文章目錄吉黑兩省鐵路交涉局的“嬗變”——1898~1917中東鐵路附屬地行政管理權(quán)研究 本文已發(fā)表于：中國社科院.2010年第一期《中國邊疆史地研究》
近代以來，中國在對外交往的地位上發(fā)生了轉(zhuǎn)折，開始被動地與列強(qiáng)接觸。在不同以往的交涉規(guī)則、環(huán)境中，中國當(dāng)時的滿清政府被動地適應(yīng)著，開始在各個重要的接觸點上設(shè)置了專門的交涉機(jī)構(gòu)。于是在迎接和融入世界潮流之際，“交涉”一詞便染上了屈辱的色彩，交涉機(jī)構(gòu)也就被烙上了恥辱的痕跡，以至于國人視之如“臉上的紅字”，恥于正視它。甚至于對它的功能以及工作人員的工作都諱莫如深。由于它背后孱弱的國家、懦弱的政府，似乎它的工作總是與“出賣國家利益”脫不了干系。事實上，并非如此。在我們這個國家現(xiàn)代化過程中，在艱難、困窘的進(jìn)化中，交涉機(jī)構(gòu)及其交涉人員做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。正視和準(zhǔn)確認(rèn)識歷史是一個國家、民族得以勇往直前的前提。 這些機(jī)構(gòu)在不同的時段和地區(qū)稱謂也略有不同。在重要的開放商埠、城市的行政衙門內(nèi)設(shè)置了“關(guān)道”“交涉局”、“交涉司”等部門。吉林、黑龍江鐵路交涉局是中東路修建后在其“屬地”內(nèi)重要的機(jī)構(gòu)。由于歷史上它曾一度受沙俄中東鐵路管理局的控制，而且在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能和人員配備上與吉林交涉總局、黑龍江交涉處、哈爾濱關(guān)道多有重疊。其性質(zhì)、職能的內(nèi)在復(fù)雜性給當(dāng)時的實踐以及后人對該機(jī)構(gòu)的認(rèn)知造成了很大地麻煩。此外由于學(xué)界大多認(rèn)為哈爾濱關(guān)道的設(shè)立是中國政府在中東路屬地內(nèi)的重要事件，并提議將哈爾濱關(guān)道的成立日視為哈爾濱的誕生時間，所以學(xué)界對于哈爾濱關(guān)道的關(guān)注較多，而對鐵路交涉局的研究相對較為冷清[①]。本文梳理了清末至民國初年鐵路交涉局的職能性質(zhì)變化，還原了鐵路交涉局與吉林交涉總局、黑龍江交涉處、哈爾濱關(guān)道等機(jī)構(gòu)之間的歷史關(guān)系的原貌。 一、吉林黑龍江兩省鐵路交涉局設(shè)立之前的鐵路交涉中東鐵路修建之初，鐵路沿線的黑龍江、吉林地區(qū)相對于內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)落后，人煙稀少。清政府對此廣袤的領(lǐng)土實行粗放的行政管轄，在涉外工作中也沒有在該地區(qū)形成自上而下、完整的對外交涉系統(tǒng)，對外交涉混亂無章。
東清鐵路副總監(jiān)工的入境護(hù)照 via東北網(wǎng)博客 甲午戰(zhàn)爭后，清政府的外交涉權(quán)力逐步下移，開始讓地方督撫將軍參與眾多對外交涉活動，逐步形成了“外省交涉案件辦事之權(quán)疆吏操之”的局面。[②]吉林、黑龍江地區(qū)也不例外，主要由將軍衙門負(fù)責(zé)對外交涉。但是這種體制存在很多弊?。旱谝唬瑳]有固定的交涉人員，遇到涉外事務(wù)，往往直接從“五司職員”中臨時抽調(diào)人員，“兼辦外交”。這些外事人員大都由“辦事勤慎，明白大體”的地方官員出任，雖常年在邊境對俄交涉，有實際經(jīng)驗，但 “實無專責(zé)”，又大都不通俄語，也沒有經(jīng)過系統(tǒng)的外交訓(xùn)練。第二，清朝政府有在沿海港口設(shè)置“海關(guān)道”的傳統(tǒng)，規(guī)定由海關(guān)道專門掌管地方的稅務(wù)以及一定的對外交涉事宜[③]。 中東鐵路修建伊始，吉黑兩省的對俄交涉事務(wù)以及相關(guān)的民事、經(jīng)濟(jì)、政治乃至國際關(guān)系等相關(guān)事務(wù)陡增?？墒乔逭]有在此地設(shè)立固定的外交機(jī)構(gòu)。沒有機(jī)構(gòu)建制，自然也沒有固定的辦公地點，地方外交主要由各相關(guān)衙門（哈爾濱以外的衙門，如呼蘭廳、雙城廳、賓州廳等）分別交涉。諸如偷盜之類的小事情上，各衙門尚可以應(yīng)付，但一遇涉及國家主權(quán)的重大事件，各地方衙門就會因權(quán)限、轄區(qū)等原因“互相推諉”。發(fā)揮不了外交機(jī)構(gòu)的作用。第三，外交經(jīng)費(fèi)困難，沒有固定辦公經(jīng)費(fèi)，車輛所需，人員薪金都得不到保障。[④] 1897年，大量俄方鐵路工程人員涌入中國境內(nèi)的黑龍江、吉林地區(qū)。中國地方政府對外交涉的壓力劇增。實踐中，“由地方官兼辦外交”的弊端很快暴露出來。由于清政府缺乏對外交機(jī)構(gòu)重要性的認(rèn)識，客觀上又沒有較長的準(zhǔn)備時間，缺乏具體的改革方案；再者，吉黑兩省地處邊陲，經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，外交人才奇缺。使得對俄交涉機(jī)構(gòu)的設(shè)置十分倉促，工作混亂無章。1897年10月10日，黑龍江將軍衙門批準(zhǔn)在省城齊齊哈爾設(shè)立“黑龍江交涉處”專管對俄交涉。從平時處理外交事務(wù)的官員中間篩選出10人，其中“總辦”一名，“幫辦”一名，“俄文會辦委員”一名，“辦事委員”二名，“主稿翻譯”、“筆帖式”五名[⑤]。同年，吉林將軍也在長春設(shè)立吉林交涉總局。規(guī)定：“吉林交涉總局專管吉林地方交涉事宜。遇有事件，文事由該局會同俄駐吉外部大臣核辦，武事會（同）俄駐吉武廓米薩爾核辦，街面瑣事會同俄駐吉城守總管核辦?！庇嘘P(guān)交涉事件，經(jīng)由“吉林將軍等隨時飭由該局相機(jī)”。[⑥]規(guī)定在吉林將軍指揮下處理地方對外交涉具體事務(wù)。在人員配備上，雖然吉林交涉總局配有60余人，但機(jī)構(gòu)設(shè)置與黑龍江交涉處大同小異，不過是多配備了辦事人員——“局勇”10人，“局夫”10人，“書識”14人，“差遣委員”15名[⑦]。 雖然有了機(jī)構(gòu)建制，但是其成員幾乎都是由非專業(yè)的外交官員拼湊起來的團(tuán)隊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能應(yīng)對中東鐵路沿線日益繁雜的交涉事件。而且真正讓“交涉處（局）”頭痛的并不是頻發(fā)的外交事件本身，而是它的對手——中東鐵路局[⑧]。俄方控制的中東鐵路局一開始就是行政機(jī)構(gòu)的建制。它在中東鐵路所做的事，幾乎無一不涉及國家主權(quán)，無一不涉及鐵路交涉。它所負(fù)責(zé)的占地、伐木要求，鐵路員工、俄兵與沿線人員的司法事件等，雖名為“鐵路交涉”，實則涉及國家主權(quán)及其管轄權(quán)。而黑龍江交涉處，吉林交涉總局不過是黑龍江、吉林將軍的“辦事機(jī)構(gòu)”，不具備涉外事件決策權(quán)，只是事件上傳下達(dá)的信息中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，根本沒有處理此類事件的能力和權(quán)力。所以，面對交涉事務(wù)，要么遇事推諉卸責(zé)，或者貽誤時機(jī)，陷國權(quán)交涉于更加不利的境地；要么，有責(zé)任心的官員違章辦理，無論結(jié)果如何，都將面臨制度的糾察、彈劾，以至于官員辦事如履薄冰。多少英才躑躅徘徊，慨嘆報國無門，抑或是折戟沉沙，是非留待后人評說。 二、 中東鐵路管理局體系內(nèi)的黑龍江鐵路交涉局1898年6月9日布拉戈維申斯克號輪船將一船中東鐵路的工程技術(shù)人員及筑路物資運(yùn)抵哈爾濱（現(xiàn)香坊區(qū)）[⑨]。經(jīng)過與中國當(dāng)局協(xié)商，沙俄將哈爾濱的老哈爾濱（香坊）、新哈爾濱（南崗）和埠頭區(qū)（道里）、江北船塢等地合計2.1萬畝土地劃為鐵路附屬地，將哈爾濱定為中東鐵路總站。中俄之間大規(guī)模的鐵路交涉由此展開。 當(dāng)時的哈爾濱江南部分在清政府的行政區(qū)劃中屬于吉林將軍屬下的阿勒楚喀副都統(tǒng)所屬雙城廳和賓州廳管轄，江北部分隸屬黑龍江將軍管轄下的呼蘭廳管轄[⑩]。雖然清政府已經(jīng)有了“交涉處”“交涉總局”的行政建制，但是沙俄對于這種交涉機(jī)構(gòu)十分不滿。認(rèn)為這兩個機(jī)構(gòu)在人員配置，機(jī)構(gòu)性質(zhì)等方面還保留著濃重的封建衙門作法，許多做法不同于近代外交慣例，雙方在交涉體制、交涉渠道、文件處理等方面無法接軌。1899年中東鐵路總工程師茹格維志以“鐵路開筑，汽車通行以后，中俄雜處其中，糾葛必不可少”為名，催促黑龍江將軍恩澤、吉林將軍延茂簽訂了《黑龍江鐵路交涉總局章程》、《吉林鐵路交涉總局章程》，督促清政府在哈爾濱成按照近代外交體制成立“鐵路交涉局”[11]，“專司鐵路交涉”。該章程規(guī)定該局“專管鐵路界內(nèi)交涉事宜，遇有事件由該局會同總監(jiān)工辦理”?！胺惨磺袠O重要事件、及哈爾濱總局官員與總監(jiān)工有意見不同之處，均歸將軍按局員掌請情，與總監(jiān)工照會核辦。其余事件可由總會辦與總監(jiān)工或代理人員隨時和衷商議辦理?？倳k擬定之，要一面掌知將軍照，并一面移知交涉局（黑龍江交涉處。吉林交涉總局）備案?！盵12]從上述條款不難看出，早期黑龍江、吉林鐵路交涉局只是負(fù)責(zé)具體事務(wù)的辦事班子，并沒有要事的決策權(quán)，重要之事需向?qū)④娬埵?。在性質(zhì)上與黑龍江交涉處、吉林交涉總局并沒有太大的區(qū)別。其處置事務(wù)的權(quán)力仍然歸屬清朝的地方政府，最高至將軍。其重要的特點就是鐵路交涉局是中東鐵路管理局影響下成立的，并能與俄方直接對話交涉的代表中方利益中方機(jī)構(gòu)。
1898年10月東清鐵路蒸汽機(jī)車第一次開進(jìn)哈爾濱 Via東北網(wǎng)博客 這里需要著重指出的一點是：上文《鐵路交涉總局章程》提到:鐵路交涉局“所擬定之交涉案件要送交涉局（處）備案”，表明實際上鐵路交涉局同原有的黑龍江交涉處、吉林交涉總局之間并不存在隸屬關(guān)系，而是一種平行的分工關(guān)系——鐵路交涉局管理鐵路內(nèi)的交涉事務(wù)，之外的事件統(tǒng)由省城交涉總局（處）核辦[13]。由于相關(guān)的交涉事宜增多，以及中方工作人員的積極努力，幾經(jīng)迭變，鐵路交涉局的職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，逐步在中東鐵路屬地內(nèi)外的行政、外交等諸多方面發(fā)揮了重要作用。但同時黑龍江交涉處、吉林交涉總局的機(jī)構(gòu)繼續(xù)保留，并在清末新政時期，改稱交涉司，發(fā)展成為不同于鐵路交涉局模式的，獨立的中國地方政府一級外交機(jī)構(gòu)。 1900年義和團(tuán)運(yùn)動蔓延到中東鐵路路區(qū)，東北義和團(tuán)數(shù)月間幾乎將中東鐵路全部摧毀，興辦中的鐵路交涉局也被一并摧毀。中俄交惡，恩澤、延茂順勢撕毀鐵路章程，鐵路交涉局還未正式辦公，就被廢止。俄國政府以這一事件為借口出兵進(jìn)占“路區(qū)”。短短數(shù)月，沙皇尼古拉二世調(diào)集11.6萬出兵東北，迅速控制了中東鐵路沿線地區(qū)[14]，全面控制了路區(qū)的建設(shè)和管理。中東鐵路工程局（1903年中東鐵路通車后改為中東鐵路管理局）仗勢排擠中方人員，把持了中東鐵路的重要崗位，完全脫下了“商辦鐵路”的外衣，在中東鐵路附屬地建立了與俄國內(nèi)“中亞鐵路局”“烏蘇里鐵路局”職能類似，直接聽命沙俄國防部的鐵路局管理制度，成為了沙俄在此地最高的行政機(jī)構(gòu)[15]。此后俄國無視先前中俄合辦中東鐵路的約章，肆意蹂躪、篡改，任意侵蝕中國權(quán)益。在中東鐵路問題上，中國方面也失去了僅有的法律上的微弱保障，只得在新的基礎(chǔ)上與俄重新交涉。
秦家崗火車站機(jī)車庫 Via 東北網(wǎng)博客 至1902年，重兵在握的俄國強(qiáng)制清政府重簽了條件更為苛刻的《吉林鐵路交涉總局章程》[16]和《黑龍江鐵路交涉總局章程》[17]。較之1898年的章程，此次改章主要變動主要有以下幾處。第3條，該條規(guī)定“凡一切事件…應(yīng)將全案送交總局會商東省鐵路總監(jiān)工籌辦”[18]加上已有第8條“委派總、會辦暨充當(dāng)重任之員，均須先與公司商明”[19]；第9條“于鐵路界內(nèi)設(shè)立總、分各局，派員專辦交涉，并由中東鐵路公司津貼，局房由公司撥款修建”。這兩處的改動使得“鐵路交涉局”的性質(zhì)發(fā)生了重大改變。從此鐵路交涉局不再對黑龍江、吉林將軍負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)而成為了東省鐵路公司的下設(shè)機(jī)構(gòu)。此外兩個章程還進(jìn)一步擴(kuò)大了鐵路交涉局的職能，第2條規(guī)定：“凡關(guān)涉鐵路及鐵路之命盜雜案，無論距哈多遠(yuǎn)，均需須歸局經(jīng)理；凡鐵路購買公私地段，均將各色契約據(jù)遵由鐵路交涉總局驗明蓋印” [20]，進(jìn)一步加大了鐵路交涉局在租地、司法上的行政權(quán)利。在人員任免上，雖然還強(qiáng)調(diào)了吉林、黑龍江將軍衙門的權(quán)力，但由于：經(jīng)費(fèi)、辦公地點由中東鐵路管理局撥付、籌建；人員任免上中東鐵路管理局也擁有否決權(quán)；在機(jī)構(gòu)設(shè)置實際上也仿照了沙俄中東鐵路管理局的“設(shè)置思路”，即在中東鐵路附屬地周邊設(shè)立集交涉、司法、經(jīng)濟(jì)為一體的集權(quán)機(jī)構(gòu)。此時的黑龍江、吉林鐵路交涉局在性質(zhì)上不再是單純的“對外交涉機(jī)關(guān)” 實際上已經(jīng)脫離了將軍衙門的控制，具備了一定的地方行政決策權(quán)力，成為了中東鐵路屬地內(nèi)側(cè)重對外交涉的準(zhǔn)地方行政機(jī)關(guān)。之所以稱為“準(zhǔn)”行政機(jī)關(guān)，是因為它是游離于清政府地方行政體制之外的——中東鐵路附屬地轄區(qū)內(nèi)的機(jī)構(gòu)。它雖然代表中方利益，但章程約定它要受沙俄中東鐵路管理局的約束，不完全屬于清政府（以及之后的民國時期的地方政府）的行政設(shè)置。另一方面，其官員具有中國政府的行政官員身份[21]，對外代表中國政府。因此，“鐵路交涉局”在此中俄交惡的特殊時期，擁有其特殊的雙重身份和地位。其地位的模糊性也必然導(dǎo)致了矛盾的滋生。
俄國財政部所操縱的華俄道勝銀行 via 東北網(wǎng)博客 改制后的“鐵路交涉局”很快就出現(xiàn)了因為內(nèi)部功能性沖突而導(dǎo)致的不良事件。1902到1904年，吉林鐵路交涉總局與俄國交涉較少，主要由黑龍江鐵路交涉局總辦周冕負(fù)責(zé)與俄交涉。周冕專辦對俄交涉多年，任職之初，享有的評價是： “公而忘私，才優(yōu)干濟(jì)，聲望素著，中外同欽”[22]。可是在在職一個時期后，周冕對于怎樣發(fā)揮黑龍江鐵路交涉局的職能顯然沒有足夠的心理準(zhǔn)備。雖然恪盡職守，嚴(yán)格按照《黑龍江鐵路交涉總局章程》辦事，保持了與中東鐵路管理局的良好溝通；在租地、剿匪等敏感事件上處理得當(dāng)，沒有引發(fā)中俄間的沖突，保證了中東鐵路的正常修筑，一定程度上緩和了義和團(tuán)運(yùn)動后，中俄兩國的緊張氣氛。但是由于機(jī)制方面的原因，他在處理重大事件時，沒有向黑龍江將軍“隨時呈報”。所以得到與任職之初相反的評價。黑龍江將軍衙門認(rèn)為周冕：“本省公事均置不理”，而是“凡有利于彼族者，無不盡力迎合”[23]，一味遷就俄國中東鐵路管理局的印象。在引導(dǎo)民眾出售中東鐵路界外的土地問題上，他態(tài)度蠻橫，引發(fā)了民怨[24]，極大的敗壞了黑龍江鐵路交涉局的形象。更為嚴(yán)重的是：在制定砍伐木植材料合同；[25] “經(jīng)辦鐵路兩旁墾務(wù)所”[26]等事情上，將軍衙門認(rèn)為正是由于周冕的軟弱態(tài)度導(dǎo)致黑龍江將軍衙門在對俄談判中處在了極為被動的境地。 在查明周冕造成的“惡劣”影響后，黑龍江將軍達(dá)桂，副都統(tǒng)程德全認(rèn)為他已經(jīng)不適合繼續(xù)擔(dān)當(dāng)黑龍江鐵路交涉局總辦的職務(wù)，故而聯(lián)名上書朝廷，要求追究其罪責(zé)，將其罷免。但是由于上文所提《黑龍江鐵路交涉局章程》第8條“總辦任免須經(jīng)公司同意”之規(guī)定，在俄國中東鐵路管理局的庇護(hù)下，六品道臺周冕，竟在接到免職令后拒不離職兩月之久。被罷免公職后的周冕并未受到重罰，不久就奉旨交北洋大臣差遣委用[27]。1909年，還被慈禧太后賞給紅十字佩章及功牌兩件。[28]可見周冕之“罪”并非當(dāng)初被彈劾時所述“私下與俄方簽訂喪權(quán)辱國的條約”[29]的不赦之罪?！爸苊崾录焙?，清政府在黑龍江、吉林兩省靠近中東鐵路周邊權(quán)力出現(xiàn)真空，缺少能夠關(guān)照各方利益的健全的行政設(shè)置，缺乏能夠應(yīng)對突發(fā)、重大外交事件，獨立、有效的機(jī)制和辦事人員等，系統(tǒng)內(nèi)諸多矛盾的問題也空前顯現(xiàn)。 三，被試圖納入“哈爾濱關(guān)道”體制內(nèi)的“鐵路交涉局”日俄戰(zhàn)爭之后的中國東北雖然成了日俄的勢力范圍，但是對外更加開放。陸路、海上航線相繼開辟，打通了東北地區(qū)與俄國、英國等歐洲國家的陸路聯(lián)系。中東鐵路屬地內(nèi)的沿江碼頭與大連、煙臺、海參崴、日本大阪、朝鮮釜山等國內(nèi)外港口地建立了航運(yùn)網(wǎng)。短時間內(nèi)，東北地區(qū)原本封閉的地理單元被快速打破。此外，由于戰(zhàn)敗，俄國在中國東北一度建立起來的壟斷地位被摧毀，于是引發(fā)了中國內(nèi)陸以及世界各國政治經(jīng)濟(jì)勢力對中東鐵及其路屬地的濃厚興趣。數(shù)十萬國內(nèi)外移民涌入中東鐵路附屬地周邊地區(qū)，傳統(tǒng)意義上相對封閉的東北地區(qū)被納入了世界經(jīng)濟(jì)圈。除沙俄外，其他列強(qiáng)也都成為了東北地區(qū)的利益攸關(guān)者，中東鐵路的重要性陡然提升。
哈爾濱制粉廠的大風(fēng)車 via東北網(wǎng)博客 沙俄為了適應(yīng)日俄戰(zhàn)爭后中東路屬地的實際情況，加強(qiáng)對中東鐵路附屬地的管理，對現(xiàn)存的鐵路局制度進(jìn)行了補(bǔ)充，破天荒的設(shè)立了“市議會”（沙俄本土、邊疆省都尚未建立起來此類機(jī)構(gòu)）。沙俄的意圖是想使管理中東鐵路的權(quán)利在形式上多元化，應(yīng)付國內(nèi)民主改革以及來自中國和列強(qiáng)日益強(qiáng)烈的對其壟斷經(jīng)營中東鐵路及其屬地的抗議，緩解中東鐵路管理局所遭到的壓力。更為陰險的是以法制建設(shè)為契機(jī)，完善整個中東鐵路屬地的管理機(jī)制，以此模糊該地區(qū)的主權(quán)性質(zhì)。 美國對此極力反對，英法等國也采取了消極的態(tài)度，他們樂見的是“各國共管”的局面[30]，而不是代表其他利益而不是自己利益的議會勢力控制中東鐵路及其屬地。列強(qiáng)當(dāng)然明了中東鐵路具有商辦特質(zhì)。在國際法范疇下，清政府是中東鐵路附屬地毋庸置疑的主人，在法理上具備對該地區(qū)進(jìn)行政治統(tǒng)治、實行公共管理的權(quán)力。但出于擴(kuò)大在中國東北勢力范圍，削弱俄國以及中國的影響力的企圖，各國都試圖用“共管”的方法插手對中東鐵路附屬地的所有事務(wù)。日本因為懷有與俄國過去同樣的壟斷中國東北的野心，于是無論對于俄國的“議會”改革，還是對于列強(qiáng)的所謂“共管”都不感興趣，而是樂見在日本自己尚無絕對力量壟斷中的鐵路屬地的管理之際，列強(qiáng)勾心斗角一事無成。 中國清政府無論出于理念——皇權(quán)與民主的對立，還是出于現(xiàn)實利益——中東鐵路屬地法理上歸屬權(quán)的沖突，都堅決反對在此地實行“議會制度”。與此同時，在當(dāng)時的哈爾濱已經(jīng)形成的市區(qū)內(nèi)，日益繁榮的經(jīng)濟(jì)社會活動，特別是涉及中國人的事務(wù)日益增多，清政府中央和地方官員都意識到必須建立自己的行政管理系統(tǒng)的迫切性。 但是，嚴(yán)格意義上說，雖然中國在此地的“領(lǐng)土所有權(quán)”——領(lǐng)土主權(quán)在法律上從來沒有喪失，但是實際控制權(quán)、行政權(quán)一直在俄國手中，代表中方權(quán)利與俄國抗衡并彰顯主權(quán)的一直是“吉林、黑龍江鐵路交涉局”。這個無論在法理上、還是在實際存在物質(zhì)基礎(chǔ)方面，以及實踐過程等方面，都要受制于人，仰人鼻息的機(jī)構(gòu)，所能發(fā)揮的維護(hù)國權(quán)作用的依據(jù)，極少來自中央政府，或是來自本國家行政體系的明確有效地指令，而更多的是來自官員個人的良心與努力。憑借這樣身份并不磊落明晰的機(jī)構(gòu)，哈爾濱的中國主權(quán)，就像鋼絲上的行者一樣，被小心翼翼地、隱隱約約地維持著，直到日俄戰(zhàn)爭后的此時?，F(xiàn)在更多的中方利益要維護(hù)，更迫切的領(lǐng)土主權(quán)及管轄權(quán)需要明晰和伸張?？墒谴藭r實現(xiàn)這些愿望的有效途徑是什么？如何在俄國實際控制下的中東鐵路附屬地內(nèi)建立符合國際模式，能夠調(diào)節(jié)列強(qiáng)利益、對來自世界各地民眾進(jìn)行公共管理的現(xiàn)代新型政府機(jī)構(gòu)？而這其中最迫切，最棘手的問題在于：如何使鐵路交涉局與中東鐵路管理局進(jìn)行有效切割，如何設(shè)立機(jī)構(gòu)填補(bǔ)周冕離職造成的權(quán)力真空。 在法理上中國享有中東路屬地內(nèi)的主權(quán)，但是沙俄中東鐵路管理局的強(qiáng)硬態(tài)度和中西方深刻的制度差異讓清政府不敢在中東路屬地內(nèi)貿(mào)然設(shè)置治所，進(jìn)行直接的行政管理。1905年，清政府“舊瓶裝新酒”，試圖將“關(guān)道”——這一通常在通商口岸、租借周邊設(shè)立的外事機(jī)構(gòu)引入了中東鐵路屬地，著手在哈爾濱設(shè)立關(guān)道。較之其他“在法理上主權(quán)界定清晰，外國人占絕對主導(dǎo)地位”的通商口岸、租借周邊設(shè)立的關(guān)道，新成立的哈爾濱關(guān)道（又名濱江關(guān)道），在當(dāng)時的主要任務(wù)并不是以收稅為主要職能。哈爾濱關(guān)道“專辦兩省交涉事宜，并督征關(guān)稅”[31]在原則上吉林、黑龍江兩省原有的黑龍江、吉林鐵路交涉局、吉林交涉總局、黑龍江交涉處等外交機(jī)構(gòu)合而為一，均成為哈爾濱關(guān)道的下設(shè)機(jī)構(gòu)。它的成立標(biāo)志著吉黑兩省外交機(jī)構(gòu)正式從將軍衙門分出，建立了以哈爾濱關(guān)道為中心，以黑龍江、吉林鐵路交涉局、吉林交涉總局、黑龍江交涉處為輔助的省一級的獨立的外交系統(tǒng)。哈爾濱關(guān)道的設(shè)立在當(dāng)時的首要目的就是通過在中東路屬地內(nèi)建立高度集權(quán)的外交機(jī)構(gòu)，借以抵制沙俄的變相殖民，維護(hù)國家主權(quán)。
原址重修的哈爾濱關(guān)道 via攝影論壇 1905年，吉林、黑龍江將軍向朝廷提議“撤吉江哈埠兩交涉局設(shè)道員[32]”，借哈爾濱關(guān)道削弱鐵路交涉局的意圖十分明顯。但是由于此前中俄多次條約均標(biāo)明“由鐵路交涉局負(fù)責(zé)中東鐵路沿線所有交涉”，所以直至1906年，沙俄仍然堅持只承認(rèn)鐵路交涉局的交涉地位，在租地、司法等事情上對哈爾濱關(guān)道采取了抵制態(tài)度[33]，致使哈爾濱關(guān)道在中東路附屬地的交涉主體地位無法確立，遲遲不能收歸鐵路交涉局掌握的鐵路交涉權(quán)。 不得已，清政府想到了折中的辦法，1906年正月二十二日，正式任命吉林鐵路交涉總局總辦杜學(xué)瀛“自應(yīng)即傷赴任，以專責(zé)成”，并札發(fā)木質(zhì)印章一顆，文曰:“哈爾濱關(guān)道兼吉黑交涉事宜關(guān)防”（檔案內(nèi)說為“哈爾濱關(guān)道兼吉江交涉事宜關(guān)防”，但正式文件上蓋的是“哈爾濱關(guān)道兼吉黑交涉事宜關(guān)防”印章，故以實物為準(zhǔn)），規(guī)定該道分歸吉、江兩省，轄呼蘭、依蘭等處地方，所有鐵路交涉各事均歸改道辦理，暫令哈爾濱關(guān)道在吉林鐵路交涉局院內(nèi)辦公。在人員配備上，哈爾濱關(guān)道也多用吉林、黑龍江兩省鐵路交涉局的舊有人員。規(guī)定由吉林鐵路交涉局總辦兼任濱江關(guān)道道員，其他人員則分別由吉林、黑龍江鐵路交涉局各出五名[34]。此舉意在模糊哈爾濱關(guān)道和鐵路交涉局的區(qū)別，不給沙俄留下拒絕交涉的口實。 這種折中方案表明清政府在兩個問題上沒有正確認(rèn)識。首先，清政府沒有意識到，它所要剝奪權(quán)力的吉林黑龍江鐵路交涉局之所以能在中東鐵路屬地內(nèi)發(fā)揮作用，得到中東鐵路管理局的承認(rèn)，是由于第一，中俄間簽訂了一系列條約，在法理上賦予了鐵路交涉局對俄交涉的權(quán)力，第二，它集外交、行政于一身的集權(quán)設(shè)置，客觀上符合了中東鐵路屬地內(nèi)的復(fù)雜實際。所以，清政府試圖用哈爾濱關(guān)道取代鐵路交涉局的權(quán)力，僅僅是名至而無實歸。因此在交涉實踐中又不得不在人員配備上保留了鐵路交涉局的大部分舊有官員、在機(jī)構(gòu)職能上還是沿用了鐵路交涉局的運(yùn)作模式。其次，清政府沒有理解鐵路交涉局的地位和功能。它是一個處理中俄關(guān)于中東鐵路相關(guān)問題的外交機(jī)構(gòu)，而且代表中方利益在非完全主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)實施“交涉”的機(jī)構(gòu)，不完全等同于平等國家的對等外交機(jī)構(gòu)。因此，鐵路交涉局的地位微妙、特殊，在中國的外交史上“史無前例”。中國其他涉外地區(qū)大多有明確的關(guān)于領(lǐng)土及管轄權(quán)的條約和保障制度，而“中東鐵路附屬地”既不是“租界”，也不是“殖民地”，但也不是中國可以實行完全主權(quán)的國土。它的目標(biāo)和職能是在兩國條約框架下使兩國的關(guān)于鐵路的約定順利踐行，而不是在國家層面上力爭國權(quán)，協(xié)調(diào)對外關(guān)系。所以，當(dāng)清政府已經(jīng)在國家外交層面確定了“喪權(quán)辱國”框架的時候，若要讓這樣一個機(jī)構(gòu)在較低的一個層面去“保障”已經(jīng)被“賣掉”的“國權(quán)”，不僅是異想天開，于事無補(bǔ)、徒增外交爭端、無益于國計民生，而且會陷具體工作人員于兩難的尷尬境地，折損了許多外交行政英才。鐵路交涉局這個匯集了眾多外交英才的地方卻成為了他們仕途上的陷阱。 事實表明清政府的這種折中辦法根本無法改變沙俄中東鐵路管理局掌握對吉林、黑龍江兩省的外交主導(dǎo)權(quán)的局面。對于所欲維護(hù)的國權(quán)也無濟(jì)于事。利用中俄間簽訂的條約，沙俄已經(jīng)掌握了中東鐵路附屬地內(nèi)的外交主動權(quán)。中東鐵路管理局依托強(qiáng)大的軍事經(jīng)濟(jì)實力，借助控制吉林、黑龍江鐵路交涉局，對清政府以“興建關(guān)道衙門”削弱鐵路交涉局交涉權(quán)的幼稚辦法不予理睬，對興建中的“哈爾濱關(guān)道”百般抵制。中東鐵路管理局將清政府設(shè)立哈爾濱關(guān)道的行為冠以“公然破壞已有條約，對《國際法》、國際秩序的挑戰(zhàn)”的罪名，連續(xù)向清政府最高當(dāng)局施壓。
東清鐵路工程局全景 via東北網(wǎng)博客 迫于無奈，清政府重定規(guī)章，規(guī)定: “鐵路界內(nèi)華俄訟案不關(guān)鐵路者，歸關(guān)道與俄領(lǐng)事會審，其關(guān)于鐵路者歸交涉局與鐵路俄員會辦?！盵35]在法理上重新強(qiáng)調(diào)了鐵路交涉局作為鐵路交涉的主體地位。此后哈爾濱關(guān)道繼續(xù)保留，但已經(jīng)不再具有削弱鐵路交涉局的實際意義，轉(zhuǎn)而開始謀求利用“中東路屬地為中國領(lǐng)土”這一法理依據(jù)，對中東路屬地內(nèi)的中外商家進(jìn)行收稅，并開始負(fù)責(zé)管理中東路屬地外的中國人，向建立獨立健全行政機(jī)構(gòu)的目標(biāo)邁進(jìn)。但是這一目標(biāo)的實現(xiàn)也非?？部馈?906年成立當(dāng)年，哈爾濱關(guān)道以“鐵路合同無鐵路界內(nèi)不準(zhǔn)華官收稅捐之條”為由，在昂昂溪設(shè)立稅局，設(shè)立關(guān)卡，向華俄商人抽取稅收[36]。遭到沙俄重重阻撓，俄國巴厘司（沙俄稅務(wù)機(jī)構(gòu)）經(jīng)常帶兵突襲收稅機(jī)構(gòu)，逮捕中國官吏，沒收稅收[37]。既而采取打砸店鋪、“砸壞牌匾”“鐵釘封門”，“連人帶貨逐出境外”等極端方式阻撓中國官吏行使收稅權(quán)。為了徹底剝奪哈爾濱關(guān)道在中東路屬地內(nèi)征稅的權(quán)力，1906——1907，沙俄以釜底抽薪的辦法，強(qiáng)迫中東鐵路屬地內(nèi)的華商加入俄自治會[38]，強(qiáng)制界內(nèi)華商“認(rèn)捐”[39]。國家權(quán)利被沙俄侵犯，不得已，哈爾濱關(guān)道道員杜學(xué)瀛以吉林鐵路交涉局總辦的身份就松花江兩岸輪船停泊，界內(nèi)租稅等問題與中東鐵路管理局多次交涉，但不得要領(lǐng)[40]。在征稅、外交上接連受挫以后，哈爾濱關(guān)道事實上已陷于癱瘓狀態(tài)。 為了緩解僵局，清政府又委派黑龍江大員，二品咨議官宋小濂接任黑龍江鐵路交涉總局總辦[41]，希望利用鐵路交涉局在中東鐵路屬地內(nèi)的交涉主體地位，設(shè)法“挽回所失之權(quán)[42]”，改變清政府在對俄交涉中的頹勢局面。宋小濂對黑龍江鐵路交涉總局進(jìn)行官制改革。通過仔細(xì)研究《黑龍江鐵路交涉總局章程》，1907年三月初三至七月十八日，半年間，就加蓋公章，派遣交涉人員問題，宋連續(xù)四次照會中東鐵路交涉局。一方面要求中東鐵路管理局重定相關(guān)“行文辦法”，加強(qiáng)自身管理，簽發(fā)文件，必需加押（蓋章）；代辦、代理代辦，在總辦“未有出差、患病”的情況下，不得“以總辦之名”簽發(fā)檔，否則鐵路交涉總局“概不承認(rèn)” [43]另一方面，著手加強(qiáng)鐵路交涉局的內(nèi)部管理，在總辦之下設(shè)置會辦、發(fā)審、科員等職。細(xì)化職能，各司其職。并一再要求中東鐵路管理局尊重黑龍江鐵路交涉局的主體地位，重大事件要求與霍爾瓦特直接交涉，藉以在“形式”上，提高黑龍江鐵路交涉局的地位[44]。 而此時中東路屬地正值多事之秋。1906年6月7日天皇批準(zhǔn)在政府的全面控制下籌建“南滿鐵道株式會社”，日本北進(jìn)的戰(zhàn)車從朝鮮半島推進(jìn)到中國東北南部。日俄戰(zhàn)爭之后，俄國在東北亞的戰(zhàn)略也進(jìn)行了調(diào)整，由原來堅決阻止日本進(jìn)入滿洲，堅決與日本爭奪東北亞的霸權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭斩韰f(xié)調(diào)”的政策，聯(lián)日謀求滿洲利益的新路線。1907年7月30日，雙方簽訂了第一次《日俄協(xié)約》和第一次《日俄秘密協(xié)約》[45]?！抖砣彰孛軈f(xié)約》規(guī)定：將中國東北劃分為南北兩部，分別作為日俄的勢力范圍，互相保證不妨礙各自在其勢力范圍內(nèi)謀求更多的利益，不在對方勢力范圍內(nèi)擴(kuò)張本國勢力；附款規(guī)定了“南滿”與“北滿”的分界線。在日俄接近的過程中，從1906年開始，清政府就已經(jīng)將東北的門戶打開。由營口一處口岸，相繼開放安東、大東溝、奉天等處，并有日、美、德、英等國相繼派駐領(lǐng)事官員的局面。清政府為了加強(qiáng)對滿洲的控制，1907年統(tǒng)一“東三省”軍政事務(wù)，由親美派徐世昌任總督，由唐紹儀、朱家寶、段芝貴（后改為程德全）出任奉天（遼寧）、吉林、黑龍江的巡撫。計劃通過借助美國資本設(shè)立“東三省銀行”，籌辦在東北修建堪與俄日鐵路抗衡的以美國資本為后盾的中國鐵路網(wǎng)，同時還可以用美資穩(wěn)定當(dāng)?shù)氐呢泿?、興辦其他實業(yè)等。面對競爭，沙俄加緊了對中東路屬地的控制派遣軍隊，駐扎警察，謀求建立自治會。處于攻勢的中東鐵路管理局對于宋小濂的作法頗為冷淡，霍爾瓦特冷嘲他“于事實毫無裨益，反或傷最好之感情，而益后來辦事之障礙”[46] ，對宋小濂閉門不見。使得宋“在職三月不得與霍爾瓦特一晤”，他的“改革”，也為沙俄提供了口實，使得黑龍江鐵路局也幾近陷于癱瘓。 深知事關(guān)重大，自己已無力改變大局，情急之下，宋小濂聯(lián)合哈爾濱試署關(guān)道杜學(xué)瀛，哈爾濱關(guān)道薩蔭圖（未到任）上奏黑龍江吉林兩省將軍衙門，提交了“鐵路交涉局歸并關(guān)道辦法”，再次試圖剝奪鐵路交涉局的權(quán)力，轉(zhuǎn)歸中方獨立設(shè)置的哈爾濱關(guān)道。提出：撤銷吉黑兩省鐵路交涉局的建制，在哈爾濱關(guān)道設(shè)立專門的“鐵路交涉股”專管鐵路交涉。中東路屬地的大小衙門仿照清政府原有的地方官設(shè)置，在原有衙門添設(shè)“鐵路交涉司”[47]。主張改變以前由鐵路交涉局統(tǒng)一與俄國交涉的辦法，由各地方分頭與俄國辦理鐵路交涉，借以分散交涉權(quán)。提出裁撤方案不久，宋小濂就官復(fù)原職，不再直接介入鐵路交涉局的改組，但裁撤鐵路交涉局的呼聲繼續(xù)高漲，1907年9月8日（八月初一）在吉林、黑龍江將軍支持下，哈爾濱關(guān)道、吉林鐵路交涉總局總辦杜學(xué)瀛就“裁并吉江兩省鐵路交涉，另設(shè)專局，統(tǒng)歸濱江關(guān)道管轄”一事照會中東鐵路管理局。但中方的這一要求被沙俄中東鐵路管理局當(dāng)即拒絕。不僅如此，中東鐵路管理局長霍爾瓦特還特意吩咐要將上年（光緒三十三年）春季吉林鐵路交涉局的經(jīng)費(fèi)交給杜學(xué)瀛，借以強(qiáng)調(diào)中東鐵路管理局與鐵路交涉局的隸屬關(guān)系，以示對杜的侮辱[48]。此后撤銷鐵路交涉局也就不了了之了。 四、中方權(quán)力的失而復(fù)得——李鴻謨復(fù)興鐵路交涉局1908年1月8日沙俄在哈爾濱實行《哈爾濱公共治理地方章程》，在中東路屬地設(shè)立公議會。藉以管轄“中東路屬地內(nèi)的各國人民” [49]日漸繁榮的中東路屬地眼看就要全部落入俄人之手。在這種形勢下，哈爾濱關(guān)道，四處出擊，積極組織華俄合辦鐵路警察，在中東路屬地內(nèi)設(shè)關(guān)卡收取稅收，試圖在路界動員各工商籌設(shè)地方自治會。但是這些舉措并沒有阻擋沙俄侵略的腳步。 在國家外交層面，沙皇政府直接出面，直接向清政府最高當(dāng)局施壓[50]，試圖迫使中方就范，屈服于俄國的要求，在中東鐵路屬地內(nèi)設(shè)立“公議會”。在中東路屬地，中東鐵路管理局則派出中東鐵路護(hù)路隊大肆搞破壞，逮捕中國官員，摧毀農(nóng)墾局，查封華商店鋪，刻意栽贓華人，謊稱華人造成了中東路路區(qū)內(nèi)的混亂局面，為俄方對華施展外交手腕造勢。1909年5月10日，中俄代表在北京經(jīng)過長達(dá)兩個多月的談判，最終商議在注明“中國享有中東路屬地內(nèi)主權(quán)”的前提下，由中俄兩國政府共同在東省鐵路界內(nèi)設(shè)立公議會，經(jīng)理地方自治，簽訂了《公議會辦法大綱》十八條。由濱江關(guān)道道員施肇基（1909年4月原濱江關(guān)道杜學(xué)瀛因“頹廢自私，罔知政體”被革職[51]），黑龍江候補(bǔ)道于駟興與中東鐵路管理局總辦霍爾瓦特簽字。至此，中國政府在事實上完全喪失了對中東鐵路的行政管理權(quán)。此后沙俄順勢成立了隸屬于中東鐵路管理局的“特別委員會”，進(jìn)一步協(xié)調(diào)了沙俄駐哈各主管部門的關(guān)系，“在某種程度上使得該委員會得到了總督府的權(quán)限，中東鐵路管理局局長（總辦）的地位也與殖民地的總督類似”[52]。中東路屬地完全淪為沙俄的另一塊殖民地，成為了中國領(lǐng)土上的“國中之國”[53]?！豆h會大綱》在北京的正式簽訂，雖然在法理上承認(rèn)中國仍然享有在中東鐵路屬地的主權(quán)，但具體的行政管理權(quán)已經(jīng)被沙俄完全攫取。以此為開端，標(biāo)志著清政府在中東鐵路公司的勢力被完全排擠。但是，這也為清政府在中東鐵路屬地周邊系統(tǒng)化、規(guī)范化地設(shè)立外交、行政機(jī)構(gòu)提供了契機(jī)。
李鴻謨故居，道外南七道街與靖宇街交口的西南角的宅院 via 松花江 此后，在中東鐵路屬地內(nèi)，吉林、黑龍江鐵路交涉局成為維護(hù)國家主權(quán)的主要力量。盡管幾經(jīng)波折，由于中方的策略失誤，更是由于俄方的蓄意破壞，原本擁有微妙、脆弱權(quán)力的鐵路交涉局權(quán)力盡失，但是，在李鴻謨、李家鰲等職業(yè)外交官的主持下，歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革，鐵路交涉局在職能上發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。 改變的契機(jī)來自中方官員對于非外交、政治問題的中俄商業(yè)利益問題等民事事務(wù)的巧妙處理。此時，鐵路交涉局已經(jīng)被釜底抽薪，形同虛設(shè)。因為中方自己的文件已經(jīng)將其撤銷，俄方盡管名義上還承認(rèn)它，但也借機(jī)將其權(quán)力轉(zhuǎn)為自己控制的機(jī)構(gòu)中。但是，鐵路交涉局中方官員的積極努力及成就，卻成為中方權(quán)力回歸的新起點。鐵路通車后，中東路屬地日漸繁榮，華商涌入鐵路屬地，尋找商機(jī)。但是由于相關(guān)法律的缺失，地方官員不能為華商租地畫押、備案，導(dǎo)致路界內(nèi)的華商租地困難重重。1910年時任黑龍江鐵路交涉總辦的李鴻謨認(rèn)為“華商界內(nèi)租地，若華官概不與問，任其私于授受，自立租貼，亦難見信于外人”，任華商與鐵路公司“含混承認(rèn)，遇有爭執(zhí)，勢必將不勝其擾累”，主張由鐵路交涉局負(fù)責(zé)中東鐵路附屬地內(nèi)的租地問題。他以《黑龍江鐵路交涉總局章程》 “凡鐵路購買公私地段，均將各色契約據(jù)遵由鐵路交涉總局驗明蓋印”作為依據(jù)，照會中東鐵路管理局，將華官在界內(nèi)收稅的宗旨、權(quán)限與其“切實聲明”。1910年9月29日，經(jīng)由中東鐵路管理局宣布，“俄商與本公司訂立租地合同，其畫押據(jù)系由俄國官員代者作證，若系華商應(yīng)由交涉局作證?！闭匠姓J(rèn)黑龍江鐵路交涉局在中東路屬地內(nèi)的租地權(quán)。中方機(jī)構(gòu)的代表權(quán)力再次得到俄方的確認(rèn)。這是已經(jīng)喪失的中方權(quán)力回歸的起點。不僅在名義上，而且在維護(hù)中方的實際利益上取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。在此基礎(chǔ)上，李鴻謨結(jié)合當(dāng)時中東路屬地的實際情況，建立了完善的租地制度。規(guī)定：在鐵路交涉各分局內(nèi)設(shè)立專門人員，“如華商或鐵路公司請之交涉局，應(yīng)由分局專員查核情形；如無關(guān)礙，該分局專員即在該租貼為之簽字，聲明存案，一面將租貼由交涉局送至俄外交官簽字存案，簽訖發(fā)還其它各站即由應(yīng)管之俄員辦理”。至此路界內(nèi)的華商在需租地，就由鐵路交涉局負(fù)責(zé)備案，與俄國人遇到糾紛就由鐵路交涉局負(fù)責(zé)交涉。租地權(quán)同歸鐵路交涉局[54]。
李道臺操辦的新市街老市場 via新晚報 1910年11月5日李鴻謨向黑龍江巡撫周樹模介紹了以青山站稅局在中東鐵路屬地鐵路界外設(shè)卡堵征的成功經(jīng)驗，請求周樹模允許將“鐵路界內(nèi)稅務(wù)歸交涉局兼辦”，由鐵路交涉局派駐人員“輪流駐卡”，一概辦理[55]。在周樹模支持下，李鴻謨在1910年11月到12月兩各月連續(xù)三次照會中東鐵路管理局總辦霍爾瓦特及代辦達(dá)聶耳[56],依照中俄歷次和約，以及國際慣例就“界外收稅”的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行交涉，終于迫使中東鐵路管理局“既有通融之意”，最終使雙方達(dá)成了共識。第一，改變黑龍江原有的捐稅章程，在中東路屬地周邊仿照俄國在中東鐵路屬地內(nèi)的租稅制度，“刪去捐之名目，統(tǒng)名曰稅”廢除按人頭征收的“捐”，將捐、稅合并，向商家統(tǒng)一收取“稅”；細(xì)化收稅名目、制定更為規(guī)范的收稅章程。在中東路屬地建立“杜外人借口，而利推行”，符合國際慣例的新型稅收制度。第二，按照國際慣例，結(jié)合《中俄續(xù)約》中《陸路通商章程》等相關(guān)條款，與俄國沿江官吏據(jù)理力爭。在沿中東鐵路屬地外中國一側(cè)的口岸，關(guān)卡，派駐交涉局官員，建立稅務(wù)機(jī)關(guān)。對進(jìn)出中東路屬地的如糧食、牛、馬、羊、草、皮張等“土貨”統(tǒng)一征收“進(jìn)口稅”。第三，建立完善的稅收征收制度。商家到中東鐵路屬地內(nèi)買賣貨物，途徑界外的關(guān)卡，要先由賣主到鐵路交涉局照章“報稅領(lǐng)票，方準(zhǔn)售賣”。第四，要求中東路屬地內(nèi)的俄國官員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，履行協(xié)助鐵路交涉局官員查獲逃稅商家的義務(wù)。規(guī)定俄國官員一旦查獲商家所售商品，沒有在交涉局“報稅領(lǐng)票”，要就近將漏稅之人帶到鐵路交涉分局。由鐵路交涉局官員“照章罰辦”，俄國官員不得干涉。 1911年2月巡撫周樹模通告李鴻謨，決定由黑龍江鐵路交涉局在中東鐵路屬地外中國一側(cè)設(shè)立稅卡。吉林鐵路交涉局也按照黑龍江鐵路交涉局的辦法在中東鐵路屬地外吉林一側(cè)，實施新的租地辦法，在界外設(shè)卡收稅。至此，在中東路屬地收取稅收這一懸案終于解決。[57]
東清鐵路頭等車的餐車 via東北網(wǎng)博客 這兩件懸案的處理，使得黑龍江鐵路交涉局在以“鐵路為中心”的客觀框架下，獲得了在中東路屬地周邊租地、納稅等攸關(guān)主權(quán)的重大權(quán)利。此后位于鐵路附屬地內(nèi)的鐵路交涉局繼續(xù)出擊，利用華人議員、商會同鄉(xiāng)會等社會組織不斷向鐵路附屬地內(nèi)進(jìn)行政治，權(quán)力滲透，逐漸享有了對中東鐵路屬地內(nèi)華人的納稅、租地、司法、設(shè)警等事務(wù)的行使管轄權(quán)，成為了中國政府在中東路屬地內(nèi)獨立的行政機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著“影子政府”的作用。與此同時，鑒于“關(guān)道”在交涉、納稅等方面已無施展空間，而且中東鐵路全線通車對經(jīng)濟(jì)的拉動日益顯著，中東鐵路屬地外圍也吸引了大量中國商民，清政府急需對其進(jìn)行完善的行政司法管轄。宣統(tǒng)二年(1910年)五月初四日，清政府批準(zhǔn)東三省總督錫良、吉林巡撫陳昭常所請“以濱江關(guān)道(即哈爾濱關(guān)道)改為西北路道，仍駐哈爾濱，巡防吉林西北一帶等處地方，兼管哈爾濱關(guān)稅及商埠交涉事宜”[58]。至此，“哈爾濱關(guān)道”改稱“吉林西北路分巡兵備道”，作為當(dāng)時的中國政府在中東鐵路附屬地外圍(治所在今哈爾濱道外區(qū))，設(shè)立的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)（后相繼改為吉林西北路道、濱江道）。其官房長官為道尹，由吉林鐵路交涉局總辦兼任。所以此后吉林西北路道的道尹身兼兩職，既為中東鐵路屬地外圍中國領(lǐng)土的地方長官，又兼任吉林鐵路交涉局總辦，為中東鐵路屬地內(nèi)中方“影子政府”的首腦。中國政府通過在中東路屬地內(nèi)外實行“雙軌制”行政管轄，對沙俄中東鐵路管理局形成了聯(lián)合制衡的態(tài)勢。中方在該地區(qū)的實際利益控制權(quán)，自沙俄入侵以來首次得到提升。 五、民國時期作為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的鐵路交涉局1914年一戰(zhàn)爆發(fā)，哈爾濱作為遠(yuǎn)東重要的經(jīng)濟(jì)、情報交匯中心的作用空前凸顯。而與此同時在俄國人的挑撥下，吉林、黑龍江鐵路交涉局之間卻矛盾重重。黑龍江鐵路交涉局和吉林鐵路交涉局雖然同為中國政府的機(jī)構(gòu)，又同處一處辦公，但兩局分別向黑龍江、吉林兩省長官負(fù)責(zé)。職能相似，但權(quán)責(zé)分立，各不隸屬。中東鐵路管理局利用兩省鐵路交涉局權(quán)利分散，責(zé)任不明的特點，經(jīng)常就同一事件與兩方總辦單獨照會，一經(jīng)訂立合同就要求在“整個中東路屬地照章辦理”。 1914年的“俄兵擅入蘭西事件”促成了兩局矛盾的公開化。 1914年4月24日，中東鐵路管理局總辦霍爾瓦特照會濱江道尹兼吉林鐵路交涉局總辦李家鰲，要求中東鐵路護(hù)路軍“越界圍剿胡匪”。李家鰲在沒有辨明俄國出兵意圖，未知會黑龍江鐵路交涉總局總辦李鴻謨的情況下，就同意了霍爾瓦特的要求。并以長官的口吻致電李鴻謨，要求李鴻謨對中東鐵路護(hù)路隊“勿事爭執(zhí)阻止，免得彼此滋生違愿誤會。”同時還不負(fù)責(zé)任的電告李鴻謨，“倘有事故，只需與公司（中東鐵路管理局）交涉”[59]。結(jié)果導(dǎo)致，四月二十四日，俄國由哈爾濱派出騎兵二百名，“未攜通譯，不說營隊名號”在呼蘭縣修整后，直奔蘭西縣（今黑龍江綏化市蘭西縣）。以“匪警名義”在蘭西縣滯留，“暫駐”[60]。而在同類問題處理上，沙俄向來嚴(yán)格規(guī)范中國軍隊的行動，1911年俄國對于中國軍隊“越界清剿胡匪”行動時，要求：路線附近所駐華兵隊今后如需經(jīng)過鐵路，或入鐵路界內(nèi)暫駐。“務(wù)須知照就近鐵路護(hù)路軍營俄員，以免滋生枝節(jié)”[61]。甚至規(guī)定“即便過道岔亦須同通知”[62]。但是，由于黑龍江吉林兩省是同級別的獨立不同的行政機(jī)構(gòu)，分轄不同的地域，兩省就規(guī)范俄國軍隊“入界緝匪”的章程存在分歧，故章程遲遲無法出臺。此次沙俄軍隊越界活動以前，在黑龍江剛剛舉辦“清鄉(xiāng)”，并沒有發(fā)生“胡匪”搶劫案件。所以此時該地區(qū)并沒無俄方所稱“匪患”。如果吉林鐵路交涉局總辦李家鰲與黑龍江鐵路交涉局總辦李鴻謨積極聯(lián)絡(luò)，本可與沙俄據(jù)理力爭。但由于李家鰲擅自許諾，導(dǎo)致俄國軍隊以此為借口，在中國領(lǐng)土“自由行動” [63]，為以后數(shù)月，俄軍又以“剿匪”為名，在富錦、拉哈蘇蘇（今黑龍江臨江縣）等沿江口岸大肆活動，設(shè)立駐所[64]，提供了口實。
1900年5月16日，第一松花江鐵路大橋開工架設(shè) via東北網(wǎng)博客 此時，又爆出材料，富錦縣依蘭道尹，等地方官員上書吉林交涉署，揭發(fā)李家鰲對地方所呈交的文書，“一未見復(fù)” 反應(yīng)遲緩;與俄交涉“其詞游移，并無實際”的實情。認(rèn)為為人“憨直”，[65] “欲行古道”[66]李家鰲不適合繼續(xù)擔(dān)任濱江道尹兼吉林交涉局總辦的職務(wù)，請求另派官員與俄國“據(jù)理力爭” [67]。至此，吉林黑龍江兩省鐵路交涉局分頭交涉導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，行政效率低下的弊端已經(jīng)完全顯露。加之，一戰(zhàn)爆發(fā)以來，日本、俄國等國鑒于中東路的重要戰(zhàn)略位置，加緊了對中東路屬地周邊的侵略。整合黑龍江鐵路交涉局與吉林鐵路交涉局的職權(quán)已經(jīng)刻不容緩。 鑒于一戰(zhàn)爆發(fā)，國際形勢發(fā)生重大變化，哈爾濱在東北亞地區(qū)的作用又尤為重要，北洋政府決定提升哈爾濱的外交級別。將鐵路交涉局納入中央一級外交體系之內(nèi)。在中東路屬地周邊核心城市哈爾濱，設(shè)立類似天津、煙臺、長春等重要涉外城市的“交涉員”制度，由中央直接派遣職業(yè)外交官出任“哈爾濱交涉員”，此后發(fā)生重大交涉事件，由哈爾濱交涉員直接向中央外交部、交通部匯報。吉林、黑龍江兩省對于鐵路交涉局的管轄權(quán)被收歸中央?？紤]到黑龍江鐵路交涉總局總辦李鴻謨畢業(yè)于京師同文館，作為同文館第一批留學(xué)彼得堡的學(xué)生，在俄多年，深知俄國的各項制度[68]，且在哈與俄交涉多年，資歷深厚，可以兼顧吉林黑龍江兩省的利益；更重要的是，李鴻謨在日俄戰(zhàn)爭中曾經(jīng)協(xié)調(diào)日俄關(guān)系，為日俄終戰(zhàn)，盡早結(jié)束中國東北生靈涂炭，做出過貢獻(xiàn)，并一直與日俄雙方溝通順暢，出于應(yīng)付當(dāng)時日俄等列強(qiáng)云集東北、哈爾濱的復(fù)雜現(xiàn)實需要，1914年10月1日，北洋政府正式?jīng)Q定，保留吉林黑龍江鐵路交涉局的建制，由前黑龍江鐵路交涉局總辦李鴻謨?nèi)渭骤F路交涉局總辦，并兼任哈爾濱交涉員。同時明文規(guī)定，新任命的黑龍江鐵路交涉局總辦馬忠駿受其節(jié)制[69]。此前吉林鐵路交涉局總辦已兼任濱江道道尹，因此李鴻謨身兼三職——哈爾濱交涉員、吉林鐵路交涉局總辦、濱江道尹，在外交、行政上擁有了極大的自主性。 一戰(zhàn)期間，中國的國家實力有所提升，而沙俄則處于更加復(fù)雜的國際局勢之中，對中東路屬地的控制有所放松。于是中方在哈的這種集權(quán)模式，對于中東路屬地及相鄰中方轄區(qū)的治理都具有重要的現(xiàn)實意義。吉林鐵路交涉局雖然還受吉林省長管轄，但可以越過省長，直接向“向外交部、交通部”匯報，吉林鐵路交涉局的地位得到空前提高。權(quán)力整合后的吉林鐵路交涉局一改此前側(cè)重管理屬地內(nèi)中國人，作為“寄居”在沙俄中東鐵路管理局之下的“影子政府”的形象，利用國際形勢的變化，在外交、軍事、行政等諸多領(lǐng)域向中東鐵路管理局發(fā)起了挑戰(zhàn)，并取得了諸多成效。
哈爾濱成“北滿”重要的水旱碼頭 via 東北網(wǎng)博客 1915年“俄兵籍詞護(hù)輪非法入境，強(qiáng)占方正縣德墨里街，烏爾河，新甸各處未肯撤退，并在新甸修建永久工事”[70]。李鴻漠照會霍瓦爾特，陳述濱江道已命令沿江軍替節(jié)節(jié)駐扎的情況，重申了中國政府完全擔(dān)負(fù)保護(hù)俄船安全的責(zé)任。1916年七月二日，李鴻謨以哈爾濱交涉員、吉林鐵路交涉總辦的身份，參照《國際法》及1898年后中俄政府的相關(guān)條約，與霍爾瓦特嚴(yán)正交涉。霍爾瓦特“理屈詞窮，默坐良久”被迫做出讓步。最終做出了限期撤兵的許諾。兩年后的1918年，中國軍隊就是以此為依據(jù)驅(qū)逐了俄兵，收回了拉哈蘇蘇。[71]以此為突破口，中國政府于1918年夏天按照先前李鴻謨與霍爾瓦特的協(xié)議，收回占地，設(shè)立團(tuán)部，控制江航。[72] 1916年在《中俄互禁煙酒條約》的制定實行過程中，在北京政府與沙俄已經(jīng)訂立條約的前提下，李鴻謨以哈爾濱交涉員兼濱江道尹的身份與俄國領(lǐng)事特拉烏紹利特就整個中東路屬地內(nèi)的禁酒事宜進(jìn)行了艱苦的協(xié)商，迫使沙俄方面做出了一定讓步[73]。1916年5月21日李鴻謨以中東路屬地中方最高代表的身份與駐哈爾濱俄國領(lǐng)事特拉烏紹利特簽署了《中俄北滿若干地區(qū)禁賣酒精協(xié)議》[74] 最終使華商的損失降到了最低。 1917年俄國爆發(fā)二月革命，李鴻謨連續(xù)兩次向吉林省長闡述趁哈爾濱的混亂形勢，主張中國政府應(yīng)趁俄兵嘩變，哈爾濱俄人軍事力量空虛的局面，利用《黑龍江鐵路交涉總局章程》中第八條規(guī)定的“鐵路交涉局總局分局可設(shè)兵勇”[75]的條款，在鐵路交涉局主導(dǎo)下，利用華商勢力，積極推選華人入駐哈爾濱公議會；利用哈爾濱商會組織，發(fā)揮“僑民團(tuán)體”的職能，向霍爾瓦特施加壓力。向俄方要求保護(hù)鐵路附屬地內(nèi)的華商權(quán)益；要求在哈爾濱派駐以陸軍改編的警察，借保護(hù)“僑民”之機(jī)，駐兵哈爾濱[76]。他的建議被吉林當(dāng)局所采納，4月1日，吉林都督孟恩遠(yuǎn)、省長郭宗熙致電大總統(tǒng)和外交、內(nèi)務(wù)、陸軍各部，提出了在哈爾濱派駐以陸軍改編的警察，借保護(hù)僑民之機(jī)，駐兵哈爾濱的三項措施[77]。
哈爾濱是東清鐵路東、西、南線的總樞紐 via東北網(wǎng)博客 此時在收回中東路的具體措施上李鴻謨與郭宗熙意見出現(xiàn)分歧。李鴻謨不同意削弱霍爾瓦特權(quán)力，或拋開霍爾瓦特處理此事。認(rèn)為左翼社會革命黨人控制的“臨時行政籌備處”一旦得勢，勢必“予智自豪，逾秩規(guī)范”，這樣中國政府以前與霍爾瓦特建立的交涉秩序?qū)⒉粡?fù)存在。歷年來簽訂的所有助于逐步收回中東鐵路的協(xié)定也將失去效力[78]。因此李鴻謨頂住吉林省長的壓力，拒不執(zhí)行郭宗熙支持“臨時行政籌備處”的命令，轉(zhuǎn)而利用哈爾濱交涉員的身份直接請示中央，不與“臨時行政籌備處”商議合辦巡警等重大事宜。 這一時期，李鴻謨撇開“臨時行政籌備處”，利用鐵路交涉總局總辦的身份堅持就重大事宜與霍爾瓦特交涉。霍爾瓦特投桃報李，使得雙方的交涉十分順利，1917年8月間，在霍爾瓦特主持的俄方中東鐵路管理局的默許下，駐守扶余的中國軍隊，換著“警察服裝”，以保護(hù)“在哈僑民”的名義，組成中方“商警”。中方商警從道外順利進(jìn)入哈爾濱市中心(俄方控制地區(qū))，一舉取代了俄國巡警，收回了在哈爾濱市內(nèi)的設(shè)警權(quán)[79]。這是中國政府在哈爾濱行政轄制史上的一個重大事件。 縱觀吉黑鐵路交涉局的嬗變，我們不僅了解了哈爾濱城市成長史中的這段復(fù)雜進(jìn)程，更發(fā)人深省的是如何評價鐵路交涉局的工作。除了行政能力、業(yè)績的考核之外，是否還應(yīng)當(dāng)考慮這個機(jī)構(gòu)所要完成的任務(wù)？雖然中東鐵路管理局脅迫鐵路交涉局管理中東鐵路屬地，使得鐵路交涉局帶有殖民地色彩，但是作為殖民地半殖民地國家的地方交涉機(jī)構(gòu)的使命，如果被賦予了過高的期待，那就不是歷史唯物主義的研究，也談不上“愛國主義”的研究了。因為這樣的研究無法給我們正確的歷史認(rèn)知，自然也就不會有正確的啟示。 ——————————————————————————–
|
|
|
