債權(quán)人行政訴訟原告資格的認定

——十堰市中達建筑安裝工程有限公司訴十堰市自然資源和規(guī)劃局房屋行政登記案

編寫｜最高人民法院  于 泓

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中達建筑安裝工程公司作為十堰特鐵廠的債權(quán)人,是否具有對十堰市房管局給十堰特鐵廠辦理及核發(fā)房屋所有權(quán)證的初始登記行為提起本案訴訟的原告資格。

最高人民法院經(jīng)審理認為,由債權(quán)的相對性所決定,在一般情況下,債權(quán)人不具有基于其債權(quán)針對行政機關(guān)對債務(wù)人所作的行政行為提起訴訟的原告資格?！缎姓V訟法司法解釋》第13條關(guān)于“行政機關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護或者應(yīng)予考慮的除外”的規(guī)定,屬于有限地承認債權(quán)人原告資格的例外情形。因轉(zhuǎn)移登記與初始登記均屬于不動產(chǎn)物權(quán)變動的法定情形,且行政機關(guān)作出的行政行為在職權(quán)依據(jù)、適用法律等方面均無本質(zhì)區(qū)別,故本院可以適用《房屋登記案件規(guī)定》第4條。根據(jù)中達建筑安裝工程公司提供的證據(jù),本案并不存在前述規(guī)定中行政機關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護或者應(yīng)予考慮的相應(yīng)情形,此時如要求行政機關(guān)作出行政行為時考慮對債權(quán)實現(xiàn)的影響既無法律法規(guī)依據(jù),亦不符合一般登記規(guī)則。故中達建筑安裝工程公司與十堰市房管局核發(fā)房屋所有權(quán)證的初始登記行政行為之間無法律上的利害關(guān)系,不具備行政訴訟原告資格。原裁定認定事實清楚,適用法律正確。最高人民檢察院的抗訴理由不能成立,裁定維持湖北省高級人民法院(2014)鄂行再終字第00006號裁定。

《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟?！痹谖覈F(xiàn)行行政訴訟制度中,具備原告資格的主體可分為兩類:一是行政行為的相對人,二是與行政行為有利害關(guān)系的人。通常情況下,行政行為的相對人總是有訴權(quán)的,因為一個不利行政行為給其造成權(quán)利侵害之可能顯而易見。但是,受到行政行為影響的利害關(guān)系人的原告資格往往不易判斷。從我國制定法及司法解釋的規(guī)定看,行政訴訟原告資格經(jīng)歷了從“直接利害關(guān)系”標準 、“行政相對人”標準 、“法律上利害關(guān)系”標準 到“利害關(guān)系”標準 的演變。行政訴訟原告資格的范圍呈現(xiàn)一個不斷拓寬的趨勢,行政訴訟原告資格的判斷標準從主觀轉(zhuǎn)向客觀,與本世紀法治國家發(fā)展和權(quán)利保護需求相適應(yīng),符合實質(zhì)法治的精神。

債權(quán)人是否具有原告資格的問題,既是實踐中比較常見的疑難問題之一,也是原告資格標準中較難以把握的部分。2018年《行政訴訟法司法解釋》第13條規(guī)定:“債權(quán)人以行政機關(guān)對債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實現(xiàn)為由提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當告知其就民事爭議提起民事訴訟,但行政機關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護或者應(yīng)予考慮的除外?！鄙鲜鰲l款是對債權(quán)人原告資格的專門規(guī)定,即原則上債權(quán)人不具有原告資格,僅在例外情況下承認其原告資格。雖然《行政訴訟法司法解釋》第13條提供了判斷標準,但留下的判斷余地仍然較大,法律適用也存在一定的不確定性。

一、普通債權(quán)人原則上不具有原告資格

司法實踐中,有的債權(quán)人認為行政機關(guān)作出的行政行為影響了其債權(quán)的實現(xiàn),常常對此提起行政訴訟。例如,有的債權(quán)人認為,行政機關(guān)的罰款決定導(dǎo)致被處罰人(其債務(wù)人)無法履行到期債務(wù);有的承租人認為,行政機關(guān)作出的征收房屋決定影響了其租賃權(quán)等。盡管債權(quán)是法律明確規(guī)定應(yīng)予保護的一項合法權(quán)利,而且現(xiàn)實生活中因行政行為的間接影響導(dǎo)致不利于債權(quán)實現(xiàn)的情形的確存在,但通常情況下,行政機關(guān)在進行相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的管理活動時,法律不會要求其對行政相對人的負債情況進行調(diào)查,行政管理行為也不因行政相對人的負債情況而有所差異。

這是因為,債權(quán)人與債務(wù)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系屬于民事法律關(guān)系,行政機關(guān)作出的行政行為與行政相對人之間形成行政法律關(guān)系,即使行政相對人同時負有債務(wù),其債權(quán)人能否實現(xiàn)債權(quán)與行政機關(guān)針對相對人作出的行政行為之間并不存在必然的聯(lián)系。故一般情況下,債權(quán)人不具有針對行政機關(guān)對相對人(債務(wù)人)所作的行政行為提起訴訟的原告資格。況且,債權(quán)屬于私法范疇,通常不屬于具有公法性質(zhì)的行政法律規(guī)范的調(diào)整范圍,債權(quán)人主張債權(quán)應(yīng)通過民事訴訟途徑獲得救濟?！缎姓V訟法司法解釋》第13條關(guān)于“行政機關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護或者應(yīng)予考慮的除外”的規(guī)定,屬于有限地承認債權(quán)人原告資格的例外情形。故本案中需要審查的爭議焦點是,行政機關(guān)在進行不動產(chǎn)登記時,是否需要將登記申請人的負債情況納入審核范圍,即登記申請人的對外債務(wù)是否屬于不動產(chǎn)登記時行政機關(guān)應(yīng)予考慮的范疇。

二、債權(quán)人在特定情形下具有原告資格

在行政訴訟中,判定債權(quán)人是否屬于《行政訴訟法司法解釋》第13條但書規(guī)定的例外情形,需要參酌相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋的規(guī)定。比如《房屋登記案件規(guī)定》第4條規(guī)定了四種情形:(1)以房屋為標的物的債權(quán)已辦理預(yù)告登記的;(2)債權(quán)人為抵押權(quán)人且房屋轉(zhuǎn)讓未經(jīng)其同意的;(3)人民法院依債權(quán)人申請對房屋采取強制執(zhí)行措施并已通知房屋登記機構(gòu)的;(4)房屋登記機構(gòu)工作人員與債務(wù)人惡意串通的。當存在該四種情形之一時,房屋登記機構(gòu)為債務(wù)人辦理房屋轉(zhuǎn)移登記,債權(quán)人對該轉(zhuǎn)移登記行為不服提起訴訟的,人民法院應(yīng)當依法受理。上述規(guī)定說明,在債權(quán)人已經(jīng)依循法定方式對債務(wù)人相關(guān)財產(chǎn)權(quán)施以限制的情況下,行政機關(guān)作出房屋轉(zhuǎn)移登記行為時應(yīng)當預(yù)見到該行為可能對債權(quán)實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響,此時行政機關(guān)應(yīng)當對債權(quán)人的利益予以保護,并對是否作出相應(yīng)行政行為慎重考慮。若行政機關(guān)未予以保護即作出房屋轉(zhuǎn)移登記行為,債權(quán)人有權(quán)對該轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟,故此時特定債權(quán)人具有原告資格。

在北京國聯(lián)裕豐投資管理有限公司(以下簡稱裕豐投資管理公司)訴武漢市住房保障和房屋管理局行政登記案 中,法院認為,裕豐投資管理公司受讓取得涉案債權(quán)及抵押權(quán),雖然裕豐投資管理公司承繼該民事權(quán)利的民事行為發(fā)生在本案被訴行政行為作出之后,但因被訴行政行為與裕豐投資管理公司具有直接利益關(guān)系,故裕豐投資管理公司與被訴行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系。因此,裕豐投資管理公司具有本案原告訴訟主體資格。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,抵押權(quán)僅因主債權(quán)消滅、抵押權(quán)已經(jīng)實現(xiàn)、抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)和抵押物滅失等法定事由而消滅。在建工程竣工后,抵押人和抵押權(quán)人未按照《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》《房屋登記辦法》 的相關(guān)規(guī)定重新辦理房地產(chǎn)抵押登記,并不必然導(dǎo)致抵押權(quán)消滅。除非房管局能夠證明其作出被訴房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記行為時,該房屋的抵押權(quán)已消滅或者抵押關(guān)系已解除,否則僅僅憑借涉案房屋所有權(quán)登記信息中記載的房屋抵押狀態(tài)顯示為“無”即認定對該房屋沒有設(shè)定抵押,存在失職,應(yīng)當承擔轉(zhuǎn)移登記行為帶來的不良影響。在該案中,雖然三級法院對于是否支持原告訴訟請求存在不同意見,但均認為原告受讓建設(shè)銀行武漢市分行對武漢市同昌房地產(chǎn)開發(fā)有限公司享有的債權(quán)及抵押權(quán),符合最高人民法院《房屋登記案件規(guī)定》第4條規(guī)定的第二種情形,其與被訴房屋轉(zhuǎn)移登記行為具有利害關(guān)系,具備原告資格。此案情況即屬于《行政訴訟法司法解釋》第13條但書部分“行政機關(guān)作出行政行為時應(yīng)予保護或者應(yīng)予考慮”之情形,因行政機關(guān)對抵押權(quán)應(yīng)當保護而未予保護,導(dǎo)致抵押權(quán)人的權(quán)益受損,抵押權(quán)人可以作出轉(zhuǎn)移登記行為的行政機關(guān)為被告,提起行政訴訟。

本案中,中達建筑安裝工程公司以十堰市房管局違法給特鐵廠辦理房屋所有權(quán)初始登記侵犯其享有的建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)為由提起訴訟,請求撤銷上述房屋所有權(quán)初始登記。但根據(jù)中達建筑安裝工程公司提供的證據(jù),本案并不存在前述規(guī)定中行政機關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護或者應(yīng)予考慮的相應(yīng)情形,此時如要求行政機關(guān)作出行政行為時考慮對債權(quán)實現(xiàn)的影響,既無法律法規(guī)依據(jù),亦不符合一般登記規(guī)則。

三、債權(quán)人與行政行為之間利害關(guān)系的厘定

準確把握“利害關(guān)系”的實質(zhì)標準才能夠在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象面前不迷失。判斷是否具有利害關(guān)系,原告需要具備如下四個條件:一是原告主張的必須是一項合法權(quán)益;二是該權(quán)益歸屬于原告,如果原告主張的利益屬于他人,或者屬于公共利益,不宜承認其與行政行為之間具有利害關(guān)系;三是權(quán)益損害的可能性須必然存在而非主觀臆想,雖然在立案階段并不要求權(quán)益受到行政行為侵害的結(jié)果已經(jīng)實際發(fā)生,但因行政行為給原告造成損害的后果是可以預(yù)見的;四是原告主張的權(quán)益應(yīng)受到行政法律規(guī)范的保護,即原告所主張的利益從規(guī)范或者目的來看,屬于行政機關(guān)在作出行政行為時應(yīng)予保護或考慮的范疇。

具體到房屋登記管理類案件中,若要肯定債權(quán)人的行政訴訟原告資格,則須判斷房屋登記管理機關(guān)的登記行為對債權(quán)人是否產(chǎn)生實際影響?！睹穹ǖ洹返?09條第1款規(guī)定:“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但是法律另有規(guī)定的除外?！备鶕?jù)上述規(guī)定,包括所有權(quán)、擔保物權(quán)等在內(nèi)的不動產(chǎn)物權(quán)變動,均須由行政機關(guān)通過登記程序予以確認。債權(quán)人對這一行政確認程序是否有權(quán)提起行政訴訟,在司法實踐中確實存在爭議。

本案中,判斷中達建筑安裝工程公司是否具有利害關(guān)系的關(guān)鍵在于,中達建筑安裝工程公司所主張的利益是否屬于房屋登記機關(guān)在作出初始登記或者轉(zhuǎn)移登記行為時需要予以保護或考慮的范疇。在這個意義上,既要明確該公司主張因行政機關(guān)登記行為導(dǎo)致自身何種權(quán)益受到侵犯,也須判斷行政機關(guān)在進行房屋登記時是否盡到了審慎審查義務(wù)。

首先,本案債權(quán)人中達建筑安裝工程公司主張受損的權(quán)利屬于何種利益。中達建筑安裝工程公司認為,根據(jù)《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登登記暫行辦法》 、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》 的相關(guān)規(guī)定,新建房屋辦理所有權(quán)登記需要先辦理竣工手續(xù),并且需要提交相應(yīng)的證明文件。十堰特鐵廠在申請辦理涉案房屋產(chǎn)權(quán)登記時,沒有提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證及房屋竣工驗收資料等相關(guān)文件,而十堰市房管局在十堰特鐵廠未提交上述文件的情況下,僅根據(jù)有關(guān)批示即為其辦理相關(guān)房屋產(chǎn)權(quán)證書,系作出的行政行為缺乏主要證據(jù),違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。中達建筑安裝工程公司承建的建設(shè)工程由十堰市房管局違法進行了初始登記,后該房產(chǎn)又辦理了抵押登記,十堰市房管局的登記頒證行為導(dǎo)致其債權(quán)無法實現(xiàn)。根據(jù)審理查明的事實,中達建筑安裝工程公司與十堰特鐵廠之間屬于債權(quán)債務(wù)關(guān)系,因十堰特鐵廠進入破產(chǎn)程序,該債權(quán)已在破產(chǎn)程序中進行申報和處理,無論其債權(quán)性質(zhì)屬于優(yōu)先債權(quán)抑或普通債權(quán),均應(yīng)在破產(chǎn)程序中予以確認并清償,其若有異議,亦應(yīng)根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的相應(yīng)程序主張債權(quán)。

其次,本案中行政機關(guān)是否盡到了審慎審查義務(wù)。我國的房屋登記機構(gòu)屬于行政機關(guān),根據(jù)依法行政的基本原則,其行使職權(quán)必須有法律法規(guī)的明文規(guī)定,其既不能超越法律的授權(quán),也不能違背法律的規(guī)定。不動產(chǎn)登記機關(guān)對于已經(jīng)受理的登記申請進行審查時,其法律依據(jù)為不動產(chǎn)登記實體法與程序法,包括《民法典》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《土地管理法》《房屋登記辦法》等法律法規(guī)。《民法典》第212條和《不動產(chǎn)登記暫行條例》第17~19條都規(guī)定了登記機關(guān)的審查義務(wù)。《民法典》第212條規(guī)定:“登記機構(gòu)應(yīng)當履行下列職責:(一)查驗申請人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料;(二)就有關(guān)登記事項詢問申請人;(三)如實、及時登記有關(guān)事項;(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責。申請登記的不動產(chǎn)的有關(guān)情況需要進一步證明的,登記機構(gòu)可以要求申請人補充材料,必要時可以實地查看?！睂τ谠摋l關(guān)于登記機關(guān)審慎審查義務(wù)模式的規(guī)定,我國學(xué)者有不同解讀,基本可以概括為無規(guī)定說 、形式審查說 、實質(zhì)審查說 、形式審查為主說 四種。其中,以形式審查為主、實質(zhì)審查為輔既有利于交易效率也可以保障交易安全,在一般情況下行政機關(guān)往往只須對當事人提交的材料進行形式審查,少數(shù)情況下還要負責審查申請材料的真?zhèn)?在特殊情況下對法律關(guān)系的真實性也要審查。如《不動產(chǎn)登記暫行條例》第19條第2款 的規(guī)定。但是,無論審查強度如何,若出現(xiàn)《房屋登記案件規(guī)定》第4條規(guī)定的四種情形時,行政機關(guān)均負有相應(yīng)的審慎審查義務(wù),若未盡審慎審查義務(wù)導(dǎo)致登記行為對利害關(guān)系人(債權(quán)人)造成不利影響,則行政機關(guān)應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。如在前述北京國聯(lián)裕豐投資管理有限公司訴武漢市住房保障和房屋管理局行政登記一案中,對于被訴行政行為合法性的考量,無論在建工程抵押權(quán)效力是否及于已完工程、抵押權(quán)是否因當事人未申請將在建工程抵押登記轉(zhuǎn)為房屋抵押登記而消滅,只須考量有無相關(guān)法律規(guī)定要求行政機關(guān)在審查在建工程抵押權(quán)轉(zhuǎn)移登記時,是否注意到應(yīng)當征詢抵押權(quán)人(債權(quán)人)的意見,若未經(jīng)抵押權(quán)人同意即辦理轉(zhuǎn)移登記,則行政機關(guān)未盡審慎審查義務(wù)。而在本案中,十堰市房管局在作出房屋初始登記行為時,被登記房屋并不存在權(quán)屬爭議,且不存在《房屋登記案件規(guī)定》第4條規(guī)定的四種情形,中達建筑安裝工程公司享有的債權(quán)未獲清償與行政機關(guān)的登記頒證行為并無直接利害關(guān)系,故判定債權(quán)人中達建筑安裝工程公司不屬于《行政訴訟法司法解釋》第13條之但書情形,不具備本案原告資格。

四、不同階段對法定起訴條件的審查應(yīng)遵循同一標準

《行政訴訟法》第49條規(guī)定:“提起訴訟應(yīng)當符合下列條件:(一)原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實根據(jù);(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”該法第25條即規(guī)定了原告資格的核心標準為“與行政行為有利害關(guān)系”。既然原告資格是法定起訴條件之一,屬于行政訴訟的程序問題,應(yīng)當在立案階段進行審查。但是,是否符合法定起訴條件往往也是行政訴訟的難點問題之一,例如原告資格、適格被告、受案范圍等,在立案階段進行準確判斷確實存在一定難度。況且,《行政訴訟法》第51條明確規(guī)定了立案方式和時限,即當場立案和7日內(nèi)立案。立案登記制實施后,很多地方法院將立案審查的內(nèi)容局限在形式審查,只要當事人提交的起訴狀等材料在形式上符合法律規(guī)定即立案,故《行政訴訟法司法解釋》第69條第1款規(guī)定了十種情形,存在該十項規(guī)定情形之一,已經(jīng)立案的,應(yīng)當裁定駁回起訴。司法解釋的規(guī)定說明,無論在立案階段還是立案后,人民法院均應(yīng)當按照法律規(guī)定審查起訴條件,凡是不符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件的,即使已經(jīng)立案,仍應(yīng)當裁定駁回起訴。例如本案對債權(quán)人原告資格的審查,三級法院均堅持了同一實質(zhì)性標準,即中達建筑安裝工程公司與被訴行政行為是否存在利害關(guān)系。

然而,《行政訴訟法》及司法解釋關(guān)于原告資格的利害關(guān)系標準、債權(quán)人原告資格的規(guī)定等歸根結(jié)底屬于程序性規(guī)定,而判斷利害關(guān)系是否存在還應(yīng)當依據(jù)相關(guān)實體法律規(guī)范確定。以本案為例,本案為不動產(chǎn)登記管理類行政糾紛,對債權(quán)人與不動產(chǎn)登記行為是否具有利害關(guān)系的判斷,應(yīng)參酌《民法典》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《房屋登記案件規(guī)定》等法律法規(guī)和司法解釋的相關(guān)規(guī)定。在適用實體法律規(guī)范時,不僅要厘清不同法律規(guī)范條文之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系,還要在適用法條時注意個案情形的特殊性。

本案中,直接適用《房屋登記案件規(guī)定》第4條似乎存在障礙。因為該司法解釋第4條規(guī)定的適用前提是“房屋登記機構(gòu)為債務(wù)人辦理房屋轉(zhuǎn)移登記”,而本案情形是房屋登記機構(gòu)為債務(wù)人辦理房屋初始登記。此種情況下,本案能否適用該司法解釋的規(guī)定?最高人民法院認為,上述規(guī)定雖然與本案情形稍有不同,但轉(zhuǎn)移登記與初始登記均屬于不動產(chǎn)物權(quán)變動的法定情形,且行政機關(guān)作出的行政行為在職權(quán)依據(jù)、適用法律等方面均無本質(zhì)區(qū)別,故上述司法解釋的精神可以適用于本案。

此外,關(guān)于中達建筑安裝工程公司提出的被訴房屋登記行為違反法律規(guī)定及一并提出的行政賠償請求,均屬于進入實體審理后應(yīng)審查的問題,因中達建筑安裝工程公司與被訴行政行為不存在利害關(guān)系,其起訴不符合法定起訴條件,本案尚未進入實體審理,故上述主張不屬于審查起訴階段的審理范圍。

五、結(jié)語

判斷債權(quán)人是否具備行政訴訟原告資格,實質(zhì)上是判斷與行政行為相對人具有債權(quán)債務(wù)關(guān)系的第三人是否與被訴行政行為具有法律上的利害關(guān)系。因行政活動具有顯著的輻射效果,行政行為第三人的范圍和數(shù)量難以計數(shù),故哪些受到行政行為影響的人能夠被納入行政訴訟保護范圍需要慎重考慮。本案提供了一個債權(quán)人是否具有行政訴訟原告資格的典型案例,深化了對《行政訴訟法司法解釋》第13條的適用與理解,對于債權(quán)人行政訴訟原告資格認定標準的進一步厘清具有重要意義。