我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)治理態(tài)勢(shì)、存在問(wèn)題及政策建議

小飛俠cawdbof0 2023-02-14 發(fā)布于北京

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來(lái)源：今日科苑

作者：李廉水、王宇、周坤、譚玲

摘要：近年來(lái)，我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛，正發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分。本研究面向新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展及治理問(wèn)題，梳理國(guó)際國(guó)內(nèi)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)治理態(tài)勢(shì)，并通過(guò)問(wèn)卷調(diào)研以及有關(guān)文獻(xiàn)調(diào)研，剖析了國(guó)內(nèi)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)地位、強(qiáng)化新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)中的央地協(xié)同力度、注重簡(jiǎn)政放權(quán)等幾個(gè)方面的戰(zhàn)略建議。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球科技創(chuàng)新進(jìn)入空前密集活躍的時(shí)期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。全球面臨著人工智能、量子信息、5G/6G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、新材料、清潔能源以及生物技術(shù)等引領(lǐng)的第四次工業(yè)革命。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛加強(qiáng)布局，以搶占發(fā)展先機(jī)。黨的十九屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：“強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能?！睆奈覈?guó)第一家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)深圳清華大學(xué)研究院誕生至今，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，其中不乏一批高質(zhì)量的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，如深圳清華大學(xué)研究院、中國(guó)科學(xué)院深圳先進(jìn)技術(shù)研究院、江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、武漢光電工業(yè)技術(shù)研究院、廣東華南新藥創(chuàng)制中心等，產(chǎn)出了一批高質(zhì)量的技術(shù)成果。部分技術(shù)成果實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化并有力地的支撐了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)正逐漸成長(zhǎng)為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分。

總的來(lái)看，我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)取得了一定的成效，但仍然面臨著許多障礙、問(wèn)題及重大約束。在這些問(wèn)題中，治理問(wèn)題是核心問(wèn)題之一，需要認(rèn)真研究并提出有效的解決方案。為此，本文基于調(diào)研數(shù)據(jù)，系統(tǒng)梳理我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)治理態(tài)勢(shì)、深入剖析新型研發(fā)機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題，并給出對(duì)應(yīng)對(duì)策建議。

01 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“四不像”的治理結(jié)構(gòu)

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)這一概念起源于中國(guó)，是“中國(guó)化”提法，學(xué)術(shù)界至今尚未達(dá)成共識(shí)。學(xué)界大體上都將新型研發(fā)機(jī)構(gòu)界定為一種將基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)及企業(yè)孵化貫通起來(lái)，并通過(guò)商業(yè)化方式運(yùn)作的新型機(jī)構(gòu)。

我國(guó)最早的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是深圳清華大學(xué)研究院，它成立于1996年，由深圳市政府和清華大學(xué)聯(lián)合主辦，由于這類機(jī)構(gòu)屬于新生事物，學(xué)術(shù)界以“工業(yè)技術(shù)研究院”“產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院”或“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”等幾種不同的說(shuō)法對(duì)此類機(jī)構(gòu)進(jìn)行稱呼。直到2012年時(shí)任科技部部長(zhǎng)萬(wàn)鋼在全國(guó)人民代表大會(huì)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)上提出“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)正在崛起”的觀點(diǎn)，隨后官方及學(xué)術(shù)界普遍采用“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”的說(shuō)法。

2019年國(guó)家科技部發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)科發(fā)政〔2019〕313號(hào)）對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了如下定義：新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、用人機(jī)制靈活的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，可依法注冊(cè)為科技類民辦非企業(yè)單位（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）、事業(yè)單位和企業(yè)。

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的“新”主要體現(xiàn)在“四不像”的治理結(jié)構(gòu)。如深圳清華大學(xué)研究院，擁有既是大學(xué)的機(jī)構(gòu)又不像大學(xué)機(jī)構(gòu)的文化氛圍；既是科研機(jī)構(gòu)又不同于傳統(tǒng)的科研院所的研發(fā)內(nèi)容；既是企業(yè)又不同于一般企業(yè)的創(chuàng)新追求；既是事業(yè)單位又不像事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制。在這“四不像”的治理結(jié)構(gòu)下，清華大學(xué)深圳研究院形成了研發(fā)平臺(tái)、人才培養(yǎng)、科技金融、投資孵化、創(chuàng)新基地、海外合作六大功能板塊，把科技經(jīng)濟(jì)“兩張皮”貼在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的載體上。

圍繞新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的治理問(wèn)題，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了廣泛的研究與探討。當(dāng)前我國(guó)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)按法人類型可分為事業(yè)單位類、企業(yè)類、民非類三種類型。其中，企業(yè)類的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的治理結(jié)構(gòu)，此類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不存在過(guò)多的治理問(wèn)題。對(duì)于事業(yè)單位類或民非類的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，普遍實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)（所長(zhǎng)）負(fù)責(zé)制的管理體制，實(shí)現(xiàn)“投管分離”，并以企業(yè)化方式運(yùn)作。理事會(huì)一般由政府、高校、科研機(jī)構(gòu)或企業(yè)等建設(shè)出資方共同組成，負(fù)責(zé)決策及監(jiān)督。院長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行，對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的科研業(yè)務(wù)和日常管理，對(duì)外行使法人權(quán)利。這種去行政化的管理體制比較靈活，能夠讓科研人員有更多的發(fā)揮空間，進(jìn)而保證了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)源源不斷的創(chuàng)新靈感。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的組織管理架構(gòu)一般采用“三會(huì)一院長(zhǎng)”模式，即由理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、專家咨詢委員會(huì)及院長(zhǎng)組成，下設(shè)若干管理部門和創(chuàng)新平臺(tái)。

關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理模式，一般有扁平式同級(jí)管理和金字塔式逐層管理兩種：

扁平式同級(jí)管理模式按功能分為同級(jí)的幾個(gè)部門，各部門按各自功能劃分管理各部門內(nèi)部事務(wù)，在功能上互補(bǔ)，相互聯(lián)系。

金字塔式逐層管理模式由最高決策部門做出決策，逐層執(zhí)行，要求上下級(jí)分明確。綜合來(lái)看，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的治理模式是對(duì)傳統(tǒng)研究機(jī)構(gòu)治理模式的突破式創(chuàng)新，其最主要的特點(diǎn)就是去行政化。通過(guò)實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)（主任）負(fù)責(zé)制等現(xiàn)代院所管理體制，實(shí)現(xiàn)“投管分離”，進(jìn)而提升整體運(yùn)營(yíng)效率。

02 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)學(xué)研用合作創(chuàng)新的治理機(jī)制

2.1 國(guó)際新型研發(fā)組織治理態(tài)勢(shì)：政府作用強(qiáng)化

從不同時(shí)期主要發(fā)達(dá)國(guó)家新型研發(fā)組織的發(fā)展軌跡來(lái)看，其整體歷程可歸集為三個(gè)階段：發(fā)展初期（20世紀(jì)80年代之前）、發(fā)展中期（20世紀(jì)80年代末—20世紀(jì)末）和發(fā)展近期（21世紀(jì)以來(lái)）。

發(fā)展初期：非營(yíng)利性學(xué)術(shù)團(tuán)體逐漸興起

主要發(fā)達(dá)國(guó)家以產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合等方式對(duì)科技發(fā)展進(jìn)行新的探索，萌生了一批具有代表性的新型研發(fā)組織。其中，最具代表性的新型研發(fā)組織包括1911年成立并于1948年更名的馬普學(xué)會(huì)以及1949年成立的弗朗霍夫應(yīng)用研究促進(jìn)協(xié)會(huì)：

馬普學(xué)會(huì)是德國(guó)重要的非營(yíng)利性學(xué)術(shù)團(tuán)體，主要的資金來(lái)源為德國(guó)聯(lián)邦政府及各州政府，雙方各出資一半。

弗朗霍夫應(yīng)用研究促進(jìn)協(xié)會(huì)是民辦、公助的非營(yíng)利科研機(jī)構(gòu)，主要面向產(chǎn)業(yè)界提供技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)，是全世界最先進(jìn)的應(yīng)用研究機(jī)構(gòu)之一。

這兩個(gè)非營(yíng)利學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)目前仍然是世界范圍內(nèi)頗為典型的非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)，其組織模式和運(yùn)作機(jī)制能夠?yàn)槲覈?guó)深化科技體制改革以及新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)提供較好借鑒。

發(fā)展中期：政府指導(dǎo)的綜合性研究占據(jù)主導(dǎo)地位

新型研發(fā)組織在推動(dòng)區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化方面發(fā)揮的作用在主要發(fā)達(dá)國(guó)家初步顯現(xiàn)。因此，各國(guó)政府持續(xù)投入穩(wěn)定的資金支持機(jī)構(gòu)發(fā)展，提高機(jī)構(gòu)造血能力。在這一階段，政府往往直接資助新型研發(fā)組織的建立，集中科研機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織和產(chǎn)業(yè)界的資源，引導(dǎo)新型研發(fā)組織聚焦有利于提高國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，政府主導(dǎo)的綜合性研究所在這一階段的新型研發(fā)組織發(fā)展中占據(jù)指導(dǎo)地位。如20世紀(jì)60~70年代，日本成立若干“工礦業(yè)技術(shù)研究組合”，1976年日本通產(chǎn)省組織了日立、三菱機(jī)電、日本電氣、富士通、東芝等五大公司與日本工業(yè)技術(shù)研究院電子綜合研究所和計(jì)算機(jī)綜合研究所合作成立“超大規(guī)模集成電路技術(shù)研究組合（VLSI）”，迅速提升了日本企業(yè)在半導(dǎo)體領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)能力，帶動(dòng)了日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的迅速崛起。“VLSI”中由通產(chǎn)省資助的經(jīng)費(fèi)就高達(dá)291億日元，約占總經(jīng)費(fèi)的40%。

20世紀(jì)80年代，美國(guó)為應(yīng)對(duì)日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)政府引導(dǎo)AT＆T、Intel、IBM、NCR、DEC等11家公司組成新型研發(fā)組織“半導(dǎo)體制造技術(shù)研究聯(lián)合體（SEMATECH）”，整合各企業(yè)的資金和設(shè)備資源，分擔(dān)研究開發(fā)中的技術(shù)及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以研發(fā)半導(dǎo)體材料、制造設(shè)備以及將它們集成到半導(dǎo)體制造系統(tǒng)中去。SEMATECH成功運(yùn)行數(shù)年后，美國(guó)重新奪回了全球半導(dǎo)體市場(chǎng)的壟斷地位，重振了美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。

發(fā)展近期：產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟型創(chuàng)新機(jī)構(gòu)大量出現(xiàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家為尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，保持領(lǐng)先的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，涌現(xiàn)出重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、企業(yè)孵化器等一批創(chuàng)新平臺(tái)，這些新型研發(fā)組織能夠提升創(chuàng)新效率，已成為科技創(chuàng)新的中堅(jiān)力量。隨著歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛推行“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，作為支撐“再工業(yè)化”戰(zhàn)略重要?jiǎng)幽艿男滦脱邪l(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了集聚創(chuàng)新人才、對(duì)接市場(chǎng)需求、加快科技成果轉(zhuǎn)化、提升產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新效果，進(jìn)而支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等多重任務(wù)。特別是，在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)日新月異的背景下，美、德、日等發(fā)達(dá)國(guó)家均致力于適應(yīng)科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需求，強(qiáng)化政府、高校（科研院所）與企業(yè)的協(xié)同，努力縮短基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究到商業(yè)化的進(jìn)程，搶占科技和經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)，其重要舉措之一就是積極推進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展。在這一階段，隨著各獨(dú)立的研發(fā)機(jī)構(gòu)越發(fā)成熟，政府聚焦調(diào)動(dòng)多方資源與力量，實(shí)現(xiàn)人才、技術(shù)資源的集中配置，從而構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新的應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟性創(chuàng)新機(jī)構(gòu)被廣泛運(yùn)用。

2009年開始，美國(guó)為推進(jìn)重振制造業(yè)計(jì)劃，重點(diǎn)舉措就是建立45個(gè)制造業(yè)創(chuàng)新研究所（IMIs），各研究所均是政府主導(dǎo)，大學(xué)和企業(yè)參與。2010年，時(shí)任英國(guó)首相卡梅倫宣布英國(guó)政府計(jì)劃在2011—2015年期間投資2億英鎊，建立一批世界級(jí)技術(shù)創(chuàng)新中心，促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化，加快打造科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。2021年，美國(guó)總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)向美國(guó)政府提交了《未來(lái)產(chǎn)業(yè)研究所：美國(guó)科學(xué)與技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力的新模式》咨詢報(bào)告，旨在通過(guò)未來(lái)產(chǎn)業(yè)研究所的建設(shè)，全面提升科研管理的靈活性，保證美國(guó)在未來(lái)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的世界領(lǐng)導(dǎo)地位。未來(lái)產(chǎn)業(yè)研究所的特色在于與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相關(guān)的所有公共及私營(yíng)部門均作為核心合作伙伴參與其中，同時(shí)跨越了從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)品開發(fā)及推廣的創(chuàng)新全流程。

2.2 國(guó)內(nèi)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)治理態(tài)勢(shì)：市場(chǎng)引導(dǎo)強(qiáng)化

從產(chǎn)學(xué)研合作的研究視角來(lái)看，我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程可歸結(jié)為一個(gè)由點(diǎn)及面、由低到高、由淺到深的漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程。其整體歷程可歸集為萌芽孕育期（20世紀(jì)50年代—70年代）、轉(zhuǎn)型發(fā)展期（20世紀(jì)70年代末—20世紀(jì)90年代）和快速擴(kuò)張期（21世紀(jì)以來(lái)）三個(gè)階段（如圖1所示）。

萌芽孕育期：我國(guó)的產(chǎn)學(xué)研合作基本都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以政府主導(dǎo)展開的

在探索實(shí)踐中，許多地區(qū)和學(xué)校積極貫徹黨的教育工作方針，開展各種形式的勤工儉學(xué)，進(jìn)行半工半讀試點(diǎn)，創(chuàng)建校辦工廠，建立校內(nèi)生產(chǎn)勞動(dòng)基地，實(shí)行教學(xué)、科研、生產(chǎn)三結(jié)合，聯(lián)系實(shí)際搞“真刀真槍”的畢業(yè)設(shè)計(jì)，做出了一定的成績(jī)。

轉(zhuǎn)型發(fā)展期：改革開放為我國(guó)產(chǎn)學(xué)研合作注入了新的內(nèi)涵

在需求端，更加活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生出大量企業(yè)進(jìn)而產(chǎn)生了較多的技術(shù)需求，在供給端，科技體制改革的深入促使高校和科研院所面向市場(chǎng)，有償提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)服務(wù)，從而產(chǎn)生了活躍的技術(shù)需求和供給市場(chǎng)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制和科技體制改革的不斷深入，產(chǎn)學(xué)研合作模式更加豐富、合作力度不斷加強(qiáng)。1996年深圳清華大學(xué)研究院的成立，標(biāo)志著我國(guó)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合發(fā)展邁上了新高度。面對(duì)此類新生事物，學(xué)術(shù)界以“工業(yè)技術(shù)研究院”“產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院”和“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”等幾種不同的說(shuō)法稱呼。

快速擴(kuò)張期：政府在產(chǎn)學(xué)研合作的政策和資金上加大了保障力度

產(chǎn)學(xué)研的合作形式更加多樣化，聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)、共建工程中心、產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等產(chǎn)學(xué)研合作形式競(jìng)相出現(xiàn)。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)學(xué)研合作由短期化、松散化、單項(xiàng)化向長(zhǎng)期化、系統(tǒng)化、實(shí)體化轉(zhuǎn)變，提升了整體創(chuàng)新效能和水平。

實(shí)際上，萌芽孕育期以及轉(zhuǎn)型發(fā)展期即90年代以前并非我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的真實(shí)階段，這一時(shí)期主要表現(xiàn)為產(chǎn)學(xué)研合作的循序演進(jìn)，而我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)真正的發(fā)展階段其實(shí)是在90年代以后。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程是漸進(jìn)式的。盡管新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)內(nèi)自主科技水平較為薄弱，但歷經(jīng)70多年的曲折發(fā)展，我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)早已從當(dāng)初半工半讀式的“大學(xué)工廠”蛻變?yōu)槿缃竦男滦脱邪l(fā)組織聯(lián)盟。

03 我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的治理現(xiàn)狀

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源及方法

本文使用的數(shù)據(jù)源自中國(guó)科學(xué)學(xué)與科技政策研究會(huì)（全國(guó)性一級(jí)學(xué)會(huì)）于2021年9月開展的相關(guān)調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)出調(diào)查問(wèn)卷353份，回收303份（填答者中非新型研發(fā)機(jī)構(gòu)人員居多，原因是學(xué)會(huì)會(huì)員中任職于非新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的人員占比多于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，由于中國(guó)科學(xué)學(xué)與科技政策研究會(huì)會(huì)員具有區(qū)域性、專業(yè)性的特點(diǎn)，我們認(rèn)為學(xué)會(huì)中非新型研發(fā)機(jī)構(gòu)人員對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)同樣具備參考價(jià)值），回收率為85.84%。其中，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)人員填答47份，非新型研發(fā)機(jī)構(gòu)人員填答256份。通過(guò)調(diào)研，本文獲得了具有區(qū)域性、專業(yè)性學(xué)者關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)認(rèn)知、運(yùn)行和態(tài)勢(shì)等多方面的有益信息。本文在研究過(guò)程中通過(guò)調(diào)研數(shù)據(jù)與收集整理相關(guān)文獻(xiàn)相結(jié)合的方法，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)與分類。

3.2 樣本分布

從新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的單位屬性來(lái)看（圖2），20家為事業(yè)單位（42.55%），13家為企業(yè)（27.66%），11家為高校/科研院所的分支機(jī)構(gòu)（23.40%）、2家為民辦非企業(yè)單位（4.26%）。

從新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理體制來(lái)看（圖3），21家實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（44.68%）、13家實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（27.66%），6家實(shí)行政府行政管理機(jī)構(gòu)（辦公室）管理（12.77%）。

從新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)主體來(lái)看（圖4），16家由高等院校主導(dǎo)（34.04%），12家由企業(yè)主導(dǎo)（25.53%），8家由政府主導(dǎo)（17.02%），5家由科研院所主導(dǎo)（10.64%），1家由民辦非企業(yè)主導(dǎo)（2.13%）。

需要指出的是，本次調(diào)查問(wèn)卷的研究對(duì)象為分布在全國(guó)的產(chǎn)學(xué)研各界的研究會(huì)理事會(huì)成員和部分活躍會(huì)員，面向企業(yè)型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的調(diào)研數(shù)量較少，因此相關(guān)結(jié)論具有一定的樣本偏好性。

3.3 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)治理的現(xiàn)狀分析

結(jié)合問(wèn)卷數(shù)據(jù)及文獻(xiàn)調(diào)研，我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展具有如下特點(diǎn)：

（1）全國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)

依據(jù)2020年4月科技部的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量已突破2000家，廣東、江蘇、浙江、重慶、福建是發(fā)展較為快速的幾個(gè)省份，江蘇和廣東兩省認(rèn)定的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)分別達(dá)到了438家和297家。這些先發(fā)地區(qū)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展較快，依據(jù)地方產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局，與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)密切契合。

（2）空間分布呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢(shì)

從全國(guó)層面來(lái)看，我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)分布極不均衡，大多集中分布在東南沿海地區(qū)，如廣東、江蘇、浙江，內(nèi)陸地區(qū)分布較少。在省域?qū)用?，分布也不均衡，江蘇省的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)較多集中在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，廣東省主要集中在廣州、深圳等核心城市，而陜西省則集中在省會(huì)西安。

（3）全國(guó)范圍內(nèi)企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量占比最高

從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，事業(yè)單位屬性的研發(fā)機(jī)構(gòu)占比最多。當(dāng)然，這一研究結(jié)論具有樣本偏好性。根據(jù)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有關(guān)課題調(diào)研結(jié)果，全國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中企業(yè)類占比最高，為57.9%，事業(yè)單位類占比次之，為27.3%，民辦非企業(yè)類占比最低，為14.7%。并且東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)各分區(qū)域也都是企業(yè)類數(shù)量最多。

（4）主導(dǎo)主體多樣化

我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)主體日趨多元，除政府、高校、大院大所外，越來(lái)越多的龍頭企業(yè)、科研骨干等開始深入?yún)⑴c到新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)中。我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)按主導(dǎo)主體來(lái)劃分，大致可分為政府主導(dǎo)型、高?；蚩蒲性核鲗?dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、社會(huì)組織主導(dǎo)型。

政府主導(dǎo)型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)主體是政府，擁有較穩(wěn)定的政府經(jīng)費(fèi)供給，旨在服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

高?；蚩蒲性核鲗?dǎo)型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)主體是高?；蚩蒲性核筛咝＃蒲性核┡c地方園區(qū)共建，主要目標(biāo)是將科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，兼顧培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)用人才。

企業(yè)主導(dǎo)型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)主體是企業(yè)，該類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)一般具有資金和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，但基礎(chǔ)研究能力薄弱，是高校和科研院所的技術(shù)需求方。

社會(huì)組織主導(dǎo)型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是由科研團(tuán)隊(duì)、企業(yè)家或海外歸國(guó)人才發(fā)起或創(chuàng)立，主要目標(biāo)是為某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供研發(fā)服務(wù)或技術(shù)供給。

（5）以理事會(huì)/董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院（所）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為主要管理體制

我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)普遍采用理事會(huì)/董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院（所）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。實(shí)際上，由于管理體制的靈活性，理事會(huì)/董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院（所）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制已成為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的核心優(yōu)勢(shì)之一。

理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)去行政化的主要表現(xiàn)形式，理事會(huì)由政府部門、企業(yè)、高校和科研院所等各方面人員組成。理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，在決策層面實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，既能實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、即政府通過(guò)理事會(huì)將決策意圖和資源導(dǎo)入到機(jī)構(gòu)發(fā)展中去，避免了直接干預(yù)，也兼顧了其他組織成員的利益。

董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院（所）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是指新型研發(fā)機(jī)構(gòu)由股東選舉董事成立董事會(huì)，由董事會(huì)進(jìn)行決策和領(lǐng)導(dǎo)，并聘請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)的決議，同時(shí)設(shè)立監(jiān)事會(huì)來(lái)監(jiān)督新型研發(fā)機(jī)構(gòu)運(yùn)行。

（6）“三會(huì)一院長(zhǎng)”治理架構(gòu)是主要的治理模式

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)一般采取決策與執(zhí)行分離的組織管理模式，實(shí)行“三會(huì)一院長(zhǎng)”治理架構(gòu)，即由理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、專家咨詢委員會(huì)及院長(zhǎng)組成，下設(shè)若干管理部門和創(chuàng)新平臺(tái)。

理事會(huì)負(fù)責(zé)制定修改章程、審定發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃、審定經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、聘任院長(zhǎng)、分配薪酬等重大事項(xiàng)。

機(jī)構(gòu)法人代表一般由院長(zhǎng)擔(dān)任，院長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的科研業(yè)務(wù)和日常管理運(yùn)行，執(zhí)行理事會(huì)決議。

專家咨詢委員會(huì)就機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略、技術(shù)方向、成果評(píng)價(jià)等開展咨詢。

（7）市場(chǎng)化運(yùn)行導(dǎo)向和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理

一方面，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)注重科研與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，市場(chǎng)對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、資源配置具有導(dǎo)向作用。

另一方面，國(guó)內(nèi)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)多采用企業(yè)化管理方式運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)用人、用錢的靈活和決策的高效。如深圳清華大學(xué)研究院和中科院深圳先進(jìn)院兩家事業(yè)單位屬性的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，雖然是事業(yè)單位，有一定的“事業(yè)編制”，但其“事業(yè)編制”并不對(duì)應(yīng)到具體某個(gè)人，而是統(tǒng)籌使用，對(duì)科研人員采取聘用制，擁有較大的靈活性和自主性。這也稱作事業(yè)單位企業(yè)化管理。

04 我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)治理面臨的主要問(wèn)題

首先通過(guò)調(diào)研問(wèn)卷研究了影響新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要因素、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“四不像”的主要原因、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的治理重點(diǎn)，而后提出新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在治理層面面臨的主要問(wèn)題。

關(guān)于影響新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要因素（多選題，最多可選4項(xiàng)），調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（圖5），專業(yè)研發(fā)人員難招難留、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化較難、缺乏政策規(guī)范與支持被認(rèn)為是制約新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要因素。

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的特征，以及發(fā)展尚處在快速成長(zhǎng)期的特點(diǎn)，一定程度上導(dǎo)致了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)仍然面臨諸多的治理問(wèn)題。關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“四不像”的主要原因（多選題，最多可選3項(xiàng)），調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（圖6），主要是由于事業(yè)單位企業(yè)化運(yùn)行、法律地位不清晰以及投資主體多元化導(dǎo)致，當(dāng)然這也可能是研發(fā)機(jī)構(gòu)改革的必然現(xiàn)象。

關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)治理應(yīng)該關(guān)注哪些重點(diǎn)（多選題，最多可選3項(xiàng)），調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（圖7），新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的治理重點(diǎn)在于選擇合理的組織結(jié)構(gòu)，其次是需要考慮多元化的投資主體、運(yùn)行機(jī)制、法律地位、產(chǎn)學(xué)研合作。

結(jié)合以上，本文認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在治理層面主要面臨如下問(wèn)題：

4.1 缺少法律保障

近年來(lái)在中央及地方政府的大力支持和引導(dǎo)下，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在我國(guó)大量誕生，部分典型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但相關(guān)上位法律規(guī)范并未出臺(tái)，已然制約了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

一方面，我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人屬性較多，有事業(yè)單位、企業(yè)、民非三種法人屬性，一些新型研發(fā)機(jī)構(gòu)還集多重屬性于一身，在已有的管理框架下無(wú)對(duì)應(yīng)的法定機(jī)構(gòu)分類。國(guó)家層面缺少統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，地方層面認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又參差不齊，造成政府資源導(dǎo)入、優(yōu)惠政策支持和運(yùn)行監(jiān)管等方面的困難。

另一方面，國(guó)家層面還沒有形成支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的普惠性政策扶持體系，地方政府雖會(huì)小試牛刀，卻也不敢冒進(jìn)突破，一旦突破，所要承擔(dān)的責(zé)任和壓力倍增。

4.2 頂層設(shè)計(jì)不夠

目前國(guó)家層面關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的政策還處在探索階段，政策的廣度和深度還不夠，尚未形成系統(tǒng)性的共性的政策體系。各省市參與建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的主管單位和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定部門身份多樣，沒有一個(gè)統(tǒng)一的歸口管理部門，容易引發(fā)多頭管理問(wèn)題，或者造成“都管，或者都不管”的問(wèn)題，不利于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。此外，一些日常管理與已有管理體制存在一定沖突。若沒有頂層政策的指導(dǎo)，地方政策要想突破存在很大的困難。

4.3 人才引留較難

創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)說(shuō)到底是人才的競(jìng)爭(zhēng)，而人才的競(jìng)爭(zhēng)又取決于環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。一二線城市由于房?jī)r(jià)、戶籍等諸多因素限制，難以吸引到足夠的高層次人才。與此同時(shí)，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是新生事物，社會(huì)認(rèn)知度低，缺乏對(duì)應(yīng)的政策覆蓋，比如數(shù)量上占主體的企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，相比傳統(tǒng)研發(fā)機(jī)構(gòu)，在人才安置、職稱評(píng)審、子女入學(xué)等方面劣勢(shì)明顯，不利于其引進(jìn)高層次人才。而大多數(shù)事業(yè)單位類或國(guó)有獨(dú)資企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，在成果轉(zhuǎn)化分成、股權(quán)激勵(lì)等方面還存在體制機(jī)制障礙，無(wú)法激勵(lì)到個(gè)人，造成人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性嚴(yán)重受阻，制約了機(jī)構(gòu)發(fā)展。

4.4 發(fā)展能力不足

目前在各省備案登記的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)總體規(guī)模小、投入低，綜合能力不強(qiáng)，自我造血能力不強(qiáng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)的支撐作用還不明顯。以南京市為例，南京市從2017年底開始至今已建設(shè)了400多家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，除頭部幾個(gè)大體量新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展尚可外，大部分中小體量的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)短期內(nèi)都還不具備自我造血的能力，地方政府亦不可能持久支持，或者一些新型研發(fā)機(jī)構(gòu)迫于生存壓力退化成孵化器或者純粹的企業(yè)，未能實(shí)現(xiàn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)引領(lǐng)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在迅猛發(fā)展后如何“活下去、活得好”，亟需國(guó)家和地方政府層面的戰(zhàn)略引導(dǎo)。

05 我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的政策建議

縱觀全球，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在高水平科技自立自強(qiáng)進(jìn)程中擔(dān)負(fù)著生力軍作用。為了更好地促進(jìn)我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)治理創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展，必須面向國(guó)家戰(zhàn)略需求，在宏觀上通過(guò)政府部門采取積極舉措予以促進(jìn)，在微觀上激發(fā)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力。

第一，要明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的地位

宏觀層面上

中央政府需要盡快制定高位階、高普適性的法律法案，明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系，賦予新型研發(fā)機(jī)構(gòu)合理的法律地位和功能定位。

中觀層面上

地方政府要對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類施策，因地制宜制定相關(guān)扶持政策，明確不同類別、不同領(lǐng)域新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的核心使命和主要任務(wù)，實(shí)行差異化管理考核。

微觀層面上

各參與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)的主體（企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)等）要在組織設(shè)置、人員激勵(lì)、對(duì)外合作等方面積極探索，提升機(jī)構(gòu)發(fā)展水平。

同時(shí)，要及時(shí)梳理總結(jié)適應(yīng)新需求、有代表性的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展新模式，為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)改革提供更多可復(fù)制可借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法。

第二，要強(qiáng)化新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)中的央地協(xié)同力度

宏觀層面上

中央政府要重點(diǎn)建立國(guó)家層面的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理機(jī)構(gòu)，并與各有關(guān)部門及新型研發(fā)機(jī)構(gòu)所在地方政府建立央地協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)的制度框架，統(tǒng)籌推進(jìn)中央與地方在促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的各項(xiàng)政策有機(jī)協(xié)同。

中觀層面上

地方政府要加快落實(shí)中央政府鼓勵(lì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的各項(xiàng)政策法規(guī)，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。針對(duì)重點(diǎn)布局的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)提高穩(wěn)定支持力度，結(jié)合地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，加強(qiáng)以產(chǎn)業(yè)應(yīng)用為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制改革。

微觀層面上

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)要主動(dòng)對(duì)接中央與地方政府協(xié)同推進(jìn)的各類舉措，爭(zhēng)做落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的主力軍。

第三，要注重簡(jiǎn)政放權(quán)，充分激發(fā)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的活力

宏觀層面上

中央政府要加快地方科技創(chuàng)新立法，鼓勵(lì)地方政府探索有利于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的扶持政策體系。

中觀層面上

地方政府要結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)特征、科技基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，打造契合地方特色的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展格局。

微觀層面上

支持試點(diǎn)機(jī)構(gòu)突破現(xiàn)有國(guó)資管理、財(cái)務(wù)人事管理等管理限制，建立健全人才激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮資源投入效率，深度釋放機(jī)構(gòu)創(chuàng)新活力，形成機(jī)構(gòu)健全、運(yùn)行順暢的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

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來(lái)自：小飛俠cawdbof0 > 《研究管理》

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