作者：仝蕾（最高人民法院）

原載：《人民法院報》2025年4月17日

目錄

一、投訴與舉報的區(qū)分

二、投訴舉報類行政案件中涉及的法律關(guān)系分析

三、案件受案范圍的基本思路

（一）界定受案范圍的基本原則

（二）關(guān)于舉報類行政案件的特殊情形

（三）行政機關(guān)在受理投訴后實施的調(diào)解行為

四、關(guān)于提起行政訴訟主體資格的判斷——以“利害關(guān)系”為核心

五、其他相關(guān)問題

（一）上級行政機關(guān)的轉(zhuǎn)辦行為

（二）對于行政訴訟中適格被告的判斷

人民群眾對相關(guān)爭議事項向行政機關(guān)投訴舉報，是行政機關(guān)吸納民意、匯集民智的重要渠道。投訴舉報作為一項重要的行政制度，有助于行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為、彌補執(zhí)法能力不足、提升行政監(jiān)管效能、推進依法行政，有助于維護人民群眾合法權(quán)益、更好保障和改善民生。對于因投訴舉報引發(fā)的行政爭議，其中一部分被納入到了我國行政訴訟的受案范圍之中?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱行政訴訟法解釋）第十二條第五項規(guī)定，為維護自身合法權(quán)益向行政機關(guān)投訴，具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理的，公民、法人或者其他組織與該行政行為有利害關(guān)系。在行政審判實踐中，盡管投訴舉報類行政爭議所涉及的法律關(guān)系并不復雜，但對于何種情形可以納入行政訴訟受案范圍，如何判斷是否是為了維護自身合法權(quán)益以及如何確定利害關(guān)系等均存在很大爭議。因此，投訴舉報類行政案件往往是看似“簡單”，但辦理起來每個個案都有自己的“特點”，在判斷“利害關(guān)系”時經(jīng)常會感覺非常棘手。

一、投訴與舉報的區(qū)分

想要審理好行政案件需要理清楚每類案件中的法律關(guān)系是什么以及法律關(guān)系的性質(zhì)、行政爭議對當事人的影響等。在審理投訴舉報類行政案件時，首先需要對“投訴”與“舉報”進行區(qū)分，“投訴”與“舉報”二者的差別是明顯的，法律對二者相關(guān)的權(quán)益保護程度也相應的有所不同。行政機關(guān)的處理決定對于投訴人和舉報人權(quán)利義務的影響是有較大差別的，這種差別對于人民法院處理投訴、舉報類行政案件具有實際影響。從行政執(zhí)法實踐以及行政審判工作需要來看，將投訴與舉報界定清楚、區(qū)分不同情況厘清“利害關(guān)系”確有必要。

一直以來，投訴與舉報的權(quán)利邊界并不清晰，相關(guān)爭議處理規(guī)則也不是很明確?，F(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中除普遍使用“投訴”“舉報”表述外，還有的使用“檢舉”“控告”“反映”等措辭，如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第十五條規(guī)定，消費者享有對商品和服務以及保護消費者權(quán)益工作進行監(jiān)督的權(quán)利。消費者有權(quán)檢舉、控告侵害消費者權(quán)益的行為和國家機關(guān)及其工作人員在保護消費者權(quán)益工作中的違法失職行為，有權(quán)對保護消費者權(quán)益工作提出批評、建議。各領(lǐng)域、各地區(qū)相關(guān)文件所規(guī)定的“投訴”“舉報”的內(nèi)涵、外延不統(tǒng)一，對處理投訴、舉報的職責、管轄、程序、期限等規(guī)定不一致。有的行政管理領(lǐng)域?qū)Α巴对V”與“舉報”進行了區(qū)分，有的則混在一起。此種狀況既影響人民群眾有效行使監(jiān)督權(quán)，也影響行政執(zhí)法機關(guān)及時處理投訴、舉報事項，發(fā)現(xiàn)并制止行政違法行為的工作質(zhì)量與效率。對“投訴”與“舉報”的內(nèi)涵、外延作出明確界定，準確區(qū)分投訴與舉報，有助于行政職能部門更好地定位和處理不同類型的訴求，高效地處理好相關(guān)爭議事項，維護社會秩序和公共利益，也有利于人民法院更好地解決行政糾紛。

現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章等有的對“投訴”規(guī)定了明確的含義和范圍，如《旅游投訴處理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱旅游投訴，是指旅游者認為旅游經(jīng)營者損害其合法權(quán)益，請求旅游行政管理部門、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)或者旅游執(zhí)法機構(gòu)，對雙方發(fā)生的民事爭議進行處理的行為。《銀行業(yè)保險業(yè)消費投訴處理管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱銀行業(yè)保險業(yè)消費投訴，是指消費者因購買銀行、保險產(chǎn)品或者接受銀行、保險相關(guān)服務與銀行保險機構(gòu)或者其從業(yè)人員產(chǎn)生糾紛，并向銀行保險機構(gòu)主張其民事權(quán)益的行為。有的則是通過定義“投訴人”“被投訴人”“舉報人”“被舉報人”的范圍等來間接地對“投訴”“舉報”的含義作出規(guī)范，如《公證執(zhí)業(yè)活動投訴處理辦法》第三條規(guī)定，本辦法所稱投訴人，是指認為公證機構(gòu)或者公證員違法違規(guī)執(zhí)業(yè)侵犯其合法權(quán)益，向司法行政機關(guān)投訴的自然人、法人或者其他組織。本辦法所稱被投訴人，是指被投訴的公證機構(gòu)或者公證員?！躲y行保險違法行為舉報處理辦法》第二條規(guī)定，自然人、法人或者其他組織（以下簡稱舉報人），對被舉報人違反相關(guān)銀行保險監(jiān)管法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件的行為向銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)舉報，請求銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)依法履行查處職責，銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)對該舉報的處理，適用本辦法。本辦法所稱被舉報人，包括銀行業(yè)金融機構(gòu)及從業(yè)人員，保險機構(gòu)、保險中介機構(gòu)及從業(yè)人員，銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)負責監(jiān)管的其他主體，以及涉嫌非法設立銀行業(yè)金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、保險中介機構(gòu)和非法經(jīng)營銀行業(yè)務、保險業(yè)務、保險中介業(yè)務的自然人、法人或者其他組織。在行政執(zhí)法實踐和行政審判工作中處理相關(guān)爭議時，我們發(fā)現(xiàn)很多時候“投訴”與“舉報”是相互交織在一起的，行政機關(guān)受理的事項既包括“投訴”事項，也包括“舉報”內(nèi)容，投訴舉報人既對民事權(quán)益的損失提出主張，也要求行政機關(guān)履行監(jiān)管、懲處職責，行政訴訟中也是如此。在“投訴”與“舉報”交織在一起時，“舉報”源于“投訴”，但又不同于“投訴”。

基于以上情形，在現(xiàn)行的大部分法律法規(guī)等對于“投訴”“舉報”的含義未明確區(qū)分且無統(tǒng)一含義規(guī)范的情況下，我們在審理行政案件時不宜簡單以“投訴”或“舉報”的名稱表述來判斷其是否屬于行政訴訟法解釋第十二條第五項規(guī)定的“投訴”，而應結(jié)合個案情況根據(jù)行為的性質(zhì)，結(jié)合當事人要求行政機關(guān)處理的具體事項，以及處理結(jié)果是否對其切身權(quán)益有影響等因素進行“穿透式”判斷。

結(jié)合行政訴訟法司法解釋的規(guī)定、行政審判經(jīng)驗以及目前法律法規(guī)規(guī)章對投訴、舉報等的規(guī)定，投訴是指，公民、法人或者其他組織認為第三人實施的違法行為侵犯自身合法權(quán)益，請求行政機關(guān)履行解決有關(guān)民事爭議、依法查處違法行為等職責的行為。舉報則是指，公民、法人或者其他組織認為第三人實施的違法行為侵犯他人合法權(quán)益或者國家利益、社會公共利益，請求行政機關(guān)依法查處的行為。投訴與舉報最大的差異就在于是不是為了維護自身的合法權(quán)益。

二、投訴舉報類行政案件中涉及的法律關(guān)系分析

投訴舉報是當事人啟動行政程序的一種方式，往往與行政機關(guān)履行法定職責或者進一步的行政處罰等緊密相關(guān)。以投訴為例，與投訴相關(guān)的行政爭議實際上牽連到三種法律關(guān)系：一是投訴人與被投訴人之間的民事法律關(guān)系；二是行政機關(guān)與投訴人之間的行政法律關(guān)系；三是行政機關(guān)與被投訴人之間的行政法律關(guān)系。在這三種法律關(guān)系中，對投訴人產(chǎn)生直接影響且是基礎性法律關(guān)系的是其與被投訴人之間的民事法律關(guān)系。與投訴相關(guān)的行政爭議均是由投訴人和被投訴人之間的民事爭議而引發(fā)，投訴人向相關(guān)行政機關(guān)提出投訴，其目的也主要是在于依靠國家權(quán)力“制裁”被投訴人的違法或不當行為，從而增加自身主張救濟權(quán)益的助力。對于受理投訴的行政機關(guān)而言，需要處理好兩方面的事務，即在法定期限或者合理期限內(nèi)對投訴事項進行調(diào)查、作出處理；在對投訴人反映情況核實處理之后須在法定期限或者合理時間內(nèi)回復投訴人辦理情況及處理結(jié)果等。從行使行政職責的角度看，投訴舉報更多的是一種違法線索的來源途徑，借此能夠彌補行政管理漏洞，更好地維護社會秩序。從投訴舉報人的角度看，投訴舉報則是一種對相關(guān)權(quán)利的申訴行為，也是對行政機關(guān)行使監(jiān)管職責的監(jiān)督，但是這種監(jiān)督也是有限的，與行政機關(guān)針對行政相對人直接作出一個行政行為有所不同。因此，基于這種區(qū)別，人民法院在審理投訴舉報類行政案件時的審查強度以及對于利害關(guān)系的判斷也與其他行政案件會存在一定的差異。

三、案件受案范圍的基本思路

行政訴訟是救濟公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法定渠道，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟均須符合法定條件。公民、法人或者其他組織應當基于合法權(quán)益受到侵害的情形，依法實施投訴、舉報行為，不得濫用投訴、舉報權(quán)利。如何界定投訴舉報類行政案件的受案范圍首先需要分析投訴舉報制度設立的目的，從目前各個行政管理領(lǐng)域中適用的投訴舉報處理辦法等規(guī)范性文件的規(guī)定看，設立投訴舉報制度主要是借助行政機關(guān)促進解決投訴舉報人與第三人之間的民事爭議，同時也為行政執(zhí)法工作“查缺補漏”。因此，行政機關(guān)就被投訴舉報人相關(guān)行為作出的行政處理決定只有在特定情形下才對投訴舉報人的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，也就意味著并不是所有投訴舉報引發(fā)的行政爭議都屬于行政訴訟的受案范圍。行政訴訟必須能夠過濾出真正需要通過國家公權(quán)力來維護合法權(quán)益的行政爭議。

（一）界定受案范圍的基本原則

訴權(quán)和受案范圍緊密相關(guān)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法解釋第一條第二款第十項規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。第六十九條第一款第八項規(guī)定，行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的，已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。行政訴訟法和司法解釋均從合法權(quán)益（權(quán)利義務）角度對行政訴訟的受案范圍作出了規(guī)定，司法解釋的上述規(guī)定實際上是從另一個角度對“利害關(guān)系”作出了一個層面的解讀，也契合了建立行政訴訟制度的立法目的。確定行政訴訟受案范圍的核心要素就是合法權(quán)益受到行政行為的侵害。

對于“投訴”與“舉報”相關(guān)行政爭議的受案范圍是不同的。根據(jù)行政訴訟法解釋第十二條第五項的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為第三人實施的違法行為侵犯自身合法權(quán)益向相關(guān)行政機關(guān)投訴，該行政機關(guān)作出的處理或者未作出處理對其權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的，投訴人就該處理行為或者未作出處理申請行政復議或者提起行政訴訟，一般屬于行政訴訟受案范圍。行政訴訟法司法解釋之所以僅對投訴相關(guān)行政爭議是否屬于行政訴訟受案范圍予以規(guī)定，也主要是考慮到投訴本身是和投訴人利益緊密相關(guān)的行為，行政機關(guān)對投訴的處理可能會影響到投訴人的合法權(quán)益等，而對于舉報而言，若是與自身合法權(quán)益并不直接相關(guān)，是為了啟動行政機關(guān)行使監(jiān)管查處職責，維護國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益，從設立行政訴訟制度的目的以及舉報行為的性質(zhì)、影響諸方面考慮，由此引發(fā)的相關(guān)行政爭議，由于行政機關(guān)對被舉報人作出的行政處罰決定或者不予處罰決定、行政強制措施等處理行為，對舉報人自身的合法權(quán)益并無實際影響，因此與舉報人無利害關(guān)系，舉報人對上述行政機關(guān)后續(xù)處理行為提起行政訴訟，不屬于行政訴訟受案范圍。行政訴訟制度的保護范圍是有限的，也是有邊界的。

（二）關(guān)于舉報類行政案件的特殊情形

一般情況下，對于舉報人而言，其提起的對行政機關(guān)有關(guān)被舉報人的后續(xù)處理行為的起訴，人民法院不予立案。但法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定受理舉報事項的行政機關(guān)應當對舉報人作出答復，而行政機關(guān)未作出答復的，在此種情況下，由于法律等已經(jīng)設定了行政機關(guān)的答復職責與義務，行政機關(guān)應當依法履行該職責義務，在其未履行的情況下，舉報人對未作出答復的行為不服，則有權(quán)尋求司法救濟，可以提起行政訴訟。如《社會組織登記管理機關(guān)受理投訴舉報辦法（試行）》第十二條規(guī)定，登記管理機關(guān)對受理的投訴舉報應當依法調(diào)查核實，并及時將處理結(jié)果以口頭或者書面形式（包括數(shù)據(jù)電文）告知舉報人，舉報人身份信息或者聯(lián)系方式不詳以及處理結(jié)果需保密的除外。對被投訴舉報對象予以行政處罰的，應當依法將行政處罰結(jié)果向社會公布。調(diào)查核實過程中，發(fā)現(xiàn)被投訴舉報對象或者有關(guān)組織和個人的行為涉嫌犯罪的，應當及時將有關(guān)線索和證據(jù)移交司法機關(guān)。

（三）行政機關(guān)在受理投訴后實施的調(diào)解行為

行政機關(guān)受理投訴后，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等的規(guī)定，經(jīng)投訴人和被投訴人同意，可以采用調(diào)解的方式處理投訴爭議。該調(diào)解行為不屬于行政訴訟受案范圍。對于投訴人而言，最急切想解決的是民事爭議，其提起投訴也是想借助行政機關(guān)的公權(quán)力給被投訴人造成一定“壓力”，從而加快民事爭議的解決速度。行政機關(guān)在受理投訴后，為了更好地化解爭議，有時候會組織投訴人與被投訴人開展調(diào)解工作，但調(diào)解工作并不必然是行政機關(guān)的法定職責，除非是法律等規(guī)范性文件明確規(guī)定。調(diào)解活動的主體依然是投訴人和被投訴人雙方，行政機關(guān)僅是起到組織的作用，其調(diào)解行為對投訴人、被投訴人的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，因此，投訴人、被投訴人對行政機關(guān)的調(diào)解行為不服，不能提起行政訴訟。當然，當行政機關(guān)實施強制調(diào)解行為，利用優(yōu)勢地位等強制投訴人或者被投訴人接受調(diào)解方案等，若侵害了投訴人或者被投訴人的合法權(quán)益的，則該調(diào)解行為已經(jīng)轉(zhuǎn)化為具有強制力的行政職權(quán)行為，權(quán)利受侵害人可視情況提起行政訴訟。

四、關(guān)于提起行政訴訟主體資格的判斷——以“利害關(guān)系”為核心

行政訴訟法第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。行政訴訟法解釋第十二條第五項規(guī)定，為維護自身合法權(quán)益向行政機關(guān)投訴，具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”。對于行政訴訟主體資格的界定問題實際上與行政訴訟的受案范圍緊密相關(guān)。行政訴訟受案范圍側(cè)重于對行政行為的性質(zhì)的判斷，而行政訴訟主體資格則主要是從行政行為法律效果的“波及力”來認定。由于行政行為影響力的復雜性，行政訴訟制度中是以“利害關(guān)系”作為判斷行政訴訟主體的標準，而“利害關(guān)系”這一概念是一個相對模糊且復雜的概念，究竟受到行政行為何種程度影響才算是與該行政行為有“利害關(guān)系”確實不好判斷，尤其是在投訴舉報類行政案件中，“利害關(guān)系”這一要素幾乎成了審理案件的最大困擾和難題。

涉及投訴行政爭議案件里的利害關(guān)系是指行政機關(guān)對投訴事項的處理行為或者未作出處理的行為對投訴人自身合法權(quán)益的實現(xiàn)和保護可能會存在直接的不利影響。公民、法人或者其他組織認為被投訴人的行為侵害其自身合法權(quán)益，對具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理不服，提起行政訴訟的，我們可以結(jié)合以下因素綜合判斷是否具有“利害關(guān)系”：

1.投訴是為維護自身合法權(quán)益還是為維護他人合法權(quán)益或者國家利益、社會公共利益。為維護自身合法權(quán)益投訴的主體，與具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理行為有利害關(guān)系；為維護他人合法權(quán)益或者國家利益、社會公共利益投訴的，實際上是以投訴的名義實施的舉報行為，與具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理行為，一般不具有利害關(guān)系。“為維護自身合法權(quán)益”在判斷適格主體上具有重要意義，是決定所涉行政爭議能否進入行政訴訟的關(guān)鍵要素。在行政審判實踐中，對于何為“為維護自身合法權(quán)益”一直都存在把握尺度上的爭議，尤其運用在個案當中，投訴舉報類行政爭議看似簡明，實際上因?qū)τ谑欠駥儆凇盀榫S護自身合法權(quán)益”的不同認識導致了該類案件“利害關(guān)系”判斷的復雜性。“為維護自身合法權(quán)益”可以理解為，行政機關(guān)對投訴事項的處理結(jié)果將直接影響到投訴人主張民事權(quán)益所能獲得的相關(guān)利益等。只有在這種直接影響到投訴人相關(guān)民事權(quán)益實現(xiàn)的情形下，行政機關(guān)對投訴事項的處理行為才能納入到行政訴訟之中，才具備法定救濟的請求權(quán)基礎。

2.投訴人所主張的權(quán)益是否屬于法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的應當保護的合法權(quán)益。合法權(quán)益受到侵害是投訴人提起行政訴訟的前提條件，也是投訴人與行政機關(guān)對其投訴作出處理或者不予處理行為是否具有利害關(guān)系的重要判斷標準。此外，投訴人主張的權(quán)益應當是與投訴事項相關(guān)聯(lián)的合法權(quán)益，且會受到行政機關(guān)對于投訴事項處理結(jié)果影響的權(quán)益。

3.投訴主張保護的權(quán)益是否存在被所投訴行為侵害的情形或者現(xiàn)實可能性。行政訴訟制度的設立主要是為了合法權(quán)益受侵害人在以自力救濟途徑無法解決糾紛、保護自身權(quán)益的情形下提供公權(quán)力的救濟方式，因此申請公權(quán)力提供救濟必須符合法定條件。投訴人的合法權(quán)益已經(jīng)受到被投訴行為侵害或者存在受侵害的現(xiàn)實可能性是認定利害關(guān)系的重要因素，只有權(quán)益受到影響才能申請行政機關(guān)予以處理，才可能與行政機關(guān)后續(xù)處理行為有利害關(guān)系。

4.影響利害關(guān)系判定的其他因素。如行政機關(guān)對投訴事項的處理直接關(guān)系到投訴人能否順利得到民事權(quán)益救濟等，抑或者法律法規(guī)等對于在相關(guān)行政管理領(lǐng)域中，行政機關(guān)處理投訴事項時應給予投訴人的程序權(quán)利或者其他特別法律保護等。投訴類行政案件的個案差異性較強，很多都需要在辦理個案過程中對“利害關(guān)系”進行反復斟酌。

五、其他相關(guān)問題

（一）上級行政機關(guān)的轉(zhuǎn)辦行為

在我國目前的行政職責事權(quán)劃分上，基本遵循“屬地管理”原則。如《教育部辦公廳關(guān)于建立完善處理群眾投訴中小學生學籍管理相關(guān)問題工作機制的通知》（教基一廳函〔2014〕50號）里“二、核實分辦。處理責任單位對應由本級負責辦理的投訴，在3個工作日內(nèi)向相關(guān)單位下發(fā)核查單（附件1）核實情況，相關(guān)單位應在5個工作日內(nèi)完成核查，并反饋核查單。應由下級處理的，逐級轉(zhuǎn)由相應層級處理。如是來電，可直接向來電人提供下級處理問題熱線電話號碼。應由上級教育行政部門處理的，應及時向來電人說明情況”。在行政執(zhí)法實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)上級行政機關(guān)收到投訴、舉報申請后將其轉(zhuǎn)交給下級行政機關(guān)辦理的情形。對于這種轉(zhuǎn)辦行為，由于有的行政管理領(lǐng)域沒有對此進行明確規(guī)定，因此關(guān)于轉(zhuǎn)辦的程序、期限以及是否通知投訴、舉報人等方面常常會引發(fā)新的爭議。在行政案件中，最常遇到的就是投訴人向上級行政機關(guān)提交投訴處理申請，上級行政機關(guān)認為按照“屬地管理”原則應當交由下級行政機關(guān)辦理，最后由下級行政機關(guān)作出對投訴事項的行政處理決定，在此種情形下，投訴人認為上級行政機關(guān)沒有依法履行處理投訴事項的法定職責，從而對該上級行政機關(guān)提起行政訴訟。

法律、法規(guī)、規(guī)章就投訴的事務管轄、地域管轄、級別管轄有規(guī)定的，有管轄權(quán)的行政機關(guān)應當及時受理、依法處理投訴。規(guī)范性文件對管轄的規(guī)定不違反上位法的，人民法院予以認可。法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件對上、下級行政機關(guān)受理投訴職責規(guī)定不明確的，下級行政機關(guān)可以按照行政慣例行使管轄權(quán)。上級行政機關(guān)認為需要由自己處理的，可以要求下級行政機關(guān)依法移送。上級行政機關(guān)收到的投訴事項依法屬于下級行政機關(guān)法定職責范圍的，可以交由下級行政機關(guān)處理。上級行政機關(guān)收到的投訴事項依法屬于其職責范圍的，一般不應交由下級行政機關(guān)處理，法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件規(guī)定可以轉(zhuǎn)辦的除外。

從行政職責的劃分上看，層級越高的行政機關(guān)更加傾向于政策制定等宏觀性事務的管理，對具體事務的處理往往是由基層行政機關(guān)來承擔。對于投訴事項的處理基本上也是如此。在上、下級行政機關(guān)對投訴事項均有權(quán)處理時，上級行政機關(guān)基于屬地管理原則，為了更加便利地進行調(diào)查調(diào)解等工作的開展等考慮，也可以轉(zhuǎn)交給下級行政機關(guān)辦理。另外，對于除了法律、法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性文件規(guī)定的行政機關(guān)應當履行的職責，投訴人依據(jù)該規(guī)范性文件，請求人民法院責令該行政機關(guān)履行職責的，該規(guī)范性文件經(jīng)審查不違反上位法規(guī)定的，可以作為人民法院審理案件的參照依據(jù)。

（二）對于行政訴訟中適格被告的判斷

行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。因此，投訴人對有處理職責的行政機關(guān)作出的投訴處理決定不服，提起行政訴訟的，應當以作出投訴處理決定的行政機關(guān)為被告。上級行政機關(guān)將投訴事項交由具有處理職責的下級行政機關(guān)處理并告知投訴人的，此種情況下，盡管投訴人是向上級行政機關(guān)提交投訴材料，但因投訴事項的處理屬于下級行政機關(guān)的職責范圍，上級行政機關(guān)轉(zhuǎn)交給下級行政機關(guān)具體辦理且告知投訴人轉(zhuǎn)辦情況，由下級行政機關(guān)對投訴事項進行處理，就此處理職責發(fā)生了移轉(zhuǎn)，下級行政機關(guān)未作出處理或者投訴人對處理決定不服的，一般應當以下級行政機關(guān)為被告。上級行政機關(guān)轉(zhuǎn)交下級行政機關(guān)處理但未告知投訴人，此時對投訴人而言，如果下級行政機關(guān)在合法或者合理的期限內(nèi)作出行政處理決定并告知投訴人，投訴人對該處理決定不服的，可以該下級行政機關(guān)為被告。對于最初接收投訴人投訴申請的上級行政機關(guān)，其已履行了法定職責。若是下級行政機關(guān)未在法定或者合理期限內(nèi)作出處理決定，上級行政機關(guān)又未將轉(zhuǎn)辦情況告知投訴人，投訴人無從知曉投訴處理情況，可以以該上級行政機關(guān)為被告。

由于投訴舉報類行政案件中包含的多重法律關(guān)系，使得我們在審理此類案件時對于“利害關(guān)系”“自身合法權(quán)益”等要素進行判斷時常會感覺困難，同時在法律適用上也仍存在不小的爭議。隨著行政執(zhí)法以及行政審判實踐的發(fā)展和積累，將會逐漸形成較為統(tǒng)一的認識，在各個不同的行政管理領(lǐng)域里也會制定更加全面細致的規(guī)范性文件，人民法院在辦理此類案件時裁判規(guī)則也會更加明晰。