一、國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略財稅支持政策研究的必要性

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程表明，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)是促進(jìn)一個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要變量?？萍寂d則國家興?；仡櫺轮袊闪⑵呤嗄陙碛绕涫歉母镩_放四十多年來的發(fā)展成就，科技創(chuàng)新一直發(fā)揮著巨大的推動作用。黨的十九大指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。尤其是2018 年以來，世界經(jīng)濟(jì)形勢和政治格局發(fā)生的深刻變化，使我們更加清醒地認(rèn)識到，只有加強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，將“大國重器”之核心技術(shù)和“卡脖子”的關(guān)鍵技術(shù)牢牢掌握在自己手中，才能永遠(yuǎn)立于不敗之地。

財稅政策是政府宏觀調(diào)控的重要工具，其以特有的引導(dǎo)、激勵、協(xié)調(diào)、化險等功能，在促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式形成和深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?！秶覄?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等重要文件對財稅政策促進(jìn)國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施進(jìn)行了具體部署。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對“十四五”時期財稅政策如何支持國家重大科技項目、重大科技創(chuàng)新平臺、基礎(chǔ)研究、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化等進(jìn)行了戰(zhàn)略擘畫。因此，從理論和實踐兩個層面，系統(tǒng)梳理支持基礎(chǔ)研究、激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的現(xiàn)有財稅政策，探討財稅政策支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在機(jī)理，加強(qiáng)財稅支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的政策效應(yīng)實證分析，歸納總結(jié)現(xiàn)行財稅支持政策存在的主要問題，并在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國新時代創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的實際狀況，對支持基礎(chǔ)研究、激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、引導(dǎo)創(chuàng)新資源配置與綜合集成的財稅支持政策進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，從而構(gòu)建科學(xué)合理的促進(jìn)國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施的財稅支持政策體系，能夠為加速建設(shè)創(chuàng)新型國家提供重要的政策參考。

二、國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略財稅支持政策研究的主要結(jié)論

課題研究以創(chuàng)新與發(fā)展的關(guān)系為切入點，以探索財稅激勵創(chuàng)新的規(guī)律和構(gòu)建有效的財稅支持國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略政策體系為基本任務(wù)，主要分為五個部分進(jìn)行。一是“財稅支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的理論基礎(chǔ)與實踐評價”。本部分通過全面梳理創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的理論淵源，探討創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯，深刻闡釋其間關(guān)系及作用機(jī)理；全面梳理我國支持科技創(chuàng)新政策，并進(jìn)行財稅政策有效性評價。二是“支持重大原創(chuàng)性基礎(chǔ)研究的財稅政策”。本部分通過揭示基礎(chǔ)研究原創(chuàng)性成果的產(chǎn)生機(jī)制與財政支持的有效方式，揭示財政支持基礎(chǔ)研究拔尖人才的作用機(jī)理與有效方式，為構(gòu)建支持我國基礎(chǔ)研究原創(chuàng)性成果的財稅政策提供具有前瞻性、可操作性的政策建議。三是“激勵企業(yè)自主創(chuàng)新的財稅政策”。本部分針對我國支持自主創(chuàng)新的財稅政策現(xiàn)狀和問題進(jìn)行客觀分析，并借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，在理論上建立一個可行的基本分析框架，同時考察和評估各財稅支持政策的有效性，對先行設(shè)計的財稅政策進(jìn)行政策模擬、修正與實際考察，并設(shè)計出一套可行的推進(jìn)我國企業(yè)自主創(chuàng)新財稅支持政策。四是“促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的財稅政策”。本部分主要從把握我國科技成果轉(zhuǎn)化的現(xiàn)狀及影響因素出發(fā)，分析資金投入、人才、技術(shù)、科技中介服務(wù)、政策、體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素對科技成果轉(zhuǎn)化的影響，分析科技成果轉(zhuǎn)化系統(tǒng)構(gòu)成要素與財稅支持方式，提出財稅政策工具支持方式和對策建議。五是“引導(dǎo)創(chuàng)新資源高效配置與綜合集成的財稅政策”。本部分先從理論上闡述創(chuàng)新資源高效配置與綜合集成對創(chuàng)新能力形成及空間分布的影響，進(jìn)而加入財稅政策因素，剖析創(chuàng)新資源配置的影響因素，分析財稅政策對創(chuàng)新資源高效配置與綜合集成的作用及傳導(dǎo)機(jī)制，并通過對財稅政策效果的全面評估與評價，為創(chuàng)新資源的高效配置與綜合集成提出具有前瞻性、可操作性的政策建議。

課題主要形成以下理論觀點或?qū)Σ呓ㄗh。

一是明確了深入實施國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略離不開財稅政策大力支持的理論邏輯。財稅政策作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具，其政策主體是政府部門；但創(chuàng)新主要是經(jīng)濟(jì)活動，必須充分發(fā)揮市場的決定性作用。市場機(jī)制本身無法從根本上解決創(chuàng)新主體在創(chuàng)新活動中存在的問題，于是財稅政策成為政府介入創(chuàng)新活動的一個重要方式。政府通過財稅政策手段介入創(chuàng)新活動，形成刺激有效需求的有效供給，從而引導(dǎo)與誘發(fā)創(chuàng)新主體規(guī)模化的創(chuàng)新活動。

二是量化評估了財政投入基礎(chǔ)研究的效率及其影響因素。首先是構(gòu)建基礎(chǔ)研究效率評估的指標(biāo)體系，運用數(shù)據(jù)包絡(luò)方法對2009—2016 年基礎(chǔ)研究投入效率進(jìn)行測算和分解。測算結(jié)果顯示，整體上看，我國財政基礎(chǔ)研究總投入未得到有效使用，存在資源浪費的情況。分省份看，省際間基礎(chǔ)研究投入效率存在一定的差異，江蘇、浙江、河南三省實現(xiàn)效率最優(yōu)并保持穩(wěn)定的狀態(tài)；分地區(qū)看，東部地區(qū)、中部地區(qū)整體的效率值優(yōu)于西部地區(qū)及東北地區(qū)，表明地區(qū)間存在明顯的差異性。其次是采用樣本選擇模型（Tobit 模型）對影響基礎(chǔ)研究投入效率的相關(guān)因素進(jìn)行了分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貿(mào)易開放度、人力資源水平三個變量與基礎(chǔ)研究投入效率存在正相關(guān)關(guān)系，對于提升基礎(chǔ)研究投入效率具有促進(jìn)作用。而社會信息化水平、財政支出結(jié)構(gòu)兩個變量對于我國基礎(chǔ)研究投入效率表現(xiàn)出負(fù)向影響。

三是得出了支持基礎(chǔ)研究的財政投入體制有待完善的結(jié)論。具體包括：財政科技支出預(yù)算權(quán)限在分配上沒有實現(xiàn)統(tǒng)一與制衡；基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度相較于發(fā)達(dá)國家處于較低水平；財政科技支出結(jié)構(gòu)偏向嚴(yán)重，中央財政科技支出中以應(yīng)用研究為主，地方財政科技支出以技術(shù)研究與開發(fā)為主，均未給予基礎(chǔ)研究應(yīng)有的重視；基礎(chǔ)研究投入渠道單一，未形成多元投入機(jī)制，企業(yè)對基礎(chǔ)研究的重視程度和參與度不足；財政投入地區(qū)不均衡，基礎(chǔ)研究投入效率有待提高；等等。

四是揭示了激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新財稅政策中存在的問題。首先，在政府采購政策方面，激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的立法目標(biāo)未能明確，缺乏政策廢止下的創(chuàng)新激勵主觀能動性，綠色政府采購政策的落實力度有待提高，對高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的激勵效應(yīng)不充分，政府認(rèn)知及執(zhí)行缺陷制約政策實際效果。其次，在稅收優(yōu)惠政策上，政策法律級次低及與稅制結(jié)構(gòu)不對稱，稅收優(yōu)惠政策的普惠性激勵力度較弱，直接優(yōu)惠方式弱化了間接優(yōu)惠的效果，優(yōu)惠環(huán)節(jié)側(cè)重點忽視創(chuàng)新價值鏈銜接。再次，在財政投入政策上，財政科技投入的總量和強(qiáng)度均不高，財政科技投入在不同領(lǐng)域分配不均，央地科技財政事權(quán)與支出責(zé)任錯位，單一化財政投入方式影響政策績效。最后，在政府引導(dǎo)資金上，新興產(chǎn)業(yè)政策是政府機(jī)制配置資源。政府機(jī)制決定新興產(chǎn)業(yè)的地區(qū)布局，決定扶持項目與申請流程，決定投資條件與退出方式，導(dǎo)致政府引導(dǎo)資金政策的效果低于預(yù)期目標(biāo)。

五是闡明了財稅政策與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動的關(guān)聯(lián)。通過實證分析與問題分析發(fā)現(xiàn)，不同類型財稅政策在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動中發(fā)揮不同的作用。其中政府采購政策有利于增加企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)會，稅收優(yōu)惠政策有利于擴(kuò)大企業(yè)盈利空間，財政補(bǔ)貼政策有利于提升企業(yè)創(chuàng)新能力，政府引導(dǎo)資金有利于促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

六是分析了財稅因素對我國科技成果轉(zhuǎn)化的影響。實證結(jié)果表明：企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化過程中扮演著極其重要的角色，它們熟悉本行業(yè)的技術(shù)前沿，是新產(chǎn)品、新技術(shù)創(chuàng)新的主體；在全國不同地區(qū)的研發(fā)經(jīng)費支出中，西部地區(qū)和東北部地區(qū)的政府資金投入比重最大，均超過30%，而科技成果轉(zhuǎn)化卻無法取得相應(yīng)的成效，造成了資金的浪費；國家財政科技撥款占公共財政支出的比重逐年下降；政府投資和國外投資在企業(yè)科技成果過程中起到的是輔助作用，企業(yè)自身的投入才是提升科技成果轉(zhuǎn)化績效的原動力；稅收優(yōu)惠對全國科技成果轉(zhuǎn)化有一定的促進(jìn)作用，其效果弱于財政支出政策；增加對研發(fā)人員的投入對科技成果轉(zhuǎn)化績效有較大的促進(jìn)作用。

七是提出了財稅政策支持科技成果轉(zhuǎn)化的政策建議。包括：提高研發(fā)投入并建立平穩(wěn)增長機(jī)制，保障科技成果轉(zhuǎn)化的資金需求；優(yōu)化財政科技支出結(jié)構(gòu)，在各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域內(nèi)合理分配資源；推廣和完善財政科技投入評價體系，創(chuàng)新投入模式和經(jīng)費管理方式；完善財政引導(dǎo)基金模式和財政貼息、信用擔(dān)保體系，緩解“融資難”問題；進(jìn)一步健全與完善稅收優(yōu)惠政策；強(qiáng)化政府采購的支持功能，加強(qiáng)政府采購對科技成果轉(zhuǎn)化的推動作用，完善政府首購首用制度，探索PPP 模式在科技成果轉(zhuǎn)化中的應(yīng)用與推廣。

八是闡明了財稅引導(dǎo)創(chuàng)新資源配置效率的空間異質(zhì)性及影響因素。根據(jù)四階段數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）模型，通過數(shù)據(jù)包絡(luò)分析軟件（DEAP）得到我國引導(dǎo)創(chuàng)新資源配置的財稅政策效率。發(fā)現(xiàn)我國大部分地區(qū)的創(chuàng)新資源配置財稅政策效率大于1，財稅政策對創(chuàng)新資源配置的引導(dǎo)發(fā)揮了較好作用。通過影響因素回歸分析發(fā)現(xiàn)，政府資金強(qiáng)度和創(chuàng)新資源市場環(huán)境對財稅政策引導(dǎo)創(chuàng)新資源配置與綜合集成效率的影響具有互補(bǔ)現(xiàn)象，地區(qū)環(huán)境和狀況是制約財稅政策實施效果的主要因素。

九是提出了引導(dǎo)創(chuàng)新資源高效配置與綜合集成的財稅政策建議。包括：充分釋放財政投入政策功效，主要通過界定財政創(chuàng)新投入的基本原則、改善創(chuàng)新財政投入結(jié)構(gòu)、落實創(chuàng)新財政投入戰(zhàn)略和建立合適的創(chuàng)新財政投入機(jī)制幾個方面入手；優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策，主要是提升稅收優(yōu)惠政策法律層級并優(yōu)化具體政策、優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策的覆蓋范圍、優(yōu)化稅收優(yōu)惠的具體方式；協(xié)同各類創(chuàng)新政策，主要協(xié)同財稅政策與科技政策、產(chǎn)業(yè)政策，協(xié)同財稅政策與人才培養(yǎng)政策。

三、未來研究工作展望

由于影響基礎(chǔ)研究投入效率、成果轉(zhuǎn)化、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、引導(dǎo)資源高效配置與綜合集成的因素多樣而復(fù)雜，且本課題研究是在我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略過程中的一段時間內(nèi)所進(jìn)行的觀察，樣本、政策、數(shù)據(jù)、研究方法選擇等都具有一定的局限性，有關(guān)結(jié)論尚需深化，部分研究領(lǐng)域還有待挖掘。比如，本研究對財稅政策的界定主要是財政科技投入和稅收優(yōu)惠，然而政府金融科技也是引導(dǎo)創(chuàng)新資源配置和集成的重要工具，本研究沒有將其納入進(jìn)行深入分析，只是在政策建議中考慮要與金融科技政策進(jìn)行協(xié)同。因此在后續(xù)的研究中，應(yīng)將政府金融投資政策納入研究范疇進(jìn)行長期跟蹤研究，使得研究結(jié)論更為精準(zhǔn)。又如，創(chuàng)新是一個多階段的過程，包括研究開發(fā)、試驗發(fā)展、成果轉(zhuǎn)化等，在這些過程中不同的政策會有不同的效果，本研究則將創(chuàng)新視為一個直接的投入產(chǎn)出過程，沒有下沉到創(chuàng)新的各個階段細(xì)化問題，在后續(xù)研究中應(yīng)考慮分階段深入研究，這樣才能更具針對性地為創(chuàng)新資源高效配置與綜合集成提供政策建議。