一、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法發(fā)展的背景

根據(jù)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響的不同，我國(guó)的行政執(zhí)法總體上可以分為兩類：一類是對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行授益性的，如行政許可，另一類是對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行限益性的，如行政強(qiáng)制、行政處罰。在對(duì)當(dāng)事人限益性的行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人之間很容易出現(xiàn)矛盾，特別在城市管理領(lǐng)域，幾乎每年都有城管與當(dāng)事人沖突甚至傷亡的事件發(fā)生，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法可謂是矛盾頻發(fā)。此外，一些領(lǐng)域，如公安交通、城市管理、環(huán)境保護(hù)，很多違法行為多發(fā)、高發(fā)、反復(fù)發(fā)生，而執(zhí)法力量卻十分有限，難以全面應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需要。

為解決上述問題，近幾年來，在信息技術(shù)不斷進(jìn)步和普及下，特別是視頻監(jiān)控系統(tǒng)的普遍應(yīng)用下，我國(guó)不少地方都開始努力推進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。希望通過非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的方式解決人力巡查在時(shí)間和空間上的不足，提高發(fā)現(xiàn)和解決問題的效率；通過減少接觸，化解執(zhí)法人員與違法當(dāng)事人之間的沖突；通過信息化手段解決以往的文書送達(dá)難、送達(dá)慢問題；通過信息存儲(chǔ)、信息回放的方式解決傳統(tǒng)的執(zhí)法人員不到案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)就不能取到有效的違法證據(jù)問題。正是在上述多種因素的推動(dòng)下，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法在我國(guó)各地正如星星之火，不斷應(yīng)用開來。

二、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的內(nèi)涵

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法也叫非接觸式執(zhí)法，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》將處理道路交通安全違法行為的程序分為“現(xiàn)場(chǎng)處理程序”和“非現(xiàn)場(chǎng)處理程序”，在部門規(guī)章中首次出現(xiàn)了“非現(xiàn)場(chǎng)”一詞。關(guān)于該執(zhí)法模式的含義，目前尚未有公認(rèn)的內(nèi)容，但已經(jīng)有不少地方在各自的文件中對(duì)該執(zhí)法方式進(jìn)行了解釋，如：

《南京市非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法管理暫行辦法》第三條：本辦法所稱非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，是指相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備采集數(shù)據(jù)、固定違法事實(shí)，并依法開展事中事后監(jiān)管的行政執(zhí)法活動(dòng)。

《上海市浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)定》第二條：本規(guī)定所稱的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，是指運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段收集、固定違法事實(shí)，采用信息化等方式進(jìn)行違法行為告知、調(diào)查取證、文書送達(dá)、罰款收繳等的執(zhí)法方式。

泰州市海陵區(qū)認(rèn)為：非接觸式執(zhí)法，就是城管部門與轄區(qū)內(nèi)商戶簽訂《市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任書》，告知商戶保持市容整潔、無占道經(jīng)營(yíng)、無亂拉亂掛等應(yīng)盡的維護(hù)市容環(huán)境的責(zé)任，并建立“一戶一檔”，留存商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照和身份證明等信息，作為日后執(zhí)法的基礎(chǔ)性材料，并實(shí)行“首次違章不罰”制度。

除上述規(guī)定外，《上海市城管執(zhí)法部門非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作規(guī)定（試行）》、《廣東省非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法辦法（征求意見稿）》也都對(duì)各自的“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”做了定義。

上述定義中，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法包含的內(nèi)容雖然有所差別，但是也有共同點(diǎn)，都包含了利用信息技術(shù)取證這一核心內(nèi)容，除此之外，對(duì)于行政執(zhí)法的其他執(zhí)法環(huán)節(jié)，如核實(shí)證據(jù)、調(diào)查詢問、文書送達(dá)、履行行政決定等也都有不同程度的涉及。同時(shí)從上述定義中可以看出，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的目標(biāo)是執(zhí)法人員不在案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)甚至全程和當(dāng)事人零接觸的情況下而將整個(gè)行政執(zhí)法工作完成。

三、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）行政機(jī)關(guān)積極性高，推動(dòng)意愿強(qiáng)

作為一種高效便捷的執(zhí)法方式，特別是能夠顯著地解決以往城市管理領(lǐng)域執(zhí)法取證難，人員不足、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法矛盾大等問題，以東部沿海地區(qū)的執(zhí)法單位為代表，我國(guó)不少地方都在大力推動(dòng)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，一些尚未開始的地方也在逐步探索中，可以說執(zhí)法機(jī)關(guān)的積極性非常高。早在2017年，昆山市城管局就以原數(shù)字城管平臺(tái)為基礎(chǔ)，融合公安、住建、交通等監(jiān)控設(shè)備，初步實(shí)現(xiàn)了“足不出戶管全城”的目標(biāo)。近幾年來，為了將該項(xiàng)工作推向更加正規(guī)化，不少地方先后制定了法規(guī)或者其他規(guī)范性文件，如下表：

表1.我國(guó)部分地方制定的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范

（二）地域差別明顯，發(fā)展不均衡

 非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的有效實(shí)現(xiàn)需要全方位的硬件和軟件的支持，特別在最初的取證環(huán)節(jié)，需要大量的監(jiān)控設(shè)備，精確的信息處理系統(tǒng)，專業(yè)審核人員等，而這都需要投入大量的資金。因此，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的設(shè)想雖然很美好，但是能夠在經(jīng)濟(jì)上支撐起該創(chuàng)新的，仍然只有少數(shù)財(cái)政資金充裕的地方，這也解釋了為什么沿海地區(qū)的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法開展較多，中西部地區(qū)較少。

另一方面，在行業(yè)應(yīng)用方面，不均衡的現(xiàn)象也非常突出，實(shí)際上我國(guó)公安交通領(lǐng)域的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)是非常成熟的，也正是由于公安交通系統(tǒng)已經(jīng)成熟定型，人們對(duì)此都習(xí)以為常，公安交通部門已經(jīng)不再將其視為創(chuàng)新點(diǎn)，反倒宣傳的比較少，人們都默認(rèn)了這種“傳統(tǒng)”的執(zhí)法方式。其他領(lǐng)域由于起步晚，各方面的制度支撐不足，迄今尚未有達(dá)到公安交通領(lǐng)域水平的應(yīng)用。

（三）應(yīng)用領(lǐng)域單一

行政執(zhí)法的含義其實(shí)包含了多種內(nèi)容，如行政強(qiáng)制、行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)等，但是在人們的一般性認(rèn)識(shí)中，行政執(zhí)法就是行政處罰，而這種認(rèn)識(shí)也體現(xiàn)在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作中。從各地實(shí)際工作中所展示出來的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法案例來看，這種新型的執(zhí)法方式幾乎全部都是應(yīng)用于行政處罰領(lǐng)域，有的人將其稱之為非現(xiàn)場(chǎng)處罰、非接觸式處罰，筆者認(rèn)為這并不是偏見。這種認(rèn)識(shí)與各地推動(dòng)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作中所宣傳的也是相符的，特別是有的地方對(duì)于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的定義就是規(guī)定為了行政處罰而采取的創(chuàng)新措施，如：

非接觸式執(zhí)法，是指執(zhí)法人員利用信息技術(shù)手段對(duì)當(dāng)事人的違法事實(shí)、現(xiàn)場(chǎng)情況進(jìn)行收集和記錄，并形成特定的影像數(shù)據(jù)資料，以此為證據(jù)，經(jīng)調(diào)查、審核、告知、決定程序后，對(duì)違法當(dāng)事人依法給予處罰。

本規(guī)定所稱的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，是指運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段收集、固定違法事實(shí)，采用信息化等方式進(jìn)行違法行為告知、調(diào)查取證、文書送達(dá)、罰款收繳等的執(zhí)法方式。

“非現(xiàn)場(chǎng)”執(zhí)法工作是智慧城管的延伸，指的是行政機(jī)關(guān)通過監(jiān)控系統(tǒng)或信息技術(shù)手段采集、記錄來獲取違法證據(jù)，對(duì)行為人實(shí)施行政執(zhí)法處罰活動(dòng)。

（四）適用場(chǎng)景有待拓展

城市管理領(lǐng)域涉及的事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，部分種類的違法行為具有反復(fù)性發(fā)生的特點(diǎn)，如店外經(jīng)營(yíng)，違法停車、違規(guī)設(shè)置戶外廣告、流動(dòng)攤販等，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的目的正是在于解決這些反復(fù)性、高發(fā)性的問題，因此從各地的報(bào)道來看，也大都應(yīng)用于這些違法行為高發(fā)的場(chǎng)景。2018年9月，柳州市城管執(zhí)法局下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)非接觸執(zhí)法典型案例的通知》中，梳理的十類非接觸執(zhí)法典型案例大部分也都是上述類型。另外也有個(gè)別地方將該方法拓展到了噪聲和油煙的在線監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，筆者認(rèn)為拓展到這兩個(gè)領(lǐng)域是非常有必要的，這兩個(gè)領(lǐng)域的違法行為雖然高發(fā)，但是都存在這取證難的問題，違法行為經(jīng)常在很短時(shí)間內(nèi)就消失了，證據(jù)無法有效固定，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法卻可以很好的解決這個(gè)難題。

（五）大眾認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

不論是非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法還是非接觸執(zhí)法，僅僅從稱呼上來看，很容易引起人們的誤解，很多人循聲識(shí)人，以為該模式下就是全程不和當(dāng)事人接觸，執(zhí)法人員全程都不到案件現(xiàn)場(chǎng)或者當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)去。這在一些地方的經(jīng)驗(yàn)介紹中也都或隱或現(xiàn)的體現(xiàn)出來，如：“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”指在執(zhí)法方式上通過科技手段非現(xiàn)場(chǎng)取證，在執(zhí)法辦案各個(gè)環(huán)節(jié)盡可能地減少與管理對(duì)象接觸，有別于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的一種執(zhí)法模式。這種認(rèn)識(shí)在很多開展非現(xiàn)場(chǎng)或者非接觸執(zhí)法的地方都不同程度的存在，即使在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，一些執(zhí)法人員也存在這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。事實(shí)上，這種認(rèn)識(shí)不但是片面的，也是危險(xiǎn)的，全程不在現(xiàn)場(chǎng)或者全程不和當(dāng)事人接觸的執(zhí)法不但在程序上不符合法律規(guī)定，同時(shí)也不利于真正地解決違法行為，化解執(zhí)法矛盾，特別是不利于當(dāng)事人法律意識(shí)的提升。

四、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的優(yōu)點(diǎn)

（一）執(zhí)法效率高

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法要解決的主要問題之一便是執(zhí)法力量不足、執(zhí)法效率低，而從各地的介紹中也可以看出，它確實(shí)發(fā)揮了這個(gè)作用。2018年，昆山城管局創(chuàng)新使用人工智能行為識(shí)別技術(shù)，將案件的平均處置時(shí)間縮短至24分鐘，效率提升90%以上。上海浦東新區(qū)在推行非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法后，初步實(shí)現(xiàn)由人力密集型轉(zhuǎn)向人機(jī)交互型，單個(gè)案件的處置時(shí)間，從以往的“平均需要27天”縮短到“非現(xiàn)案件從發(fā)現(xiàn)到審核到履行完畢平均耗時(shí)小于4天”。松江區(qū)新浜鎮(zhèn)在使用非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法后，對(duì)于個(gè)別案件的處置，“從發(fā)現(xiàn)到結(jié)案只用了3天”，執(zhí)法效率極大地提高。送達(dá)難一直是執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨的共性問題，而如果當(dāng)事人簽署了地址確認(rèn)書，同意電子送達(dá)的情況下，那么只需要幾分鐘就可以完成文書送達(dá)，與傳統(tǒng)以天計(jì)算的送達(dá)時(shí)間相比，這幾乎就是執(zhí)法人員的福音。

（二）取證及時(shí)，易于重現(xiàn)案件現(xiàn)場(chǎng)

不論是公安交通領(lǐng)域還是城市管理領(lǐng)域，有很多違法行為的持續(xù)性時(shí)間非常短，如違規(guī)鳴笛、闖紅燈、超標(biāo)排放噪聲、亂丟垃圾、亂倒污水等，這些違法行為一旦發(fā)生完畢，證據(jù)也就很快消失；另有一些違法行為雖然有可能持續(xù)一段時(shí)間，但是在傳統(tǒng)有限執(zhí)法力量的背景下，也很難被發(fā)現(xiàn)，如：出店經(jīng)營(yíng)、違法停車、未經(jīng)許可設(shè)置廣告或建筑物、損壞市政設(shè)施等。此外，傳統(tǒng)執(zhí)法手段發(fā)現(xiàn)的一些證據(jù)還面臨著當(dāng)事人不承認(rèn)，無法形成證據(jù)鏈的情形，如近兩年來各地在大力開展的生活垃圾分類執(zhí)法中，不少地方的執(zhí)法人員都遇到過相對(duì)人不承認(rèn)違法行為的情況，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)確認(rèn)相關(guān)證據(jù)與其本人存在聯(lián)系。上述難題在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中都能得到很好的解決，由于視頻監(jiān)控系統(tǒng)大都具有信息存儲(chǔ)和回放功能，有的還具有智能之別功能，在這些“本領(lǐng)”的支撐下，執(zhí)法機(jī)關(guān)不但可以有效的固定證據(jù)，還能有效的重現(xiàn)違法行為的過程，保證了執(zhí)法的規(guī)范性，解決了傳統(tǒng)取證方式下，行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人各說各話，互不認(rèn)可的難題。

（三）防止執(zhí)法不嚴(yán)，辦人情案

執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、辦人情案在不少地方的執(zhí)法機(jī)關(guān)中普遍存在，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣層級(jí)的城市管理領(lǐng)域，不少執(zhí)法人員與被管理人在日久天長(zhǎng)相處中都比較熟悉，有的還存在著各種各樣的社會(huì)關(guān)系。因此，在傳統(tǒng)的執(zhí)法模式下，有些地方的執(zhí)法人員對(duì)于一些熟悉的或者打招呼的當(dāng)事人的違法行為視而不見，或者大事化小，小事化了，損害了行政執(zhí)法的公正性和權(quán)威，給違法當(dāng)事人周邊的左鄰右里造成了錯(cuò)誤的認(rèn)知，這也是為什么中央不斷強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的原因。

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的核心要素是通過信息化手段的非現(xiàn)場(chǎng)取證并通過單位內(nèi)部執(zhí)法平臺(tái)派單，在這種模式下，案件發(fā)現(xiàn)這一環(huán)節(jié)，避免了人為因素的干擾，可以最大程度的避免“視而不見”情況的發(fā)生，同時(shí)由于每個(gè)被發(fā)現(xiàn)的案件在指揮平臺(tái)上都有流轉(zhuǎn)全過程的記錄，這也避免了“知而不為”的情況，能夠有效的解決傳統(tǒng)執(zhí)法模式下“打招呼”的問題，“人情案”大大減少。

五、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法存在的問題

（一）突破了現(xiàn)有法律的規(guī)定

2021年修訂后的《行政處罰法》，第四十一條第一款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。因此，城市管理部門采取電子監(jiān)控設(shè)備取證的，一方面要有法律、行政法規(guī)作為上位法依據(jù)，另一方面，相關(guān)設(shè)備應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置合理，特別是設(shè)置地點(diǎn)要向社會(huì)公布，而不能只做不說。當(dāng)前一些地方在公布電子監(jiān)控設(shè)置地點(diǎn)的做法方面還存在扭扭捏捏的情況，有的不公布，有的雖然公布也只是在小范圍內(nèi)公布，沒有做到“廣而告之”。

另外，根據(jù)《行政處罰法》第四十六條第二款的規(guī)定：證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。也就是說，對(duì)于執(zhí)法人員非現(xiàn)場(chǎng)取得的證據(jù)，必須要經(jīng)過核實(shí)才能作為后續(xù)執(zhí)法工作的證據(jù)，如果未經(jīng)核實(shí)，則屬于無用證據(jù)。在執(zhí)法工作中，一些案情簡(jiǎn)單的證據(jù)，可以根據(jù)視頻或者照片就可也核實(shí)清楚，但是對(duì)于一些案情復(fù)雜的，如《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定的大量違法行為，則必須到現(xiàn)場(chǎng)，甚至是帶領(lǐng)當(dāng)事人一起到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行指認(rèn)，才能核實(shí)清楚，此時(shí)如果按照非接觸的模式進(jìn)行執(zhí)法，則很可能造成案情基本事實(shí)不清，此類情況執(zhí)法人員就必須“現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”。

在發(fā)現(xiàn)違法行為的后續(xù)處罰環(huán)節(jié)中，根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，根據(jù)案情復(fù)雜性、處罰的輕重性，可以將處罰程序分為簡(jiǎn)易程序、普通程序和聽證程序三種，不管是哪一種程序，都要求執(zhí)法人員要與當(dāng)事人進(jìn)行接觸。如，對(duì)于簡(jiǎn)易程序，雖然可以當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定，但是仍然要聽取當(dāng)事人的陳述、申辯；對(duì)于普通程序，則要求要進(jìn)行全面的調(diào)查；對(duì)于聽證程序，更是給予當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的權(quán)利。以上各種程序中，如果執(zhí)法人員都不在現(xiàn)場(chǎng)，或者全程不和當(dāng)事人進(jìn)行接觸，那么是很難合法地完成一個(gè)案件的。

對(duì)于行政處罰來說，不論是何種程序，都離不開文書送達(dá)環(huán)節(jié)，而根據(jù)法律規(guī)定，除非當(dāng)事人明確簽署地址確認(rèn)書同意電子送達(dá)，否則都是要按照直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)的順序進(jìn)行送達(dá)的，如果執(zhí)法全過程都非現(xiàn)場(chǎng)或者非接觸的話，同樣行政機(jī)關(guān)是無法實(shí)現(xiàn)合法送達(dá)的。

因此，對(duì)于全程都不在現(xiàn)場(chǎng)或者全程都不和當(dāng)事人接觸的某些“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”，是不符合現(xiàn)有法律程序規(guī)定的，一些要求盡量減少和當(dāng)事人接觸的執(zhí)法活動(dòng)，也應(yīng)根據(jù)不同環(huán)節(jié)視具體情況而定，不能過度追求減少和當(dāng)事人的接觸。

（二）不利于普法活動(dòng)

2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見》，文件明確要求：按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的要求，進(jìn)一步明確國(guó)家機(jī)關(guān)普法職責(zé)任務(wù)，健全工作制度。這一要求的提出，徹底改變了以往執(zhí)法機(jī)關(guān)重執(zhí)法輕普法的局面。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，除了以往無針對(duì)性、廣撒網(wǎng)式的普法外，筆者認(rèn)為在執(zhí)法中普法是最有效的普法方式，通過一個(gè)完整的執(zhí)法程序，不但可以讓當(dāng)事人了解法律對(duì)某具體違法行為的規(guī)定，還可以增進(jìn)其利用法律維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)，這種一對(duì)一普法的效果在廣撒網(wǎng)式的普法中是實(shí)現(xiàn)不了的。以筆者所在地區(qū)的垃圾分類領(lǐng)域行政執(zhí)法為例，凡是因?yàn)閬y丟垃圾被處罰過一次的，極少有第二次被處罰的，正所謂一次切膚之痛勝過十次頭口宣教。

目前各地力推的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法都是盡可能的減少和當(dāng)事人的接觸，甚至希望全程無接觸，最好能像交警對(duì)闖紅燈的處罰一樣，當(dāng)事人經(jīng)過收到短信，APP核實(shí)信息，繳納罰款等有限幾個(gè)環(huán)節(jié)就將一個(gè)案件完成了。然而交警的這種非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是建立在堅(jiān)實(shí)的軟硬件基礎(chǔ)上的：交警實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的信息互聯(lián)互通，特別是所有駕駛?cè)耸紫榷家ㄟ^科目一的考試（基本法律法規(guī)），而目前城市管理領(lǐng)域的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法對(duì)于上述兩個(gè)基礎(chǔ)都未能實(shí)現(xiàn)。

（三）容易造成機(jī)械執(zhí)法，執(zhí)法僵化

   信息系統(tǒng)是冷冰冰的，它只管發(fā)現(xiàn)違法行為、識(shí)別違法行為并生成案件，派單，只要人們?cè)O(shè)定了固定的程序，它就會(huì)嚴(yán)格地按照這個(gè)程序運(yùn)行下去。雖然其準(zhǔn)確性高，“從不偷懶”，但是也存在機(jī)械、不靈活、不能隨機(jī)應(yīng)變的天生缺陷。而這在各地的各地的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法指揮平臺(tái)中都顯現(xiàn)出來了，城市管理領(lǐng)域的部分違法行為存在高發(fā)性、反復(fù)性，但是也有部分違法行為雖然多卻危害性很小，如人行道上的臨時(shí)停車，卸貨裝貨時(shí)臨時(shí)占用城市道路，對(duì)于此類違法行為，很多地方在使用信息化系統(tǒng)后，案件數(shù)量大大增加，讓執(zhí)法人員疲于奔命；一些在現(xiàn)場(chǎng)管理中發(fā)現(xiàn)的，只需要通過勸告、提醒的方式解決的輕微違法行為，在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法系統(tǒng)中也生成了案件，需要執(zhí)法人員去處理、回復(fù)，在智能化程度不高的條件下，很容易出現(xiàn)“人成為系統(tǒng)的奴隸”，這種情況已經(jīng)在一些地方出現(xiàn)，有限的人員全力服務(wù)于“系統(tǒng)”，全力解決“派單”，而沒有時(shí)間思考長(zhǎng)遠(yuǎn)問題，思考根本問題。這種現(xiàn)象十分值得各地的執(zhí)法機(jī)關(guān)關(guān)注。

六、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的未來路徑

（一）厘清對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的認(rèn)識(shí)

對(duì)于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的內(nèi)涵，行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員首先應(yīng)厘清認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為：非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的“現(xiàn)場(chǎng)”特指執(zhí)法人員本身不在違法行為發(fā)生的現(xiàn)場(chǎng)，而不是其他的現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)于文書送達(dá)現(xiàn)場(chǎng)、調(diào)查詢問現(xiàn)場(chǎng)，聽證現(xiàn)場(chǎng)等，執(zhí)法人員仍應(yīng)該而且必須要在現(xiàn)場(chǎng)。非接觸也不是全程和當(dāng)事人都不接觸，而是在違法行為發(fā)生時(shí)，執(zhí)法人員沒有和當(dāng)事人進(jìn)行接觸，在其他環(huán)節(jié)，仍然需要盡可能多的接觸。當(dāng)事人可能會(huì)想方設(shè)法逃避行政處罰，而減少和執(zhí)法人員的接觸，但執(zhí)法人員應(yīng)千方百計(jì)去跟當(dāng)事人接觸，正所謂“眼為心之窗”，只有面對(duì)面的交流才能將法律中處罰與教育的目的更好的落實(shí)。為了處罰而處罰絕不是正確的行政執(zhí)法理念。

筆者認(rèn)為，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法概念的核心內(nèi)涵是利用信息化手段非現(xiàn)場(chǎng)取證，而對(duì)于其他環(huán)節(jié)，如調(diào)查，送達(dá)，執(zhí)行行政執(zhí)法決定等，在有條件的情況下，可以按照非現(xiàn)場(chǎng)的模式推進(jìn)，但是一定不可強(qiáng)求。

關(guān)于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的作用，筆者認(rèn)為這是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的補(bǔ)充、提升、優(yōu)化，而不是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的替代，即使是公安交通領(lǐng)域，雖然非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法已經(jīng)非常成熟，但是對(duì)于交通事故類的案件還是只能現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，不到現(xiàn)場(chǎng)，不接觸當(dāng)事人就無法理清案情，無法做出案情判斷。在城市管理領(lǐng)域，由于很多基礎(chǔ)性工作尚不完備，一方面全面推行非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法在現(xiàn)有條件下難以實(shí)現(xiàn)，另一方面也不符合人民群眾的期待——就算是被處罰了，也希望搞清楚究竟是怎么一回事，而這只有現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法能解釋清楚。

2016年，住建部提出“721”工作法，這種工作方法要求盡可能用服務(wù)的方式去解決城市管理中的問題，只有少數(shù)情況下，才需要執(zhí)法的手段做支撐。實(shí)際上，不管是服務(wù)、管理還是執(zhí)法，其實(shí)都要在現(xiàn)場(chǎng)，在和當(dāng)事人接觸的情況下才能做好，也只有在接觸中才能了解違法行為背后的問題，才能思考長(zhǎng)遠(yuǎn)解決之策。

（二）優(yōu)化應(yīng)用環(huán)節(jié)

從前文分析可知，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的核心環(huán)節(jié)在于非現(xiàn)場(chǎng)取證，所取得的證據(jù)只要經(jīng)過核實(shí)就是有效證據(jù)，這也被各種法律所認(rèn)可的，而對(duì)于行政執(zhí)法的其他環(huán)節(jié)，則應(yīng)視情況而定，不能一概要求非現(xiàn)場(chǎng)、非接觸。在程序正義越來越重要的今天，人們對(duì)執(zhí)法程序的規(guī)范性越來越重視，以往只重結(jié)果而不重過程的行政執(zhí)法已經(jīng)被歷史所淘汰，取而代之的是正當(dāng)程序原則，然而各地力推的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，其程序規(guī)定在一定程度上簡(jiǎn)化了這種要求。

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法作為新的執(zhí)法模式，是對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法模式的補(bǔ)充，因此仍應(yīng)在行政執(zhí)法一般要求的框架下開展，如需要全面調(diào)查的，則執(zhí)法人員就要全面調(diào)查，如當(dāng)事人明確要求直接送達(dá)文書的或者不躲避的，執(zhí)法機(jī)關(guān)仍應(yīng)該首先采取直接送達(dá)的方式，特別對(duì)于不同的量將會(huì)導(dǎo)致不同法律后果的違法行為（自由裁量），執(zhí)法人員更應(yīng)該到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核實(shí)，以便于最終行使自由裁量權(quán)時(shí)有充分的依據(jù)。

（三）強(qiáng)化融合、形成合力

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法需要全面而強(qiáng)大的軟硬件系統(tǒng)做支撐，毫無疑問，這需要投入大量的資金。如果城市管理、環(huán)境保護(hù)、公安交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域都獨(dú)立建設(shè)自己的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法系統(tǒng)，這不但需要大量的資金支持，也容易造成資源的浪費(fèi)，我們難以想象一個(gè)路口樹立起數(shù)十個(gè)監(jiān)控桿會(huì)是什么樣子。因此，加強(qiáng)信息共享，提高資源利用效率，強(qiáng)化部門間資源融合，打破數(shù)據(jù)壁壘就顯得非常有必要。在公安已經(jīng)建立了完備的信息化監(jiān)控網(wǎng)的情況下，城市管理系統(tǒng)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與公安系統(tǒng)的對(duì)接，盡可能地利用現(xiàn)有的資源來推動(dòng)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。這方面已經(jīng)有不少地方邁出了步伐，如昆山在建設(shè)信息化勤務(wù)指揮平臺(tái)中，就調(diào)用了公安、交通、住建等部門的四萬(wàn)多個(gè)高清攝像頭，同時(shí)根據(jù)需要另外增設(shè)了部分?jǐn)z像頭；寧波市勤州區(qū)在推行非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中，也接入了公安系統(tǒng)3000到4000路監(jiān)控，然后自建了若干特殊場(chǎng)所的監(jiān)控設(shè)備。

另一方面，如果部門間的融合僅僅是硬件方面的共享，軟件特別是底層數(shù)據(jù)不能共享，不能對(duì)最初獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行基本的分析，那么這種共享可以說僅僅是初級(jí)的分享而已，沒有大數(shù)據(jù)支撐、辨別、分析的非現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)是單薄的，特別是市場(chǎng)主體和個(gè)人身份兩項(xiàng)最基本的信息對(duì)于行政執(zhí)法的啟動(dòng)極端重要，但是目前各地的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中最初獲得的數(shù)據(jù)幾乎都缺失這兩項(xiàng)關(guān)鍵信息，這種情況下也使得城市管理部門得到的信息很多都是“半拉子”信息，不能形成精準(zhǔn)識(shí)別，仍需要通過線下方式到不同部門間單獨(dú)調(diào)取，這在近幾年各地的不按規(guī)定投放生活垃圾領(lǐng)域的違法案件中特別突出。雖然各個(gè)城市管理執(zhí)法部門都監(jiān)控到了大量的違法行為，但是由于無法識(shí)別當(dāng)事人，導(dǎo)致案件無法推進(jìn)下去。未來如何加強(qiáng)與市場(chǎng)監(jiān)管部門和公安部門的數(shù)據(jù)融合，將是一個(gè)重大課題。

（四）優(yōu)化系統(tǒng)，加強(qiáng)智能化水平

正如盧梭在《社會(huì)契約論》中說的“人生而自由，卻無往不在枷鎖之中”，在信息化高度發(fā)達(dá)的今天，很多人已經(jīng)成為系統(tǒng)的附屬品，特別在工作之中，不少人完全是根據(jù)系統(tǒng)的指令在做事。信息系統(tǒng)固然有精確、效率高、不偷懶等多種有點(diǎn)，但是在自我思考方面與人是無法相比的。在數(shù)字城管發(fā)展至今的近20年里，各地的各種信息化系統(tǒng)大都還停留在最初的發(fā)現(xiàn)問題——生成案件——派單——等待解決問題——回復(fù)——審核結(jié)案的基本應(yīng)用水平上，而對(duì)于信息分析的功能還很欠缺，距離智能化要求還有很大的差距。未來城市管理指揮系統(tǒng)的發(fā)展方向應(yīng)更注意智能化，在補(bǔ)強(qiáng)精準(zhǔn)識(shí)別短板的同時(shí)要強(qiáng)化分析功能，避免出現(xiàn)交通領(lǐng)域的一個(gè)攝像頭一年罰款上億元的情況。

七、結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告提出“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身的重點(diǎn)利益領(lǐng)域執(zhí)法力度”，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法在取證方面具有傳統(tǒng)執(zhí)法模式無可比擬的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在其他執(zhí)法環(huán)節(jié)也可以大大提高工作效率，這是對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法方式的重要補(bǔ)充。行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作綜應(yīng)首先厘清對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的認(rèn)識(shí)，在嚴(yán)格遵守現(xiàn)有法律規(guī)定下，將非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法融合起來，依法推進(jìn)行政執(zhí)法工作，堅(jiān)持執(zhí)法為民，樹立正確的行政執(zhí)法理念。

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