隨著投資審計轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進，地方審計機關(guān)圍繞政府工作中心，聚焦重大投資項目，深入開展決算審計，取得了較好成效。但筆者發(fā)現(xiàn)，在審計過程中常常會遇到施工合同與招標文件不一致的問題，而且往往和結(jié)算價款息息相關(guān)而引發(fā)較大爭議。下面筆者結(jié)合審計工作實踐，談一下個人觀點，權(quán)當拋磚引玉，請大家批評指正。

一、施工合同文件的組成及解釋順序

根據(jù)《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）（以下簡稱《示范文本》），除專用合同條款另有約定外，施工合同文件的組成及解釋順序如下：（1）合同協(xié)議書；（2）中標通知書（如果有）；（3）投標函及其附錄（如果有）；（4）專用合同條款及其附件；（5）通用合同條款；（6）技術(shù)標準和要求；（7）圖紙；（8）已標價工程量清單或預(yù)算書；（9）其他合同文件。上述各項合同文件包括合同當事人就該項合同文件所作出的補充和修改，屬于同一類內(nèi)容的文件，應(yīng)以最新簽署的為準。在合同訂立及履行過程中形成的與合同有關(guān)的文件均構(gòu)成合同文件組成部分，并根據(jù)其性質(zhì)確定優(yōu)先解釋順序。

值得注意的是，《示范文本》并非強制性使用文本，其適用于房屋建筑工程、土木工程、線路管道和設(shè)備安裝工程、裝修工程等建設(shè)工程的施工承發(fā)包活動,合同當事人可結(jié)合建設(shè)工程具體情況，根據(jù)《示范文本》訂立合同，并按照法律法規(guī)規(guī)定和合同約定承擔相應(yīng)的法律責任及合同權(quán)利義務(wù)。

二、招標文件的法律地位

招標文件作為工程結(jié)算的重要依據(jù)，一直是工程審計關(guān)注的重點，目前業(yè)界普遍認為，其不屬于施工合同的組成部分。一是《示范文本》中合同文件的構(gòu)成中，沒有列舉招標文件，導(dǎo)致雙方在簽訂合同時，往往將招標文件排除在外；二是在招投標過程中，招標公告（招標文件）屬于要約邀請，旨在邀請符合資質(zhì)的相關(guān)單位，向建設(shè)單位發(fā)出要約，其本身并不具備法律約束力。

筆者認為，首先，《示范文本》并非是法律的強制性規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第十二條：“合同的內(nèi)容由當事人約定……當事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同?！薄妒痉段谋尽凡⒉幌拗飘斒码p方在合同中約定招標文件作為合同文件的組成部分。

其次，盡管現(xiàn)在業(yè)界對招標文件屬于要約，還是要約邀請，仍存在爭議，但根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》第四十六條：“招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！焙偷谖迨艞l：“招標人與中標人不按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同的，或者招標人、中標人訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責令改正；可以處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。”施工合同可以視為招標文件的承續(xù)，其實質(zhì)內(nèi)容應(yīng)當與招投標文件保持一致，受法律強制性規(guī)定制約。

三、兩者沖突時的審計應(yīng)對

必須要指出的是，項目從招標投標到合同訂立，再到竣工驗收，是一個長期的過程，而建設(shè)工程又往往具有涉及專業(yè)廣、影響因素多、不可預(yù)見性等特點，因此，在項目實施過程中，將施工合同進一步細化和完善是十分正常和必要的。

筆者認為，當施工合同和招標文件相沖突時，如果涉及工程價款、工程期限、工程質(zhì)量等實質(zhì)性內(nèi)容，則應(yīng)當以招標文件為準；如果涉及非實質(zhì)內(nèi)容，則應(yīng)當以施工合同為準。相關(guān)法律依據(jù)如下：

根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。”當施工合同違背招標文件的實質(zhì)性內(nèi)容時，因違反《中華人民共和國招標投標法》第四十六條的規(guī)定而無效；

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》第十條：“當事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標文件、投標文件、中標通知書載明的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款不一致，一方當事人請求將招標文件、投標文件、中標通知書作為結(jié)算工程價款的依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持?！碑斒┕ず贤`背招標文件的實質(zhì)性內(nèi)容時，當事人請求將招標文件作為結(jié)算工程價款的依據(jù)的，應(yīng)予支持。

原標題：《關(guān)于施工合同與招標文件不一致問題的幾點審計思考》