村干部是國家與農(nóng)民之間的橋梁，在基層治理中扮演著重要角色。作為農(nóng)村社會的直接治理主體，村干部的群體屬性是塑造村級治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部形態(tài)的重要因素，因此，“誰在治村”一直是基層治理研究領(lǐng)域中的重要議題。依據(jù)當選原因和治理績效的差異，既有研究將我國農(nóng)村治理主體主要分為5種類型。

（1）富人。所謂富人，是指農(nóng)民中的先富群體，他們往往憑借超凡的經(jīng)濟實力成為村干部。學界對“富人治村”褒貶不一，一些學者認為富人治村能夠有效地促進基層民主，并帶動農(nóng)民致富，但也有學者認為富人治村只會帶來“形式化民主”，同時還會損害村莊公共利益。（2）能人。廣義上的能人也包含了富人，但是作為一種特定的村干部類型，能人概念更多的是強調(diào)村干部的發(fā)展能力而非單純的經(jīng)濟實力，一些村治能人善于經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，可以帶領(lǐng)村民致富，另有一些村治能人則善于爭取項目，可以推動村莊建設。經(jīng)驗研究表明，“能人治村”一方面可以提高村莊發(fā)展能力，但另一方面也有可能會催生基于項目資源的“分利秩序”。（3）狠人。所謂狠人，是指那些善于使用暴力手段達成目標的人，作為村治主體的狠人往往不會直接對抗國家法律，而是會采取“踩線不越界”的方式策略性地使用暴力。有的狠人干部不務正業(yè)，他們使用暴力手段主要是為了謀取私人利益；但也有的狠人干部心系集體，他們使用暴力手段主要是為了維護公共利益。但總體而言，“狠人治村”不符合“和諧社會”的建設要求，因此，學界對于狠人治村普遍持反對態(tài)度。（4）好人。作為特定的村干部類型，好人并不是指道德高尚的人，而是指那些“不愿得罪人、缺乏原則的人”。好人干部善于平衡各種社會關(guān)系、回避矛盾、運用策略性手段保住自己的地位，并從中獲取一定的經(jīng)濟利益。因此，好人治村往往會導致社會矛盾的積累。（5）鄉(xiāng)賢。鄉(xiāng)賢是一個具有傳統(tǒng)文化色彩的身份，其核心特征在于2個方面，一是具有較強的能力，包括經(jīng)濟實力、文化水平和管理能力等；二是具有較高的道德自覺性。部分學者對于鄉(xiāng)賢治村寄予了厚望，將其理解為鄉(xiāng)村建設的“內(nèi)源性動力”。

綜上，既有研究對于“誰在治村”這一問題已經(jīng)進行了深入探討，這些研究揭示了一個總體規(guī)律，即在過去很長的一段時間里，我國農(nóng)村干部主要是由地方社會中的“精英群體”擔任。無論是哪種類型的村干部，他們往往都是帕累托意義上的社會精英，即在某個重要領(lǐng)域中擁有超乎常人的能力。其中，“富人”擁有較強的經(jīng)濟實力，“能人”擁有較強的發(fā)展能力，“狠人”擁有較強的身體強制能力，“好人”擁有較強的關(guān)系處理能力，“鄉(xiāng)賢”則擁有其他村民的道德認同。因此，無論是哪種村級治理類型，其本質(zhì)都是“精英治村”的不同形態(tài)。

但是筆者近年來在對全國各地的農(nóng)村基層進行廣泛調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村地區(qū)的治理主體正在經(jīng)歷“去精英化”的過程，具體表現(xiàn)為：傳統(tǒng)村治精英正在快速退出治理領(lǐng)域，而在各個方面都沒有突出優(yōu)勢的普通農(nóng)民則趁勢補位，成為了新的村治主體。在這一過程中，“常人治村”開始成為一種重要的村級治理形態(tài)。這一現(xiàn)象引出了兩個重要問題，一是為什么農(nóng)村治理開始從“精英治村”轉(zhuǎn)向了“常人治村”？二是這一變遷會給農(nóng)村治理帶來什么新的影響？這是本文將要集中探討的問題。

從“精英治村”向“常人治村”的轉(zhuǎn)變是一個村級組織結(jié)構(gòu)變遷的過程，“組織制度理論”是研究這一問題的重要理論資源。組織制度理論認為，制度環(huán)境是決定組織結(jié)構(gòu)和行為的重要因素。組織在選擇行為模式時不僅要考慮運轉(zhuǎn)效率，同時還要考慮自身存在的合法性問題，制度為利益相關(guān)者提供了對組織進行評價的外在標準，進而規(guī)定了何種組織行為可以得到普遍認可。而制度是不斷變化的，制度的內(nèi)容在很大程度上取決于某些重要行動者的主觀意愿和能力水平，當制度發(fā)生改變后，受制度約束的組織必須做出相應的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以適應新的行為規(guī)范。組織制度理論構(gòu)成了本文分析村治主體變遷的理論框架，基于該理論，本文形成了以下研究思路：在基層治理場域中，基層政府和村級組織都是重要的行動者，作為國家在鄉(xiāng)村基層的實體代表，基層政府擁有各種權(quán)威性資源和配置性資源，因而有著強有力的制度設置能力。面對來自上級政府的各項治理任務，基層政府的一個重要應對路徑是利用制度調(diào)整重新配置鎮(zhèn)域內(nèi)的各項治理資源，這會影響村級組織的行為模式，進而改變村級組織的成員構(gòu)成（具體思路如圖1所示）。

本文的經(jīng)驗材料來源于筆者與所在研究團隊于2020年11月對皖南水鎮(zhèn)為期20天的實地調(diào)研，資料收集方式以非結(jié)構(gòu)式訪談為主，訪談對象包括當?shù)氐钠胀ù迕?、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等35人。水鎮(zhèn)位于金縣郊區(qū)，人口為1.9萬人，轄區(qū)面積為76平方公里，下轄八個行政村，本次調(diào)研主要集中于沈村、軍村、柏村與禾村。水鎮(zhèn)的村干部結(jié)構(gòu)在2015—2020年發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。按照當?shù)卣畬Υ寮壗M織人員配備的規(guī)范要求，該鎮(zhèn)一共有42個村兩委干部崗位，2015年以前，這些崗位主要是由本地40～60歲的精英群體擔任，但是從2016年開始，這批村治精英紛紛以辭職或者不參選的方式退出了治理領(lǐng)域，接替他們的是一批年齡在24～35歲的普通村民。這些普通村民大多是返鄉(xiāng)青年，他們主要是通過由當?shù)卣M織的后備干部招考進入村級組織，具有較高的應試能力，但在經(jīng)濟實力、社會資本與領(lǐng)導能力等方面都是屬于普通人行列。截至調(diào)研期間，當?shù)氐?2個村兩委干部崗位中，已有22個崗位都是由普通村民擔任，此外，還有8個后備干部崗位也是由普通村民擔任，村治主體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯的“去精英化”趨勢。本文以水鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的禾村為案例，試圖通過對該村村級組織結(jié)構(gòu)的變遷過程進行分析，從而揭示村治主體“去精英化”的原因與影響。

禾村位于水鎮(zhèn)東部邊緣地區(qū)，人口有2380人，712戶，耕地面積為約86.67公頃（1300余畝）。2015年以前，禾村的兩委干部主要由當?shù)厣鐣?，這些精英干部一方面有著精英化的外部特征，包括較強的經(jīng)濟實力、豐富的社會關(guān)系、較高的文化水平、而且身強力壯；另一方面，他們的精英身份受到村民的廣泛認同，是大家公認“有本事”“有能耐”“能辦事”的人。在2015年通過選舉形成的“兩委班子”中，支部書記孫祥瑞是退伍軍人，而且和鎮(zhèn)長是戰(zhàn)友，其副業(yè)是承包工程，年收入在30萬元以上。支部副書記兼村委會副主任余崇喜是以前縣中的高中生，其副業(yè)是養(yǎng)雞，年收入在10萬元以上。村委會副主任張揚東也是退伍軍人，其副業(yè)是經(jīng)營建材生意，年收入在15萬元以上，同時，張主任為人很講“義氣”，在當?shù)厣鐣袕V受贊譽。村委會副主任李東升是種田大戶，種植規(guī)模約達33.33公頃（500多畝），年收入在10萬元以上。婦女主任朱友華是本村人，又嫁在本村，其父親以前是村里的小學老師，當?shù)卮迕翊蠖嗍撬膶W生，因而她在村里的人緣極好?？梢钥吹剑?015年以前禾村的村干部主要是由村莊里的精英群體擔任（詳見表1）。

在村民自治制度背景下，“精英治村”結(jié)構(gòu)的形成存在其必然性。雖然打工經(jīng)濟和城市化弱化了農(nóng)民與農(nóng)村社會的聯(lián)系，但是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對農(nóng)民家庭而言，依然具有重要的保障性功能，因此，無論是普通農(nóng)民還是黨員農(nóng)民，都會選擇那些能力較強、愿意為大家服務的村民當干部，進而為自己進城務工和生活提供一個穩(wěn)定的后方。而對于精英群體來說，當選為村干部后可以更好地對接政策，這對他們的經(jīng)濟活動存在潛在幫助；同時，被其他的農(nóng)民選為村干部本身就是一項非常重要的榮譽，因此，他們往往會欣然接受村干部工作。這一過程中，民主選舉構(gòu)成了一個篩選機制，在沒有外部力量干擾的情況下，村莊社會中的精英很自然地會通過選舉“析出”，成為村治主體。

禾村的村治主體結(jié)構(gòu)從2016年開始發(fā)生變化，主要表現(xiàn)為精英群體的主動退出與普通村民的積極進入。2016年，孫書記由于質(zhì)疑水鎮(zhèn)政府對禾村的年終考核打分，與鎮(zhèn)主要領(lǐng)導發(fā)生了激烈爭執(zhí)，隨后憤然辭職，鎮(zhèn)領(lǐng)導在動員余崇喜接任書記時，余崇喜不僅不愿意擔任書記，還辭去了副書記的職務，水鎮(zhèn)黨委只好向禾村下派了一名鎮(zhèn)干部當書記。隨后，在2018年的村兩委選舉中，張揚東并未參選，李東升當選為書記，朱友華當選為副書記。雖然李東升當選為書記，但也表示自己難以勝任工作，并且已經(jīng)于2020年向鎮(zhèn)黨委政府遞交了辭職報告。

實際上，2015—2020年，金縣許多行政村都出現(xiàn)了村干部辭職現(xiàn)象，村級組織出現(xiàn)了嚴重的穩(wěn)定性危機。因此，金縣政府于2016年出臺了《關(guān)于農(nóng)村后備干部隊伍建設實施方案》，要求當有村干部快要退休或者想要辭職的時候，村級組織需要提前半年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報告，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣委組織部報備，當全縣缺口累計達9人之后，由政府組織公開招考，有報考意愿者可以先向其戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報名，然后參加考試，考試分為筆試和面試兩輪，筆試由縣委組織部統(tǒng)一舉行，面試則是由各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行組織。在招考中被錄用的應聘者就會成為該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村“后備干部”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂聘用協(xié)議后，會被安排到有需求的村莊，半年后接受考核，通過考核的后備干部會成為“一般干部”，有資格參加所在村的選舉，通過選舉后就能成為正式的“兩委干部”。

雖然精英群體紛紛退出村級治理領(lǐng)域，但是村干部崗位卻吸引了大量的普通村民，例如2019年，水鎮(zhèn)招聘3名計生專干，有60多個村民報名應聘。當前禾村有4名村干部都是通過招考進入的。其中，李星今年32歲，大專學的是土木工程，但是一直沒有考到“建造師資格證”，由于工資不高，所以于2016年放棄了工地上的工作，回村成了禾村的后備干部，并于2018年當選為副主任。李爽今年33歲，大專學的是幼師，畢業(yè)后開始在當?shù)乜h城當幼師，后來由于“錢少事多”，于2017年報考并成為禾村的后備干部，現(xiàn)已當選為婦女主任。王雙今年31歲，大專畢業(yè)后先去了山西幫助父母賣茶葉，后來發(fā)現(xiàn)自己不適合做生意，便于2017年回村做了后備干部，現(xiàn)在已經(jīng)當選為副主任。杜坤今年29歲，大專畢業(yè)后先是在上海做銷售工作，雖然每個月能拿到8000多元，但是認為“還不如在家里每個月拿3000元”合算，于是便回村報考了后備干部，目前還只是一般干部。

可以看到，通過招考就職的村干部都是屬于普通村民（詳見表2），他們在經(jīng)濟實力、社會關(guān)系、文化水平與身體素質(zhì)等方面與其他村民相比，都沒有明顯優(yōu)勢，雖然他們的學歷遠高于傳統(tǒng)村治精英，但這主要應歸功于我國公共教育水平的整體提升，當和自己的同齡人進行比較時，禾村的幾位青年干部對于自己的評價都是“混的一般”。這當中的原因在于，當前我國農(nóng)村發(fā)展水平仍然與城市存在較大差距，因此，進城工作和生活依然是絕大部分農(nóng)民的優(yōu)先選項，只有當無法應對城市社會中的競爭壓力時，農(nóng)民才會選擇返鄉(xiāng)發(fā)展。在這一背景下，禾村的村級治理便從“精英治村”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺Ｈ酥未濉薄?/span>

從以上敘述可以看出，村治主體的“去精英化”是由“精英群體主動退出”和“普通村民積極進入”兩個過程共同導致，那么為什么會出現(xiàn)這兩個過程呢？

作為基層治理體系的重要組成部分，村級組織的行為高度受制于制度環(huán)境的約束，這些制度既包括由國家在宏觀層面上制定的“法律”“條例”，也包括由基層政府在微觀層面上確立的“辦法”“方案”。由國家制定的各項法律、條例往往非常穩(wěn)定，但由基層政府確立的各種辦法和方案則經(jīng)常會隨著政府需求的變遷而作即時性調(diào)整?；诙喾矫嬖?，當下基層政府對于村級治理的調(diào)整方向是逐漸弱化其自治空間，這導致村級組織的內(nèi)部運轉(zhuǎn)、治理事務和治理方式全部發(fā)生改變，進而形成了對精英群體的排斥和對普通農(nóng)民的吸引，村級組織的成員結(jié)構(gòu)由此出現(xiàn)了“去精英化”轉(zhuǎn)型。

所謂制度，是指人為設計的各種約束，由正式約束（如法律、契約）、非正式約束（如傳統(tǒng)、慣例）以及他們的實施特征共同構(gòu)成，制度建構(gòu)了人類的社會行為，并決定了社會的激勵結(jié)構(gòu)。人民公社解體以后，國家將基層政權(quán)設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，并在宏觀制度層面上確定了村級治理的自治屬性。但基層政府也擁有給轄區(qū)內(nèi)的村級組織設置各種約束性條款的權(quán)力，并會依據(jù)自身現(xiàn)實需求隨時調(diào)整這些約束性條款，因此，在不同時期，村級組織運行的微觀制度環(huán)境存在很大差異。

稅費時期，基層政府需要依靠村級組織協(xié)助收取農(nóng)業(yè)稅費以及執(zhí)行計劃生育政策，為了提高村級組織的工作積極性和辦事能力，基層政府給予了村級組織很大的自由裁項權(quán)，因而此時村級組織具有很強的自主性。取消農(nóng)業(yè)稅費初期，基層政府卸下了收取農(nóng)業(yè)稅費的重任，計劃生育工作的難度也有所降低，基層政府的工作重心轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏霞壵盃庂Y跑項”，不再需要深度介入村級治理，故此時的村級組織依然具有很強的自主性?？梢钥吹剑?/span>從人民公社解體到取消農(nóng)業(yè)稅費初期，村級治理一直都保持著相對較為完整的自治空間。

取消農(nóng)業(yè)稅費減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔，但也消解了鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生發(fā)展能力，因此，在“撤出”鄉(xiāng)村社會一段時間以后，國家又迅速以“資源下鄉(xiāng)”的方式重新“返回”到鄉(xiāng)村社會中，并制定了大量的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，例如，2012年中央提出建設“美麗鄉(xiāng)村”；2013年，中央提出開展“精準扶貧”；2017年，中央提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。在“壓力型體制”下，這些鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略都會變成基層政府的行政任務甚至是政治任務，為其帶來了巨大的治理壓力。在這一背景下，雖然國家并未在宏觀制度層面上改變村級治理的自治屬性，但是基層政府卻有了深度介入村級治理的動力。

同時，隨著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展、國家對鄉(xiāng)村基層的轉(zhuǎn)移支付逐漸增加，基層政府的財政實力得到顯著加強，這為其深度介入村級治理提供了經(jīng)濟基礎；不僅如此，隨著基層黨建工作的不斷加強，書記主任“一肩挑”工作的逐漸展開，基層政府逐漸擁有了深度介入村級治理的政治基礎。在兼具動力和能力的背景下，基層政府開始大幅度調(diào)整村級治理的微觀制度環(huán)境，希望通過吸納村級組織來減輕自身治理壓力，這在村級治理層面導致的結(jié)果是，來自基層政府的外部管理逐漸取代了以村級組織為中心的內(nèi)部治理。

2016年之前，禾村當?shù)卣苌賹爡^(qū)內(nèi)的村級治理進行干預，主要管理內(nèi)容只有“黨風廉政建設”。從2016年開始，金縣政府依次出臺了《關(guān)于農(nóng)村后備干部隊伍建設實施方案》《關(guān)于加強村干部作風建設的十項規(guī)定》《關(guān)于規(guī)范村干部待遇的實施方案》等一系列文件，水鎮(zhèn)政府則依次出臺了《水鎮(zhèn)村干部規(guī)范化管理辦法》《水鎮(zhèn)村干部目標管理考核實施辦法》《水鎮(zhèn)集體經(jīng)濟收入資金使用管理辦法》《人民調(diào)解工作規(guī)范化流程》等一系列文件，這些文件一起構(gòu)成了規(guī)范村級治理的復雜制度體系。這套制度體系對村一級的干部選任、資金使用、工作考核、組織運行、工作流程等事項都進行了詳細規(guī)定，由此，村級組織的人事權(quán)、考核權(quán)、事權(quán)、財權(quán)都被緊緊掌握在基層政府手中，從“自治組織”變成了基層政府的“派出機構(gòu)”。

制度環(huán)境變遷深刻改變了村級組織的運作模式。雖然從宏觀制度上講，村級組織依然是自治組織，但在實際運行過程中，村級組織扮演的角色越來越接近于基層政府的“派出機構(gòu)”，其內(nèi)部運轉(zhuǎn)、治理事務和治理方式均呈現(xiàn)出越來越強的行政性色彩。

首先，村級組織的內(nèi)部運轉(zhuǎn)從“適配治理事務分布”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝辖M織管理規(guī)范”。在以往，沒有明確的組織管理規(guī)范，村級組織主要是按照治理事務的實際分布來確定工作時間和人員安排。例如，農(nóng)民大多習慣于晚上找村干部辦事，所以2016年以前，除了每周二上午召開工作例會外，禾村村兩委在其他時間都只安排一名干部值班，其他干部可以自由行動，當村民需要找干部辦事時，可以打電話聯(lián)系干部，或者直接找到村干部家里，只要村干部還沒睡覺就一定會幫助農(nóng)民解決問題。

2016年，金縣政府出臺《關(guān)于規(guī)范村干部待遇的實施方案》，大幅度地提高了當?shù)卮甯刹康慕?jīng)濟待遇，并將其全部納入財政統(tǒng)一支出，待遇提高之后，村干部只要按要求完成各項治理任務，每年的收入就可以達到5萬元。但在提高待遇的同時，水鎮(zhèn)政府出臺了《水鎮(zhèn)村干部規(guī)范化管理辦法》，為村級組織的內(nèi)部運轉(zhuǎn)制定了一整套詳細的規(guī)章制度，其主要內(nèi)容是要求村級組織按照正式機關(guān)單位的模式運轉(zhuǎn)，并指定聯(lián)村領(lǐng)導負責日常監(jiān)督，還時常安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委干部不定期到村檢查落實，一旦發(fā)現(xiàn)有村干部存在遲到、早退或是曠工行為，便會對當事人給予嚴厲的“扣工資”懲罰，這使得村級組織的內(nèi)部運轉(zhuǎn)模式迅速從“適配治理事務分布”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝辖M織管理規(guī)范”?，F(xiàn)在即使沒有任何事情，禾村的所有村干部在工作日白天也都必須按時上下班，并待在辦公室值班；而到了晚上，即使村民找上了門，但由于村干部必須抓緊時間做自己的事情，所以只能讓村民第二天再到村部處理。

其次，村級組織的治理事務從“以村莊內(nèi)生的自治事務為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙哉才诺男姓聞諡橹鳌薄?/span>村級組織位于國家與社會的接點，其治理事務主要分為兩方面內(nèi)容：一是協(xié)助基層政府貫徹國家政策；二是組織農(nóng)民開展村民自治。稅費時期，基層政府需要村干部協(xié)助貫徹的國家政策并不多，主要是收取農(nóng)業(yè)稅費和執(zhí)行計劃生育政策等；取消農(nóng)業(yè)稅費初期，基層政府迅速“懸浮化”，不再需要村干部協(xié)助完成行政任務。因此，從人民公社解體到取消農(nóng)業(yè)稅費初期，村干部的主要治理任務都是處理村莊內(nèi)生的自治事務，包括公共品供給、糾紛調(diào)解、農(nóng)業(yè)發(fā)展、秩序維持以及文化衛(wèi)生等。

2016年，水鎮(zhèn)政府出臺了《水鎮(zhèn)村干部目標管理考核實施辦法》，隨著此辦法的制定與實施，村級組織的治理事務開始受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴格指定。該辦法將村級治理事務分為黨組織建設、環(huán)境品質(zhì)提升、社會事業(yè)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、平安建設、網(wǎng)格化工作等6個板塊，每個板塊又被分為多個子項目，每個子項目都有相應的賦分。水鎮(zhèn)政府每年年初都會依據(jù)具體情況設定考核表的子項目及其賦分，然后在年終時依據(jù)村級組織的表現(xiàn)對其工作進行打分，最后根據(jù)各村分數(shù)排名確定村干部的年終績效獎金。通過這種方式，越來越多的行政事務被以“考核項目”的方式下沉到了村級組織，并成為村干部的主要工作內(nèi)容。因此在當前禾村的治理實踐中，諸如整理材料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、傳達文件、接待迎檢等之類的行政工作已經(jīng)占據(jù)了村干部近一半的時間和精力。村干部的時間和精力有限，當他們承擔的行政事務過多時，便很難再回應農(nóng)民的訴求，因此，現(xiàn)在禾村農(nóng)民對村干部的看法普遍是“看見他們確實很忙，但不知道他們在忙些什么，也沒看見他們干出了什么事情”。

最后，村級組織的治理方式受到越來越多規(guī)范性要求的約束。在以往，即使基層政府需要村級組織協(xié)助完成一些治理任務，也只是對其提出任務性要求，而后村級組織可以基于自身能力稟賦和村莊社會基礎，采取靈活的治理方式。例如，在修建基礎設施時，禾村的傳統(tǒng)做法是，先由村兩委統(tǒng)一意見，再提交由村民代表大會通過，最后由村干部自己購買材料，找一支建筑隊包工修建即可，與規(guī)范化“招投標”相比，這樣做可以降低30%的成本。在處理矛盾糾紛時，禾村的傳統(tǒng)做法是，先找到與雙方都有交情的村民幫助疏導雙方情緒，再調(diào)解雙方關(guān)系，進而讓矛盾自然化解。

但在當下，基層政府對于村級組織提出了越來越多的規(guī)范性要求，使得村級組織必須按照規(guī)定的方式開展治理活動。例如，水鎮(zhèn)在2016年出臺《水鎮(zhèn)集體經(jīng)濟收入資金使用管理辦法》，對集體資金的使用過程進行了嚴格規(guī)定，依據(jù)此辦法，如果禾村村兩委需要利用集體資金開展公共事業(yè)建設，首先要通過“四議兩公開”程序進行決議，然后要通過政府公開招標確定施工單位，之后的每一筆開支，只要金額超過1000元，都需要先由支委會、村委會、監(jiān)委會簽字，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村領(lǐng)導、分管領(lǐng)導、財政所領(lǐng)導簽字，最后由銀行領(lǐng)導簽字才能支出。不僅僅是公共事業(yè)建設，村級組織在幫助村民解決私人問題時，同樣需要遵循一些復雜的程序性規(guī)定。2018年，水鎮(zhèn)政府出臺《人民調(diào)解工作規(guī)范化流程》，按照流程規(guī)定，當禾村干部調(diào)解糾紛時，首先需要勘察現(xiàn)場并撰寫情況說明，接著要錄取沖突雙方和第三方證詞，然后進行調(diào)解并記錄過程，再后要撰寫結(jié)果報告，最后要錄取雙方意見，并且這當中的每一份文件都要附上參與各方的簽字，因此，每次調(diào)解都會形成一個至少15頁的卷宗。這些程序要求的確起到了規(guī)范村級治理的作用，但是也使得治理過程變得極為復雜。

隨著村級組織的運作模式發(fā)生改變，村干部崗位的工作性質(zhì)與工作方式也出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，進而形成了對精英群體的定向排斥與對普通村民的強烈吸引，村治主體隨之出現(xiàn)“去精英化”。

首先，“單位化”的組織運轉(zhuǎn)方式要求村干部必須全職上崗，這導致精英群體因為無法兼顧自己的經(jīng)濟利益而退出，但普通村民當村干部的積極性仍不受影響。

“單位化”的組織運轉(zhuǎn)方式與精英群體的生計模式存在巨大張力。雖然當前農(nóng)村中的經(jīng)濟機會遠少于城市，但是在農(nóng)村人口大量外流的背景下，精英群體可以通過捕捉各種游離的經(jīng)濟機會取得較高的經(jīng)濟收入。因此，對于精英群體而言，全職當村干部的機會成本非常高昂，即使政府提高了村干部的經(jīng)濟待遇，也難以彌補他們的經(jīng)濟損失。所以當基層政府要求村干部全職上崗時，精英群體便退出了治理領(lǐng)域。

案例1：由于村民大量外出務工，山林資源大量閑置，余崇喜2008年只花費了2000元就承包了其所在村民組120公頃（1800畝）山林10年的使用權(quán)用于養(yǎng)雞。養(yǎng)雞場每天都需要按時給雞喂食、打掃雞舍和收集雞蛋，以往余崇喜都是利用空閑時間處理村務，輪到自己值班時，便雇人幫忙管理養(yǎng)雞場。如果余崇喜全職當干部，那他每年都需要花費6萬多元用于雇工，而當干部的全部收入總共也只有5萬元左右。因此，當政府要求村干部坐班的時候，余崇喜就計劃辭職了。

全職上崗的要求排斥了精英群體，但卻并不影響普通村民當干部的積極性。普通村民的經(jīng)濟能力有限，無法捕捉到農(nóng)村社會中游離的各種經(jīng)濟機會，所以他們即使不當村干部，也只能通過上班獲得社會平均工資。因此，對于普通村民而言，當全職村干部不僅沒有機會成本，反而是一種很好的就業(yè)方式。

案例2：李爽大專畢業(yè)后首先是在縣城里的一家幼兒園工作，幼兒園老板為了保證收益，每個班的學生都要求在30人以上，這導致李爽的工作壓力很大，并且每月工資也僅有3200元。在李爽看來，當村干部的收入和當幼師差不多，但是工作內(nèi)容卻要輕松得多。

其次，治理事務行政化使得村干部崗位失去了價值屬性，這導致追求社會價值的精英群體主動退出，而追求經(jīng)濟收益的普通村民反而積極進入。

馬斯洛的需求層次理論揭示了人的主觀需求與其客觀處境之間的關(guān)聯(lián)性。對于精英群體而言，他們的經(jīng)濟條件本就不錯，當干部的工資收入邊際效用有限，他們當村干部的主要動力是獲得社會價值：一是可以通過在村莊公共事務中扮演領(lǐng)導性角色，從而獲得其他村民的尊重；二是可以通過幫助其他村民解決問題，從而獲得他們的認同。當村級治理事務從自治事務轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓聞蘸?，治理工作便不再能為他們帶來農(nóng)民的認同與尊重，而只能帶來基層政府的物質(zhì)獎勵，因此那些村干部便紛紛主動退出治理領(lǐng)域。

案例3：李東升書記在當干部的同時，還經(jīng)營著約33.33公頃（500多畝）土地，在當選為書記以后，李書記每天都是白天上班，早上和晚上利用空閑時間管理田地。雖然早就知道很辛苦，但是李書記在2018年依然選擇了擔任書記，因為在李書記看來，當書記有個很大的“好處”，那就是“能給老百姓做點事，全村人都會念你的好”。具體表現(xiàn)為“走在哪里都有人給自己遞煙”。但是現(xiàn)在李書記感覺自己“每天都是做一些沒有什么意義的事情，雖忙得不可開交，但是老百姓還不理解”，這種心理落差導致李書記已經(jīng)向鎮(zhèn)黨委提出過兩次辭職申請。

但是對于普通村民而言，他們的經(jīng)濟能力較差，家庭收入不高，因而對于經(jīng)濟利益更加敏感，相較于獲得其他村民的尊重和認同，他們更關(guān)注的是擔任村干部的經(jīng)濟收益。因此，他們并不在意工作內(nèi)容是完成行政任務還是為真正為農(nóng)民解決問題，只要為他們提供穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，他們就會積極擔任村干部。

案例4：李星今年26歲，大專學的是土木工程，但是在校期間一直沒有考到“建造師證”，工作不好找，于是才選擇回家應聘成為后備村干部。對于李星而言，當干部只是“臨時過渡一下”，所以他現(xiàn)在的安排是一邊工作一邊繼續(xù)考證，等考到了證書就出去找其他工作。對于現(xiàn)在的工作內(nèi)容，李星的態(tài)度是“只要按時發(fā)工資，做什么都無所謂”。

最后，面對越來越嚴格的規(guī)范化治理要求，傳統(tǒng)村治精英很難適應，但是對于普通村民而言，這些治理規(guī)范卻構(gòu)成了他們開展治理工作的重要資源。

傳統(tǒng)村治精英大多長期擔任農(nóng)村干部，他們在治理實踐中早已經(jīng)形成了自己的治理習慣，并積累了豐富的治理經(jīng)驗，相較于規(guī)范化治理，他們更為擅長的是利用個人資源，并結(jié)合具體情境開展靈活性、針對性的治理。過度的規(guī)范化在他們看來是對其治理活動的約束，導致村干部“這也不能干、那也不能干”，治理工作難以開展。

案例5：2020年6月，水鎮(zhèn)地區(qū)連日暴雨，出現(xiàn)洪澇災害，李書記在緊急情況下自己找人加固了村里的河堤。由于時間緊迫，便沒有走“招投標”程序，結(jié)果在防汛結(jié)束后不僅未受到嘉獎，反而受到了黨紀處分。李書記在評價自己的行為時談道：“以前當干部只是流汗，現(xiàn)在當干部是流汗、流血又流淚?！?/span>

但是對于普通村民而言，他們的個人資源并不豐富，在治理過程中只能依靠村干部崗位附帶的制度性資源。因此，密集的治理規(guī)范對他們而言不僅不是約束，反而能夠?qū)λ麄兊闹卫砉ぷ靼l(fā)揮引導作用，并且可以作為他們開展工作的重要資源，讓他們在個人資源并不豐富的情況下也能開展治理工作。例如，禾村的現(xiàn)任副主任杜坤，雖然在村里認識的人不多，但是也能承擔起糾紛調(diào)解工作，他調(diào)解矛盾的主要方式就是先將程序走一遍，如果還不能解決就轉(zhuǎn)交司法所，這樣雖然不能化解矛盾，但也算是對問題進行了回應。

綜上，通過調(diào)整村級治理的微觀制度環(huán)境，基層政府用“外部管理”取代了村莊社會的“內(nèi)部治理”，將村級組織從“自治組織”變成了自己的“派出機構(gòu)”，這導致村級組織的運作模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，進而使得村干部崗位出現(xiàn)對精英群體的排斥以及對普通村民的吸引，村治主體隨之出現(xiàn)“去精英化”趨勢。

村干部是村級治理的直接主體，村干部的群體屬性會深刻影響村級治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部形態(tài)。和精英干部相比，常人干部的特征在于2個方面：一是他們的各方面能力相對普通；二是他們擁有的各種資源相對較少。當他們主導村級治理后，一方面，會推動村級治理權(quán)力的開放化運行；但另一方面，也會導致制度性治理成本的上升和治理效能的下降。

如前所述，精英干部在某些領(lǐng)域內(nèi)的能力水平遠超其他村民，因此，他們往往僅憑自己的個人能力便能完成治理任務。例如，在村莊建設過程中，精英干部只需要利用私人關(guān)系便可獲得充足的發(fā)展性資源，利用人情面子、利益吸納，便能解決“釘子戶”的問題，所以普通村民根本無需參與。因此，相較于開展民主化治理，精英干部往往更愿意壟斷村莊的治理權(quán)力，讓村莊社會走向“寡頭治理”。在這種治理模式下，村級治理的績效非常不穩(wěn)定，如果精英干部的道德高尚且富有遠見，村級治理便會欣欣向榮，但若精英干部的素質(zhì)低劣或是考慮不周，村級治理便會非常糟糕。

案例6：曾經(jīng)擔任軍村支部書記的趙旭剛是金縣“黨風廉政建設”的重要反面教材。趙旭剛是軍村的能人，經(jīng)營著一支建筑隊，于2008—2012年擔任軍村書記。在其任職書記的4年里，趙旭剛通過培養(yǎng)親信，并與某些鎮(zhèn)領(lǐng)導搞好關(guān)系，長期把持軍村的書記職位，然后利用職務之便，假借他人名義，通過承包工程的方式，不當獲利60余萬元。而后趙旭剛和該村其他3名干部于2012年被全部查處。

而常人干部只是普通村民，他們?nèi)狈艛啻迩f治理權(quán)力所需要的各種復雜能力，無法開展“寡頭治理”，因此，他們往往會嚴格地遵照相關(guān)制度，開展民主化治理，以期利用群眾的支持完成治理工作，這極大地推動了村級治理權(quán)力開放化的運行。

案例7：現(xiàn)年38歲的王斌以前在蕪湖市開車，2015年到沈村擔任后備干部，2018年當選為該村的支部副書記，2020年，又被鎮(zhèn)黨委政府調(diào)到柏樹村擔任支部書記。王斌雖然是書記，但是卻從不獨自作決定，組織內(nèi)部的事務主要由村、支兩委會集體決議，村里的大事則是全部交由黨員大會討論和村民代表大會表決，王斌認為“做干部最怕的是農(nóng)民不信任，如果農(nóng)民不信任，那干部是當不長的”。

可利用資源的數(shù)量和質(zhì)量在很大程度上決定了村級治理的績效。村干部崗位作為國家制度設置的產(chǎn)物，其自身便附帶了一定的制度性資源：一是來自政府的轉(zhuǎn)移支付和村莊自身的集體經(jīng)濟收入等配置性資源；二是來自政府的行政授權(quán)和來自村民的民主授權(quán)等權(quán)威性資源。精英干部作為農(nóng)村社會中的精英群體，除了擁有制度性資源，其自身還擁有一定的非制度性資源，主要包括其自身財富、經(jīng)濟機會等配置性資源以及社會資本、暴力手段等權(quán)威性資源。而常人干部只是普通村民，他們沒有太多的非制度性資源，只能利用制度性資源開展治理活動。因此，相較于精英治村，常人治村往往需要消耗更多的制度性資源，并且治理效能難以保證。

由于治理活動的開展高度依賴于制度性資源，因而常人治村有著更高的制度性成本。

當精英干部治理村莊時，他們可以將自己擁有的各種非制度性資源投入到治理過程中，進而有效減少對制度性資源的消耗。

案例8：禾村在2008年進行了土地整理，全村的耕地都已經(jīng)流轉(zhuǎn)給了大戶經(jīng)營，保持流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定是禾村的一項重要治理任務。要保持流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，最大的挑戰(zhàn)是農(nóng)業(yè)本身的不確定性：農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益會受到天災、市場等多方面因素的影響，當遭遇風險時，農(nóng)業(yè)收益會嚴重下滑，如果租金不能適當下降，大戶就會虧本，然后棄耕違約。在以往，土地流轉(zhuǎn)工作是由張揚東副主任負責，當農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益下滑時，張主任會先找到大戶了解經(jīng)營情況，再和村民代表協(xié)商降低租金，由于張主任人際關(guān)系廣泛，大家都認為他“為人公道、正派”，愿意相信他并給他面子。因此，由張主任作為中間人參與協(xié)調(diào)，往往可以幫助雙方將租金調(diào)整到都可以接受的限度，從而穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系。

當常人干部治理村莊時，由于他們只能依靠制度性資源解決問題，因而會極大地提高治理活動的制度性成本。

案例9：2018年后，張揚東不再擔任村干部，土地流轉(zhuǎn)工作轉(zhuǎn)由李星副主任分管，當農(nóng)業(yè)收益下滑時，李主任便會召開村民代表大會，讓農(nóng)民代表和大戶自主協(xié)商，由于農(nóng)民和大戶之間缺乏信任，因而這種協(xié)商往往都是以爭吵結(jié)束。所以為了穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系，縣政府只能通過增加補貼的方式解決問題，從2018年到2020年，當?shù)卣畬Υ髴舻难a貼金額已經(jīng)從80元漲到了130元，每年都要耗費幾百萬元用于土地流轉(zhuǎn)補貼。

由于缺少非制度性資源可供使用，因而“常人治村”會面臨嚴重的低效困境。

無論是貫徹國家政策還是組織農(nóng)民開展村民自治，農(nóng)村治理工作始終離不開與農(nóng)民打交道。農(nóng)民的行為邏輯具有情境性和差異性，當精英干部治理村莊時，可以通過將非制度性資源和制度性資源進行靈活組合，形成各種各樣差異化的治理方式，實現(xiàn)對農(nóng)民的“精準治理”，從而提高治理效能。

案例10：2012年，禾村在擴建一條通組公路時，有3戶農(nóng)民不愿出讓林地，但后來都被孫祥瑞書記有效地化解了。第一戶農(nóng)民是因為早年由于計劃生育工作和村委會產(chǎn)生過矛盾，于是孫書記自費請對方吃了一頓飯，化解了矛盾，便很快解決了問題；第二戶農(nóng)民是林農(nóng)，于是孫書記找到村里做毛竹生意的程正平，讓其幫助作工作，也很快解決了問題；第三戶農(nóng)民是一個無賴，想要借此機會向村委會索要低保，孫書記先是與他商量無果，最后在他阻攔修路的時候現(xiàn)場打了他一巴掌，威懾住了對方，便解決了問題。

當常人干部治理村莊時，他們的治理活動只能依靠制度性資源，只會運用正式化、規(guī)范化的治理手段。而農(nóng)民對于這些方法并不敏感，甚至可以利用“信訪”等政治性手段對其進行反制，因此，常人干部的治理效果難以得到保證。

案例11：2020年，禾村下轄的一個自然村開展美麗鄉(xiāng)村建設工作，需要拆除村里的違章建筑以及存在安全風險的危房。這件工作被交由禾村主管村莊建設工作的王雙副主任負責，王主任在完成拆違工作時，由于無法說服農(nóng)民自行拆除，因而只能求助于政府，由縣政府派出綜合執(zhí)法大隊協(xié)助拆除，結(jié)果遭到了村民的強烈反抗，最后不僅無法完成拆違和險情排除任務，同時還使干群關(guān)系變得緊張起來。

可以看到，村治主體的“去精英化”會給村級治理帶來雙重影響，一方面，沒有了精英壟斷治理權(quán)力，村級治理權(quán)力會走向開放化運行；但另一方面，由于缺乏非制度性資源的支持，村級治理會陷入高成本、低效能的困境。

在當前時代背景下，外部環(huán)境變遷使得基層政府有了深度介入村級治理的動力和能力。通過調(diào)整村級治理的微觀制度環(huán)境，基層政府將村級組織改造為自己的“派出機構(gòu)”，進而在一定程度上幫助自己分擔了治理壓力，但這也造成了村治主體“去精英化”的意外后果?！俺Ｈ酥未濉币环矫婵梢酝苿哟寮壷卫頇?quán)力的開放化運行，但另一方面也會導致村級治理陷入高成本、低效能的困境。

良好的村級治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要目標和基本前提，基層政府的干預是影響村級樣態(tài)的重要因素。如前所述，如果政府對村級治理完全不加干預，精英群體會自發(fā)“析出”，成為村治主體。精英治村的績效與精英干部的個人素質(zhì)緊密相關(guān)，在當前村莊熟人社會解體、功利主義價值觀泛濫的時代背景下，不作外部約束的精英治村很容易滑向“寡頭治理”。但如果政府過度介入村級治理，則又會擠壓村莊自治空間，改變村級組織性質(zhì)，進而導致村級治理從“精英治村”轉(zhuǎn)向“常人治村”。常人治村固然有利于村級治理權(quán)力的開放化運行，但這需要以制度性資源的大量消耗以及治理效能的大幅下降為代價。

因此，政府在制定農(nóng)村治理策略時需要掌握一個平衡。首先，農(nóng)村社會具有不規(guī)則性，農(nóng)民的行為遵循特殊主義邏輯，這意味著政府很難對農(nóng)村社會開展直接治理。因此，政府需要向村莊社會適度放權(quán)，為其留下一定的自主空間，以吸納精英群體參與，從而培養(yǎng)村莊社會的自治能力。其次，對于村級治理的具體過程，政府也不能完全不加干預。為保證村級治理的民主屬性，政府需要通過適當?shù)闹贫容斎霝檗r(nóng)民提供簡單可行的民主參與渠道，并完善對村干部治理行為的監(jiān)督機制，從而避免精英干部壟斷村莊治理權(quán)力。最后，有效的黨組織建設是提高村干部思想素質(zhì)和能力水平的重要途徑，因此，強化基層黨組織建設、發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導效能，對于實現(xiàn)基層善治同樣有著重要意義。