一、違反強(qiáng)制性規(guī)定的一般理解

二、如何理解與適用《民法典》第一百五十三條第一款中的“但書”條款

三、權(quán)限性強(qiáng)制性規(guī)定的違反不導(dǎo)致合同無效

四、合同因違反強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)公法責(zé)任與私法責(zé)任的銜接

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一百五十三條第一款規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外?！边`反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致合同無效是合同效力制度中的重大理論與實(shí)務(wù)問題，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉合同編通則若干問題的解釋》（以下簡稱《民法典合同編通則司法解釋》）用了三個(gè)條文、較長的文字篇幅從幾個(gè)維度予以解釋，旨在為正確適用《民法典》第一百五十三條第一款提供規(guī)則指引。筆者認(rèn)為，需要從以下幾個(gè)角度把握相關(guān)條文的宗旨與法律適用問題：第一，認(rèn)定合同無效的法律依據(jù)只能是法律、行政法規(guī)。地方性法規(guī)和部門規(guī)章不能作為認(rèn)定合同無效的法律依據(jù)。第二，強(qiáng)制性規(guī)定原則上僅限于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，例外時(shí)也包括管理性規(guī)定。公法中的強(qiáng)制性規(guī)范很多，但公法中的強(qiáng)制性規(guī)范直接指向法律行為特別是合同效力的并不多，故而需要進(jìn)行謹(jǐn)慎甄別。

《民法典》第一百五十三條第一款第二句話規(guī)定：“但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外?！贝颂幍摹暗珪币?guī)定非常重要，表明了立法者的明確立場：并非所有違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同都會(huì)導(dǎo)致合同無效。例如，如果強(qiáng)制性規(guī)定中的行政許可是許可當(dāng)事人實(shí)施某類合同行為，該類規(guī)定大多是關(guān)于市場準(zhǔn)入資格，換言之，屬于特定人不能從事某類交易的管理性強(qiáng)制性規(guī)定，違反此類強(qiáng)制性規(guī)定一般并不導(dǎo)致合同無效。

《民法典合同編通則司法解釋》第十六條對(duì)上述“但書”規(guī)定作出了一定程度的解釋，為司法實(shí)踐中的個(gè)案甄別提供了若干重要的指引。理解該條規(guī)定需至少從以下角度把握：

其一，合同因?yàn)檫`反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致當(dāng)事人承擔(dān)或者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公法上的責(zé)任，即承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任，這是該條適用的基本前提。并且，由當(dāng)事人承擔(dān)公法上的責(zé)任足以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性規(guī)定的立法目的，無須再通過認(rèn)定合同無效進(jìn)而實(shí)現(xiàn)立法目的。

其二，適用“但書”條款的具體情形之一是：合同所違反的強(qiáng)制性規(guī)定雖然旨在維護(hù)社會(huì)公共秩序，但是合同的實(shí)際履行對(duì)社會(huì)公共秩序造成的影響顯著輕微，認(rèn)定合同無效將導(dǎo)致案件處理結(jié)果有失公平公正。此條須符合兩項(xiàng)條件：一是合同的履行對(duì)社會(huì)公共秩序造成的影響顯著輕微；二是如果將合同認(rèn)定為無效，會(huì)違反公平公正原則。例如，當(dāng)事人在簽訂建設(shè)工程合同時(shí)對(duì)招投標(biāo)文件特別是中標(biāo)通知書中的工程價(jià)款作出了很小比例的調(diào)整，盡管按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）這是不允許的，且《招標(biāo)投標(biāo)法》中該項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定維護(hù)的是社會(huì)公共秩序，但雙方改動(dòng)的比例很小，對(duì)公共秩序的危害或者影響屬于顯著輕微。經(jīng)過造價(jià)鑒定可以得出如下結(jié)論：如果不按照改動(dòng)的工程款進(jìn)行結(jié)算，將對(duì)施工方非常不公平。施工方在實(shí)施了施工任務(wù)、合格完成了工程項(xiàng)目的情況下沒有或者僅有微小的收益，發(fā)包方將會(huì)獲得極大的利益。此種情況下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效，適用《民法典》第一百五十三條第一款“但書”條款。

實(shí)際上，當(dāng)事人的行為盡管違反了法律規(guī)定，但若其情節(jié)顯著輕微、社會(huì)危害性極小，則不需要對(duì)當(dāng)事人科以不利的罰則。這也是法律的邏輯。例如，《中華人民共和國刑法》第三十七條規(guī)定：“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分?！碑?dāng)事人觸犯了刑法、構(gòu)成了犯罪，但由于情節(jié)輕微，可以不承擔(dān)刑法上的責(zé)任。

其三，適用“但書”條款的具體情形之二是：強(qiáng)制性規(guī)定旨在維護(hù)政府的稅收、土地出讓金等國家利益或者其他民事主體的合法利益而非合同當(dāng)事人的民事權(quán)益，認(rèn)定合同有效不會(huì)影響該規(guī)范目的的實(shí)現(xiàn)。如果合同違反了強(qiáng)制性規(guī)定，但是該強(qiáng)制性規(guī)定的立法目的在于維護(hù)政府的稅收收入、土地出讓金收入等國家利益，或者在于維護(hù)其他民事主體的合法利益，而非合同當(dāng)事人的民事權(quán)益，則此種情形下可以由當(dāng)事人承擔(dān)行政法的責(zé)任，例如補(bǔ)繳稅款或者土地出讓金等，而不必認(rèn)定合同無效。這樣處理不影響該強(qiáng)制性規(guī)范的立法目的之實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橥ㄟ^讓當(dāng)事人承擔(dān)行政法上的責(zé)任，足以挽回國家或者政府受到的損失。例如，當(dāng)事人簽訂的房屋租賃合同沒有到房屋主管部門辦理登記備案手續(xù)。依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）的規(guī)定，盡管當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)辦理租賃合同的登記備案手續(xù)，但是登記備案并非合同的生效要件，此類合同不是經(jīng)過批準(zhǔn)或者登記才能生效的合同。法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的立法目的主要在于防止當(dāng)事人逃避納稅義務(wù)，此種情形可以通過責(zé)令當(dāng)事人補(bǔ)辦登記手續(xù)、補(bǔ)繳應(yīng)繳的稅款，即可實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性規(guī)定的立法目的，而無須否認(rèn)合同的效力。

其四，適用“但書”條款的具體情形之三是：強(qiáng)制性規(guī)定旨在要求當(dāng)事人一方加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部管理等，對(duì)方無能力或者無義務(wù)審查合同是否違反強(qiáng)制性規(guī)定，認(rèn)定合同無效將使其承擔(dān)不利后果。某些法律法規(guī)中的強(qiáng)制性規(guī)定，立法目的旨在要求當(dāng)事人特別是商事主體基于其公司性質(zhì)或者行業(yè)特性，在風(fēng)險(xiǎn)防范與控制、內(nèi)部監(jiān)督管理等方面符合或者達(dá)到特別的標(biāo)準(zhǔn)或者條件。商事主體需要基于這些特別的標(biāo)準(zhǔn)或者條件的要求而細(xì)化企業(yè)內(nèi)部管理措施或辦法。對(duì)于企業(yè)內(nèi)部提出的、以風(fēng)險(xiǎn)防范與控制為主要目的的監(jiān)管要求，合同的對(duì)方當(dāng)事人通常難以知悉，有些甚至是企業(yè)的商業(yè)秘密，對(duì)方當(dāng)事人不可能知悉。當(dāng)企業(yè)違反這些法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管規(guī)則，而與對(duì)方訂立合同，最后如果以此為由認(rèn)定合同無效，這對(duì)于對(duì)方當(dāng)事人而言是不公平的。例如，《中華人民共和國信托法》第十六條第一款規(guī)定，信托公司應(yīng)當(dāng)將信托財(cái)產(chǎn)與固有財(cái)產(chǎn)相區(qū)分。這屬于強(qiáng)制性規(guī)定。但是，如果某信托公司將信托財(cái)產(chǎn)與固有財(cái)產(chǎn)混在一起，并以此財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)與對(duì)方當(dāng)事人訂立有關(guān)信托業(yè)務(wù)的合同，該行為違反了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部管理的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任，但不應(yīng)當(dāng)影響合同的效力。又如，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第三十九條規(guī)定，商業(yè)銀行發(fā)放貸款的條件是資本充足率不得低于8%、流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例不得低于25%、對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例不得超過10%等。這也屬于強(qiáng)制性規(guī)定。但是，如果某商業(yè)銀行與借款人簽訂的貸款合同違反這一強(qiáng)制性規(guī)定，同樣不能因此認(rèn)定合同無效，因?yàn)樯鲜鰪?qiáng)制性規(guī)定旨在規(guī)制商業(yè)銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，借款人并無義務(wù)在簽訂借款合同時(shí)審查銀行是否滿足了上述條件。

其五，強(qiáng)制性規(guī)定如果僅僅是規(guī)范合同的履行行為，而非合同的訂立行為或者合同的內(nèi)容，則該種強(qiáng)制性規(guī)定不應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致合同無效，屬于《民法典》第一百五十三條“但書”條款規(guī)定的情形。《民法典合同編通則司法解釋》第十六條第二款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定旨在規(guī)制合同訂立后的履行行為，當(dāng)事人以合同違反強(qiáng)制性規(guī)定為由請(qǐng)求認(rèn)定合同無效的，人民法院不予支持。但是，合同履行必然導(dǎo)致違反強(qiáng)制性規(guī)定或者法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第六十二條規(guī)定：“房地產(chǎn)抵押時(shí)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門辦理抵押登記。因處分抵押房地產(chǎn)而取得土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依照本章規(guī)定辦理過戶登記?！痹摋l款屬于強(qiáng)制性規(guī)定，但強(qiáng)制的對(duì)象是合同履行行為，即當(dāng)事人訂立抵押合同或者因行使抵押權(quán)而訂立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、房屋買賣合同等之后，履行此等合同應(yīng)當(dāng)辦理相關(guān)的抵押登記或者不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)過戶登記，屬于履行上述抵押合同、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同或者房屋買賣合同的行為，如果當(dāng)事人在合同中未約定上述義務(wù)，或者約定不需要辦理上述履行行為的登記手續(xù)，合同并不因此而無效。

《民法典合同編通則司法解釋》第十八條規(guī)定，法律、行政法規(guī)的規(guī)定雖然有“應(yīng)當(dāng)”“必須”或者“不得”等表述，但是該規(guī)定旨在限制或者賦予民事權(quán)利，行為人違反該規(guī)定將構(gòu)成無權(quán)處分、無權(quán)代理、越權(quán)代表等，或者導(dǎo)致合同相對(duì)人、第三人因此獲得撤銷權(quán)、解除權(quán)等民事權(quán)利的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定的關(guān)于違反該規(guī)定的民事法律后果認(rèn)定合同效力。該條解釋意義重大，創(chuàng)設(shè)了“權(quán)限性強(qiáng)制性規(guī)定”這一有價(jià)值的概念。

所謂權(quán)限性強(qiáng)制性規(guī)定，筆者認(rèn)為是指法律法規(guī)的規(guī)范目的并非在于禁止當(dāng)事人從事某種行為或者要求當(dāng)事人必須以某種方式從事某種行為，而是在于限制當(dāng)事人享有某種權(quán)利，進(jìn)而不得以該種權(quán)利實(shí)施特定的行為（主要是合同行為），或者賦予當(dāng)事人某種權(quán)利。例如，《民法典》第四百四十三條第二款規(guī)定：“基金份額、股權(quán)出質(zhì)后，不得轉(zhuǎn)讓，但是出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人協(xié)商同意的除外。出質(zhì)人轉(zhuǎn)讓基金份額、股權(quán)所得的價(jià)款，應(yīng)當(dāng)向質(zhì)權(quán)人提前清償債務(wù)或者提存。”該條款無疑屬于強(qiáng)制性規(guī)定，當(dāng)事人如果違反該規(guī)定，出質(zhì)人在股權(quán)出質(zhì)后仍然與第三人簽訂了股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，顯然不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效?！睹穹ǖ洹返脑摋l規(guī)定僅僅是限制了出質(zhì)人的處分權(quán)，即出質(zhì)后便不得再處分該股權(quán)，除非征得質(zhì)權(quán)人的同意。在此情形下，簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同至多是轉(zhuǎn)讓方（出質(zhì)人）無權(quán)處分實(shí)施的行為，而無權(quán)處分實(shí)施的行為并非無效行為，可依照《民法典》有關(guān)無權(quán)處分行為后果的規(guī)定處理。又如，《公司法》第七十一條第二款規(guī)定，股東向股東以外的人轉(zhuǎn)讓股權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其他股東過半數(shù)同意。該條無疑也屬于強(qiáng)制性規(guī)定，但其立法目的不在于禁止股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)，而只是要求股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其他股東過半數(shù)同意。如果股東在某一股權(quán)未經(jīng)其他股東過半數(shù)同意的情況下就與受讓人簽訂了股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，該合同同樣應(yīng)當(dāng)是有效的，因?yàn)閺?qiáng)制性規(guī)定僅僅是使得其權(quán)利行使受到某種限制，而非禁止其行使權(quán)利。

同樣的道理，如果法定代表人超越職權(quán)訂立合同，其實(shí)也違反了《民法典》關(guān)于法定代表人應(yīng)當(dāng)依據(jù)法人章程或者法人對(duì)其規(guī)定的權(quán)限在職權(quán)范圍內(nèi)代表法人從事法律行為的強(qiáng)制性規(guī)定，但由此產(chǎn)生的后果法律已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定，即原則上有效（不得對(duì)抗善意第三人），例外無效（第三人非善意）。

因此，如果行為人訂立合同時(shí)違反的是權(quán)限性規(guī)定，既可能構(gòu)成無權(quán)處分，也可能構(gòu)成無權(quán)代理或者越權(quán)代表。而對(duì)于無權(quán)處分、無權(quán)代理或者越權(quán)代表所訂立合同的效力，《民法典》已有明確規(guī)定，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)適用《民法典》的具體規(guī)定認(rèn)定合同效力，不能再適用《民法典》第一百五十三條第一款認(rèn)定合同效力。否則，《民法典》關(guān)于無權(quán)處分、無權(quán)代理或者越權(quán)代表的規(guī)定就會(huì)被架空。

《民法典合同編通則司法解釋》第十六條第三款規(guī)定：“依據(jù)前兩款認(rèn)定合同有效，但是當(dāng)事人的違法行為未經(jīng)處理的，人民法院應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政管理部門提出司法建議。當(dāng)事人的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件線索移送刑事偵查機(jī)關(guān)；屬于刑事自訴案件的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以向有管轄權(quán)的人民法院另行提起訴訟?！被诤贤杂?、意思自治、鼓勵(lì)交易等理念與原則，在合同存在違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，由于符合《民法典》第一百五十三條第一款的“但書”規(guī)定情形，私法行為及合同仍然是有效的，私法效果得以維持與實(shí)現(xiàn)。但是，當(dāng)事人畢竟實(shí)施了違反公法的行為，此等違法行為應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)公法上的責(zé)任。

因此，該條規(guī)定的意義在于，尊重意思自治與鼓勵(lì)交易，盡力維護(hù)合同的私法效果，但不能因此損害公法所需維持的社會(huì)秩序，不能使當(dāng)事人逃避公法上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。該條規(guī)定架起了私法與公法之間的橋梁，使得私法保護(hù)的利益與公法保護(hù)的利益能夠相互平衡。