第56條規(guī)定了案外人撤銷之訴，案外人權(quán)益受侵害的有了合適的救濟(jì)途徑，而且新民訴法第209條明確規(guī)定的是當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴。因此，案外人申請(qǐng)抗訴應(yīng)屬于主體不適格，不應(yīng)受理。

7、對(duì)調(diào)解書申請(qǐng)抗訴問(wèn)題。新民訴法第201條規(guī)定當(dāng)事人對(duì)“提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的”有權(quán)申請(qǐng)?jiān)賹?，?span lang="EN-US">208條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”應(yīng)當(dāng)抗訴，那么，當(dāng)事人在被駁回對(duì)調(diào)解書的再審申請(qǐng)后，是否有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴呢？有人認(rèn)為，“2012年民事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公益的調(diào)解書提出抗訴，這是一種依職權(quán)啟動(dòng)的抗訴。當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解書侵犯合法權(quán)益的，無(wú)權(quán)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴。”[viii]但是，受理?xiàng)l件不同于抗訴條件，只要滿足第209條規(guī)定的“人民法院駁回再審申請(qǐng)”這一受理?xiàng)l件，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)受理審查，審查之后根據(jù)第208條規(guī)定的抗訴標(biāo)準(zhǔn)予以處理。因此，應(yīng)當(dāng)受理當(dāng)事人對(duì)調(diào)解書抗訴申請(qǐng)，而對(duì)于經(jīng)審查認(rèn)為沒(méi)有“損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”的，應(yīng)決定不抗訴。

三、調(diào)卷不是必經(jīng)階段、必用手段，審查方式應(yīng)多元而靈活

根據(jù)《辦案規(guī)則》，受理當(dāng)事人申訴后視是否“可能”抗訴而立案，立案后則一律調(diào)卷，正式進(jìn)入審查并決定抗訴或者不抗訴。這一規(guī)定，實(shí)際將調(diào)卷硬性作為了所有抗訴案件（包括最終決定不抗訴的案件）審查的必經(jīng)階段、必須適用的審查方式。這不符合申請(qǐng)抗訴案件審查的特點(diǎn)和規(guī)律。新民訴法正式實(shí)施后，這一做法應(yīng)當(dāng)改變。

實(shí)踐表明，對(duì)于一部分案件，根據(jù)當(dāng)事人提交的申請(qǐng)抗訴材料就足以明確作出不抗訴的判斷，對(duì)于極少部分案件甚至足以作出抗訴的判斷，并非一定要經(jīng)過(guò)調(diào)卷才能作出準(zhǔn)確、充分的判斷。事實(shí)上，現(xiàn)行辦案模式下，受理后不立案的案件都是僅僅根據(jù)當(dāng)事人提交的材料作出的。新民訴法實(shí)施后，這部分案件將不經(jīng)所謂“立案”階段而直接進(jìn)入正式審查，如果硬性規(guī)定審查必調(diào)卷將明顯不妥。對(duì)于這種“材料審查”方式，最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法審判監(jiān)督程序若干問(wèn)題的解釋>》（法釋〔2008〕14號(hào)）第十九條[ix]以及《關(guān)于受理審查民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣娜舾梢庖姟罚ǚòl(fā)〔2009〕26號(hào)）第十三條、第十四條、第十五條[x]均予以了明確肯定。檢察機(jī)關(guān)審查申請(qǐng)抗訴案件與人民法院審查申請(qǐng)?jiān)賹彴讣趯彶閮?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)上具有同一性，應(yīng)當(dāng)也對(duì)“材料審查”方式予以肯定。具體可規(guī)定：經(jīng)審查當(dāng)事人提交的再審申請(qǐng)抗訴書等材料，足以認(rèn)為申請(qǐng)抗訴理由不成立的，應(yīng)當(dāng)作出不抗訴決定；經(jīng)組織當(dāng)事人聽證，足以認(rèn)為申請(qǐng)抗訴理由成立的，可以決定抗訴。之所以決定抗訴的還需要“組織當(dāng)事人聽證”，一方面是慎重考慮，另一方面對(duì)于決定抗訴的案件，一般應(yīng)當(dāng)聽取被申請(qǐng)人的意見，充分保障被申請(qǐng)人的權(quán)利。

總體來(lái)看，申請(qǐng)抗訴案件的審查方式應(yīng)包括“材料審查”、調(diào)卷審查、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)、詢問(wèn)當(dāng)事人、組織當(dāng)事人聽證。調(diào)卷審查無(wú)疑是基本的審查方式，但不應(yīng)是必用方式。在修改《辦案規(guī)則》時(shí)，應(yīng)具體規(guī)定上述每一種方式尤其是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)、詢問(wèn)當(dāng)事人、組織當(dāng)事人聽證的適用情形，同時(shí)也應(yīng)明確上述方式的適用應(yīng)體現(xiàn)根據(jù)案情需要而選擇的靈活原則。

四、相關(guān)術(shù)語(yǔ)及檢察法律文書應(yīng)盡快規(guī)范、統(tǒng)一

     現(xiàn)行的《辦案規(guī)則》將人民檢察院受理審查的民事、行政申訴案件，在立案前表述為“民事、行政申訴案件”，立案后表述為“民事、行政抗訴案件”。根據(jù)新民訴法第209條，當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴案件應(yīng)規(guī)范表述為“申請(qǐng)抗訴案件”、“民事申請(qǐng)抗訴案件”為宜，而人民檢察院辦案程序也應(yīng)規(guī)范表述為“申請(qǐng)抗訴案件受理審查程序”、“民事申請(qǐng)抗訴案件受理審查程序”，而不宜使用現(xiàn)在的“民事抗訴程序”、“民事抗訴案件辦理程序”等。

    決定受理或不予受理當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴應(yīng)向當(dāng)事人發(fā)送《受理通知書》《不予受理通知書》，不宜稱為《立案通知書》《不立案通知書》。但是，《受理通知書》應(yīng)明確告知：經(jīng)審查，抗訴申請(qǐng)符合受理?xiàng)l件，決定立案審查。經(jīng)審查，決定抗訴或不抗訴的，應(yīng)向當(dāng)事人發(fā)送《民事抗訴書》或《不抗訴決定書》。

另外，接收當(dāng)事人提交的申請(qǐng)抗訴書等材料、通知被申請(qǐng)人提交書面意見、詢問(wèn)當(dāng)事人、通知當(dāng)事人參加聽證等均應(yīng)當(dāng)采用規(guī)范、統(tǒng)一的檢察文書。