政治引領(lǐng):中西部留守型村莊村干部職業(yè)化的動(dòng)力機(jī)制探析——基于陜西扶風(fēng)X村村干部職業(yè)化實(shí)踐的考察

摘 要：既有研究難以對(duì)中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實(shí)踐背后的動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題做出有效解釋。基于陜西扶風(fēng)X村村干部職業(yè)化實(shí)踐的調(diào)研表明:“治理事務(wù)”和“治理資源”是內(nèi)在決定基層組織形態(tài)和村干部角色的兩大基礎(chǔ)性變量。研究發(fā)現(xiàn):以X村為代表的中西部留守型農(nóng)村, 村莊內(nèi)生性治理事務(wù)有限, 且村莊集體經(jīng)濟(jì)空殼化明顯, 不具備村干部職業(yè)化的內(nèi)生需求和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。近年來(lái), 隨著治理任務(wù)密集下沉, 村級(jí)治理事務(wù)密集且頻發(fā), 對(duì)村干部職業(yè)化提出了更高要求;加之自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增多, 部分地區(qū)具備了支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本的經(jīng)濟(jì)能力, 走向了村干部職業(yè)化道路。但當(dāng)中“政治引領(lǐng)”特征突出, 這與中西部絕大多數(shù)普通農(nóng)村村莊基礎(chǔ)并不匹配, 因此村干部職業(yè)化并非基層治理現(xiàn)代化的必然路徑。

一、問(wèn)題起源:基于村干部職業(yè)化實(shí)踐的反思

近年來(lái), 筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在全國(guó)各地農(nóng)村調(diào)研時(shí), 發(fā)現(xiàn)了一個(gè)顯著的變化:相比長(zhǎng)三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)業(yè)已推行多年的村干部職業(yè)化實(shí)踐, 當(dāng)前中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊也大有效仿學(xué)習(xí)之勢(shì), 且已有相當(dāng)一部分地區(qū)先行先試, 至少包括且不局限于陜西扶風(fēng)、湖北秭歸、廣東清遠(yuǎn)、貴州遵義等中西部相當(dāng)一部分地區(qū)。同時(shí), 以中國(guó)知網(wǎng) (CNKI) 為基礎(chǔ)信息平臺(tái), 筆者以“村干部職業(yè)化”為主題也做了一番檢索, 結(jié)果顯示:中西部村干部職業(yè)化這一議題, 最早出現(xiàn)在2005年稅費(fèi)取消前后, 主要討論稅費(fèi)取消后村干部去向問(wèn)題[1];2010年, 中央一號(hào)文件要求進(jìn)一步完善村干部“定職責(zé)目標(biāo)、收入有保障、干好有希望、退后有所養(yǎng)”的“一定三有”政策。當(dāng)時(shí), 為響應(yīng)中央號(hào)召, 陜西千陽(yáng)、海南澄邁等少部分地區(qū)對(duì)村干部職業(yè)化先行先試, 媒體報(bào)道出現(xiàn)了第一波小高峰;2015年以來(lái), 湖北、貴州、陜西等全省以及河南、河北、廣西等中西部更多的地區(qū)進(jìn)行了村干部職業(yè)化改革, 這一實(shí)踐明顯進(jìn)一步擴(kuò)散, 且目前仍有蓬勃發(fā)展之勢(shì) (如圖1) 。

眾所周知, 從中西部農(nóng)村內(nèi)部視角來(lái)看, 打工經(jīng)濟(jì)已成中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊的常態(tài), 中青年人長(zhǎng)年在外務(wù)工且持續(xù)外流, 留守型村莊特征突出。隨著村莊人口結(jié)構(gòu)由密轉(zhuǎn)疏, 內(nèi)生性村莊事務(wù)有限, 對(duì)村干部職業(yè)化需求不高, 但目前熱火朝天且日益擴(kuò)散的村干部職業(yè)化實(shí)踐又時(shí)刻提醒著社會(huì)各界:相當(dāng)一部分中西部留守型村莊村干部職業(yè)化已成社會(huì)事實(shí)。有基于此, 筆者提出疑問(wèn):對(duì)中西部留守型村莊而言, 村干部職業(yè)化的動(dòng)力機(jī)制究竟是什么?是什么因素以及該因素如何影響了村干部職業(yè)化轉(zhuǎn)型?在共享同一個(gè)中央政府和基層治理現(xiàn)代化話語(yǔ)體系的當(dāng)前階段, 為何部分地區(qū)進(jìn)行了村干部職業(yè)化改革, 而部分地區(qū)仍舊保持了傳統(tǒng)的、簡(jiǎn)約的基層治理架構(gòu)?本文通過(guò)對(duì)中西部留守型村莊治理實(shí)踐的梳理, 旨在揭示村干部職業(yè)化實(shí)踐背后的動(dòng)力機(jī)制及其影響因素, 并挖掘這一實(shí)踐背后所反映的國(guó)家與村莊社會(huì)關(guān)系形態(tài)的演變。

圖1 中國(guó)知網(wǎng) (CNKI) 以“村干部職業(yè)化”為主題的文獻(xiàn)發(fā)表情況趨勢(shì)圖 (2000-2018)

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

(一) 文獻(xiàn)綜述

梳理學(xué)界既有關(guān)于“村干部職業(yè)化”議題的相關(guān)研究, 以下兩種視角較為突出:一是國(guó)家治理視角下的基層治理現(xiàn)代化研究, 二是村莊社會(huì)視角下基層組織形態(tài)及村干部職業(yè)狀況研究。

從國(guó)家治理視角看, 早在稅費(fèi)改革之初, 寧澤逵、柳海亮、王征兵等便圍繞“村干部向何處去”這一議題從宏觀環(huán)境、法律法規(guī)、群眾基礎(chǔ)、組織機(jī)構(gòu)、干部素質(zhì)等維度對(duì)中西部村干部職業(yè)化可行性做出了分析, 并認(rèn)為當(dāng)時(shí)村干部職業(yè)化條件并不成熟[2]。當(dāng)前, 以饒靜為代表的學(xué)者一致認(rèn)為當(dāng)前中西部農(nóng)村人口外流嚴(yán)重, 在新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化大形勢(shì)下, 加強(qiáng)基層組織建設(shè)尤為必要[3]。唐曉清、劉杰針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層干部“難選、難留、難有作為”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題, 認(rèn)為實(shí)行農(nóng)村基層干部職業(yè)化管理是一條切實(shí)可行的實(shí)踐路徑[4]。王擴(kuò)建也認(rèn)為村干部職業(yè)化作為地方政府應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化雙重?cái)D壓下村莊治理的一種制度創(chuàng)新, 自有其必然的內(nèi)生邏輯[5]。這一視角下的村干部職業(yè)化研究, 對(duì)現(xiàn)實(shí)背景、政策意義、實(shí)踐路徑及其相關(guān)影響做出了充分論述, 為我們認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題提供了宏觀知識(shí)背景, 但忽略了中國(guó)農(nóng)村的區(qū)域差異問(wèn)題, 更沒(méi)有揭示出中觀層面的村干部職業(yè)化背后的實(shí)踐機(jī)制。

從村莊社會(huì)視角看, 以賀雪峰為代表的部分華中村治研究學(xué)人從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口流動(dòng)情況等基本維度對(duì)中國(guó)農(nóng)村做出了東部、中西部的區(qū)域劃分[6], 即人口凈流入后治理事務(wù)高度密集的東部農(nóng)村和人口凈流出后治理事務(wù)相對(duì)稀疏的中西部農(nóng)村, 并認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)不同地區(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇, 且這種選擇仍在進(jìn)行當(dāng)中, 只有形成與當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村相匹配的鄉(xiāng)村管理體制, 才能實(shí)現(xiàn)高效可行的基層治理現(xiàn)代化[7]。隨后, 李永萍[8]、印子[9]等以上海農(nóng)村為典型案例分析了東部農(nóng)村村干部職業(yè)化的構(gòu)成要件和實(shí)踐邏輯, 并指出了中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)限度。新近研究中, 申端鋒敏銳地觀察到了轉(zhuǎn)型期村干部不勝任難題[10], 對(duì)此, 王惠林、楊華對(duì)村干部職業(yè)化的生成機(jī)制及其路徑創(chuàng)新做出了分析, 并極富洞見(jiàn)地指出村干部職業(yè)化是國(guó)家行政權(quán)力下沉到村一級(jí)并向基層輸入資源及公共規(guī)則的過(guò)程[11]。這一視角下的村干部職業(yè)化研究, 在對(duì)我國(guó)廣闊的農(nóng)村區(qū)域進(jìn)行類(lèi)型劃分的基礎(chǔ)上, 從中觀機(jī)制層面對(duì)村干部職業(yè)化生成機(jī)制及其實(shí)踐特征進(jìn)行了深描, 同時(shí)指出:中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化轉(zhuǎn)型面臨著“行政消解自治”和“治理活力與治理能力不匹配”這一雙重限度[12]。這一研究極大地增進(jìn)了這一議題的經(jīng)驗(yàn)厚度與機(jī)理認(rèn)識(shí), 卻依舊難以解釋中西部農(nóng)村內(nèi)部村干部職業(yè)化動(dòng)力機(jī)制及其區(qū)域不平衡問(wèn)題。

綜上, 國(guó)家治理視角看到了村干部職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)必要性, 卻忽略了這一議題背后的區(qū)域差異性和實(shí)踐復(fù)雜性, 導(dǎo)致對(duì)村干部職業(yè)化背后的深層機(jī)理挖掘有限, 因此也就看不到中西部農(nóng)村村干部盲目職業(yè)化所面臨的村莊不適應(yīng)性及其負(fù)面影響;村莊社會(huì)視角在區(qū)域差異的分類(lèi)基礎(chǔ)上, 恰好補(bǔ)足了這一缺陷, 同時(shí)深刻地指出了中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化所面臨的實(shí)踐限度, 但卻無(wú)法對(duì)當(dāng)前風(fēng)風(fēng)火火正在推進(jìn)且仍在繼續(xù)拓展的中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化實(shí)踐做出有效解釋, 因此我們迫切需要新的解釋框架。

(二) 分析框架

立足我國(guó)基層治理中村干部職業(yè)化的豐富實(shí)踐, 結(jié)合組織社會(huì)學(xué)相關(guān)理論觀點(diǎn), 在基層治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中, 筆者發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)基礎(chǔ)性變量至關(guān)重要。

1.治理事務(wù)密集且頻發(fā), 為村干部職業(yè)化提供合理性機(jī)制

基層治理事務(wù)的來(lái)源、結(jié)構(gòu)、特征是基層組織形態(tài)的指示器并內(nèi)在決定了基層組織性質(zhì)及其干部角色, 即治理事務(wù)密集且頻發(fā)是村干部職業(yè)化的前提和基礎(chǔ), 為其提供了合理性機(jī)制;治理事務(wù)稀疏或偶發(fā), 客觀上并不需要村干部職業(yè)化, 反向消解了村干部職業(yè)化的合理性, 為村干部兼業(yè)化提供了最充分的治理基礎(chǔ)。

2.治理資源密集且充沛, 為村干部職業(yè)化提供了經(jīng)濟(jì)支持機(jī)制

基層治理資源的來(lái)源、結(jié)構(gòu)、特征是基層組織形態(tài)及其干部角色的經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制, 即治理資源密集豐沛是村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)保障, 內(nèi)在決定了村干部職業(yè)化實(shí)踐是否可行, 為其提供了經(jīng)濟(jì)支持機(jī)制。治理資源稀缺或可持續(xù)性差, 便不具備持久地為村干部職業(yè)化支付組織成本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 直接制約村干部職業(yè)化實(shí)踐。

治理事務(wù)密集且頻發(fā), 治理資源密集且豐沛, 是村干部職業(yè)化的必要充分條件, 以上海農(nóng)村等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村村干部職業(yè)化實(shí)踐為典型代表;治理事務(wù)稀疏或偶發(fā), 治理資源稀缺或難以持續(xù), 兩者若居其一, 則村干部職業(yè)化實(shí)踐便不具備正當(dāng)性和可行性, 以中西部尚未實(shí)行村干部職業(yè)化的一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村為典型代表。分析框架參見(jiàn)下表1:

表1 村干部職業(yè)化實(shí)踐分析框架表 導(dǎo)出到EXCEL

分析維度治理事務(wù)稀疏治理事務(wù)密集

治理資源稀缺村干部兼業(yè)化村干部兼業(yè)化

治理資源豐沛村干部兼業(yè)化村干部職業(yè)化

綜上, 筆者擬從“治理事務(wù)”和“治理資源”這一基本維度出發(fā)對(duì)中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實(shí)踐進(jìn)行具體分析, 旨在對(duì)中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化背后的動(dòng)力機(jī)制及其影響機(jī)制做出合理解釋, 并進(jìn)而揭示這一實(shí)踐變遷背后所反映出的國(guó)家與村莊社會(huì)關(guān)系形態(tài)的流變。

三、研究方法與案例選擇

(一) 研究方法

本文主要采用案例研究方法, 即通過(guò)對(duì)具備典型代表性的案例進(jìn)行分析來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)所研究主題深層機(jī)制的有效挖掘。本文經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)自于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁于2018年5月26日至6月16日在陜西省扶風(fēng)縣X村的田野調(diào)研1。調(diào)研期間, 主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法等研究方法, 白天訪談、晚上討論, 因此本文也是集體研討的結(jié)晶。針對(duì)村干部職業(yè)化這一議題, 筆者專(zhuān)門(mén)約訪了調(diào)研所在X村村兩委在職干部、退休干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、組織委員以及在村部分村民代表, 獲得了大量一手資料, 為本文提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)材料和鮮活的學(xué)術(shù)靈感。同時(shí), 機(jī)制分析方法是華中村治研究學(xué)人近年來(lái)所推崇的研究方法之一, 建立在飽和經(jīng)驗(yàn)法[13]基礎(chǔ)之上, 通過(guò)在“村莊內(nèi)部提問(wèn)題、現(xiàn)象之間找關(guān)聯(lián)”, 試圖建立起客觀的、分析性的關(guān)鍵性變量之間的有機(jī)關(guān)聯(lián), 即機(jī)制分析, 本文正是這一研究方法之下的具體應(yīng)用。

(二) 案例選擇

筆者調(diào)研所在X村, 隸屬陜西省寶雞市扶風(fēng)縣, 下轄8個(gè)村民組、842戶(hù)、3 370人。據(jù)悉, 20世紀(jì)80年代初, 當(dāng)?shù)厣俨糠种星嗄耆吮汩_(kāi)始到西安、蘭州、西寧、烏魯木齊等地務(wù)工, 主要以搞建筑為主;90年代中后期以來(lái), 非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多, 當(dāng)?shù)卮蚬そ?jīng)濟(jì)日益普遍化, 中青年人普遍外流, 逐步形成了以代際分工或夫妻分工為基礎(chǔ)的半耕半工家計(jì)模式, 在村人口以留守老人、留守兒童等留守人口為主, 尤其是稅費(fèi)取消之后, 村務(wù)簡(jiǎn)單, 留守型村莊特征突出。2015年之前, 即稅費(fèi)時(shí)期和新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期, X村兩委干部兼業(yè)化特征明顯;2015年開(kāi)始, 尤其是黨建工作和精準(zhǔn)扶貧兩大政治任務(wù)對(duì)基層組織提出了更高的要求, 當(dāng)?shù)卮甯刹孔呦蛄寺殬I(yè)化道路。

村干部職業(yè)化的典型標(biāo)志是工資制和坐班制。據(jù)悉, X村村干部坐班始于2015年, 也正是從這一年開(kāi)始, 村干部工資待遇開(kāi)始大幅度上漲。2015年之前, 當(dāng)?shù)卮鍍晌刹空`工補(bǔ)貼普遍在500元以下;之后開(kāi)始逐年上漲, 目前村支部書(shū)記、主任等正職村干部每月2 300元, 副職村干部每月工資1 380元, 并按照基本工資60%、績(jī)效工資40%的原則, 參照年終考核情況進(jìn)行發(fā)放。目前, 當(dāng)?shù)卮鍍晌刹抗灿?jì)5位, 基本情況參見(jiàn)下表2:

綜上, X村這一村莊在村人口、家計(jì)模式、治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐等諸多特征方面, 與中西部其他留守型村莊高度契合, 具備個(gè)案意義上的典型代表性[14]。因此, 選取X村為個(gè)案來(lái)剖析以其所代表的中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實(shí)踐是合適的。

四、案例分析:村干部職業(yè)化實(shí)踐動(dòng)力機(jī)制探析

如欲探析中西部留守型村莊村干部職業(yè)化動(dòng)力機(jī)制, 必須將其放置到基層組織變遷的長(zhǎng)時(shí)段中進(jìn)行考察, 在明確辨析其組織特征的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步抽離其關(guān)鍵變量, 進(jìn)而勾勒出村干部職業(yè)化實(shí)踐背后的動(dòng)力機(jī)制。

(一) 演變歷程:從“兼業(yè)干部”走向“職業(yè)干部”

本節(jié)以2015年為分界點(diǎn)。對(duì)村干部群體而言, 分田到戶(hù)之后、2015年之前, 筆者稱(chēng)之為兼業(yè)干部時(shí)期, 即稅費(fèi)時(shí)期和新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期;2015年至今, 稱(chēng)之為職業(yè)干部時(shí)期, 即新時(shí)代鄉(xiāng)村振興時(shí)期。

1.兼業(yè)干部時(shí)期 (1982-2014年)

據(jù)悉, 稅費(fèi)時(shí)期, 當(dāng)?shù)卮甯刹恐饕ぷ饔腥?xiàng):一是稅費(fèi)征收工作, 二是計(jì)劃生育工作, 三是糾紛調(diào)解工作。以上三項(xiàng)工作, 工作強(qiáng)度大, 但階段性強(qiáng), 坐在固定的辦公室難以處理, 工作場(chǎng)所通常在田間地頭, 需要走村入戶(hù), 因此, 這一時(shí)期的村干部保持了簡(jiǎn)約而靈活的工作狀態(tài)。加之地方政府和村集體經(jīng)濟(jì)有限, 村干部誤工補(bǔ)貼不多, 多通過(guò)自身兼業(yè)解決家庭生計(jì)問(wèn)題。后稅費(fèi)時(shí)期, 計(jì)生工作強(qiáng)度放松, 同時(shí)稅費(fèi)工作取消, 中西部農(nóng)業(yè)型村莊進(jìn)入維持治理狀態(tài), 有項(xiàng)目落地的村莊工作較多, 無(wú)項(xiàng)目落地的村莊事務(wù)有限, 加之政府財(cái)政轉(zhuǎn)移有限, 不足以支付村干部職業(yè)化帶來(lái)的組織成本, 因此這一時(shí)期村干部依舊保持了相當(dāng)一段時(shí)間的兼業(yè)狀態(tài)和簡(jiǎn)約治理。

2.職業(yè)干部時(shí)期 (2015年至今)

2012年, 對(duì)基層黨建提出了更高的要求, 尤其體現(xiàn)在“三會(huì)一課”“兩學(xué)一做”等方面, 加強(qiáng)黨員教育和管理, 對(duì)基層黨組織建設(shè)寄予了更高的組織期待。2013年, 提出了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略, 與之相匹配產(chǎn)生了大量的進(jìn)村項(xiàng)目和文字臺(tái)賬資料, 治理事務(wù)密集下沉, 對(duì)村干部工作狀態(tài)提出了更多的要求, 客觀上要求村干部坐班工作。2015年, 當(dāng)?shù)厥形M織部牽頭開(kāi)展農(nóng)村基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)“千村示范、萬(wàn)村達(dá)標(biāo)”活動(dòng), 按照省、市、縣三級(jí)財(cái)政以5∶3∶2的比例對(duì)村級(jí)黨組織建設(shè)經(jīng)費(fèi)和村干部工資待遇做出專(zhuān)項(xiàng)安排, 為村級(jí)組織正規(guī)化奠定了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。至此, 當(dāng)?shù)卮甯刹坑伞凹鏄I(yè)狀態(tài)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭殸顟B(tài)”, 完成了職業(yè)化的實(shí)踐轉(zhuǎn)型。

(二) 實(shí)踐表征

當(dāng)?shù)卮寮?jí)組織正規(guī)化表現(xiàn)有三:一是村干部職業(yè)化, 即由兼業(yè)走向職業(yè);二是村干部坐班制, 由走動(dòng)干部向坐班干部轉(zhuǎn)變;三是治理程序化, 去簡(jiǎn)約化特征明顯。

1.村干部職業(yè)化

相比傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理時(shí)期, 村級(jí)組織正規(guī)化最直觀的表現(xiàn)是村干部職業(yè)化。同時(shí), 職業(yè)化的村干部對(duì)村級(jí)組織成本的支付能力提出了更高的要求。職業(yè)化之前, 村級(jí)組織的組織成本由國(guó)家補(bǔ)助和個(gè)人兼業(yè)共同分?jǐn)?職業(yè)化之后, 個(gè)人兼業(yè)時(shí)間有限, 由國(guó)家財(cái)政全額支付村級(jí)組織正規(guī)化所帶來(lái)的組織成本。據(jù)悉, 2015年之前, 當(dāng)?shù)卣毚甯刹空`工補(bǔ)貼每月330元, 副職干部每月280元;2015年以來(lái), 當(dāng)?shù)卮甯刹抗べY逐年提高, 目前, 正職干部每月2 300元, 副職村干部每月1 380元, 與當(dāng)?shù)刂星嗄耆送獬鰟?wù)工純收入相當(dāng)。

2.村干部坐班制

相比傳統(tǒng)時(shí)期, 目前村干部坐班制實(shí)踐要求更高, 坐下來(lái)之后的村干部主要處理三個(gè)方面的工作:一是伴隨著精準(zhǔn)扶貧工作而來(lái)的大量項(xiàng)目落地工作;二是伴隨著基層黨建和精準(zhǔn)扶貧而來(lái)的大量文字臺(tái)賬工作;三是為民服務(wù)事項(xiàng), 尤其是各種證明簽章事項(xiàng)。密集頻發(fā)的治理事務(wù)下沉, 客觀上要求村干部坐下來(lái)處理日常性工作, 積極回應(yīng)村民訴求。與坐班制伴隨而來(lái)的, 是要求村干部認(rèn)真填寫(xiě)坐班記錄表, 詳細(xì)記錄村干部工作軌跡。從干部坐班記錄表來(lái)看, 干部坐班后主要處理以下幾類(lèi)事項(xiàng):一是協(xié)助項(xiàng)目落地, 二是完善精準(zhǔn)扶貧資料, 三是調(diào)解村組矛盾糾紛, 四是開(kāi)證明。坐班制對(duì)干部工作時(shí)間提出了更高的要求, 排他性更強(qiáng), 要求干部職業(yè)化程度更高。

3.治理程序化

程序化的治理過(guò)程, 集中體現(xiàn)在痕跡管理上, 即臺(tái)賬資料。相比傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理時(shí)期, 新時(shí)期正規(guī)治理中對(duì)文字報(bào)表資料提出了更高的要求, 黨建、精準(zhǔn)扶貧、項(xiàng)目落實(shí)、矛盾糾紛調(diào)解, 等等, 均需要大量專(zhuān)門(mén)的臺(tái)賬資料與之相匹配。據(jù)悉, 傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理時(shí)期對(duì)文字報(bào)表工作要求甚少, 與當(dāng)前正規(guī)治理要求反差極大。工薪制和坐班制是村干部職業(yè)化這一實(shí)踐的“一體兩面”, 治理程序化及其相關(guān)的痕跡管理工作, 只是這一實(shí)踐的衍生產(chǎn)物, 可謂村干部職業(yè)化的典型要求, 去簡(jiǎn)約化特征明顯。

簡(jiǎn)而言之, 相比傳統(tǒng)時(shí)期的簡(jiǎn)約治理狀態(tài), 村級(jí)組織正規(guī)化的核心表現(xiàn)是村干部職業(yè)化、坐班制的推行和治理程序化。村級(jí)組織正規(guī)化背后, 是治理事務(wù)密集下沉和治理資源的穩(wěn)定供給。背后究竟是什么力量以及如何推動(dòng)著中西部留守型村莊村級(jí)組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化呢?

(三) 動(dòng)力機(jī)制:政治引領(lǐng)

對(duì)中西部留守型村莊而言, 從村莊社會(huì)視角來(lái)看, 村干部職業(yè)化顯然不是其內(nèi)生發(fā)展的產(chǎn)物, 而是來(lái)自于外部治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。村干部職業(yè)化實(shí)踐背后, 反映了中央政府對(duì)基層政權(quán)建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和組織要求。通過(guò)深入訪談和翻閱村干部坐班后的臺(tái)賬資料, 筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化的動(dòng)力主要來(lái)自于自上而下的政治引領(lǐng), 而非其他。同時(shí), 以下兩項(xiàng)變量至關(guān)重要:一是治理事務(wù)密集進(jìn)村, 短時(shí)間內(nèi)客觀上需要村干部坐班工作以回應(yīng)黨政科層系統(tǒng)從上而下的迫切需求;二是治理資源外部供給, 從經(jīng)濟(jì)上保障并支付了村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。

1.治理事務(wù)的外部賦予

對(duì)當(dāng)?shù)卮迩f而言, 打工經(jīng)濟(jì)已成村莊常量, 留守特征突出, 在村人口有限, 內(nèi)生性村莊治理事務(wù)主要以矛盾糾紛調(diào)解, 臨時(shí)救濟(jì), 新農(nóng)合、新農(nóng)保代收費(fèi)等工作為主, 治理事務(wù)細(xì)小瑣碎, 階段性強(qiáng), 對(duì)村干部是否職業(yè)化要求不高。2012年以來(lái), 村級(jí)治理事務(wù)發(fā)生了巨大變化。首先, 基層黨建工作受到前所未有的重視, “三會(huì)一課”“兩學(xué)一做”“遠(yuǎn)程教育”“主題黨日活動(dòng)”等中央自上而下的規(guī)定動(dòng)作密集進(jìn)村且要求嚴(yán)格。同時(shí), 為響應(yīng)黨中央的號(hào)召, “六做六不做”等地方性創(chuàng)新動(dòng)作頻出, 最終都將落實(shí)到具體的基層黨建工作中, 且要求與之相匹配的臺(tái)賬材料, 使村級(jí)組織黨務(wù)工作大大增加。其次, 精準(zhǔn)扶貧工作是政治任務(wù), 成為當(dāng)前中西部農(nóng)村最重要的中心工作, 尤其是2015年中央要求“回頭看”工作以來(lái), “五個(gè)精準(zhǔn)”“六個(gè)一批”等要求更加嚴(yán)格, 特別是精準(zhǔn)識(shí)別工作;鑒于貧困識(shí)別精準(zhǔn)性與鄉(xiāng)土社會(huì)模糊性之間天然存在內(nèi)在張力, 客觀上要求一線扶貧干部和村干部完成大量的文字報(bào)表工作, 這成為當(dāng)前一般貧困地區(qū)村干部最大的工作負(fù)擔(dān), 而深度貧困地區(qū)有過(guò)之而無(wú)不及。加之之前就存在的新農(nóng)合、新農(nóng)保收繳, 開(kāi)辦證明簽章, 矛盾糾紛調(diào)解等為民服務(wù)事項(xiàng), 村級(jí)組織治理事務(wù)空前密集。

在眾多的治理事務(wù)中, 占用基層干部時(shí)間和精力最多的當(dāng)屬“痕跡管理”工作。2014年出臺(tái)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出了“兩不愁、三保障”“五個(gè)精準(zhǔn)”“六個(gè)一批”等一系列要求, 隨后, 全國(guó)各地尤其是承擔(dān)脫貧任務(wù)的地區(qū)開(kāi)展了轟轟烈烈的脫貧攻堅(jiān)運(yùn)動(dòng)。反饋到基層治理體系中, 需要大量的文字臺(tái)賬資料與之相匹配, 尤其是精準(zhǔn)識(shí)別階段, 要求對(duì)貧困戶(hù)建檔立卡, 且對(duì)致貧原因、脫貧舉措、脫貧計(jì)劃等提出了明確要求, 都表現(xiàn)在文字資料整理工作方面。參見(jiàn)表3:

據(jù)悉, 在不斷地“回頭看”過(guò)程中, 臺(tái)賬資料很可能推倒重來(lái)了很多次, 其中一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容就是嚴(yán)格按照要求填寫(xiě)建檔立卡資料。除此之外, 還有農(nóng)業(yè)普查、經(jīng)濟(jì)普查、人口普查、危房摸底、留守兒童摸底、留守老人摸底、大型農(nóng)機(jī)具摸底等等, 不一而足。每一項(xiàng)工作內(nèi)容背后, 均伴隨著一系列的痕跡管理工作。

綜上, 不論是基層黨建工作, 還是精準(zhǔn)扶貧工作, 村級(jí)組織治理事務(wù)的兩大主要來(lái)源即自上而下的黨務(wù)和政務(wù)工作, 外部賦予特征突出。治理事務(wù)密集進(jìn)村, 客觀上要求村干部專(zhuān)職化坐班工作, 是村干部職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)合理性基礎(chǔ)。

2.治理資源的外部供給

這里的“治理資源”, 主要指用以支付村干部誤工補(bǔ)貼或工資待遇的經(jīng)濟(jì)資源。對(duì)以X村為代表的中西部留守型農(nóng)村而言, 村集體經(jīng)濟(jì)空殼化是普遍現(xiàn)象, 也就意味著村集體自身不具備支付村干部職業(yè)化這一組織成本的經(jīng)濟(jì)能力, 因此, 在2015年之前的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期, 村干部的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主要來(lái)自于地方政府提供的誤工補(bǔ)貼和干部兼業(yè)生計(jì)。在此期間, 對(duì)村干部而言, 激勵(lì)系統(tǒng)主要來(lái)自于三個(gè)方面:誤工補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)性收益、人情面子等社會(huì)性收益以及一定的政治性收益。在治理事務(wù)相對(duì)稀疏、治理資源相對(duì)稀缺的傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理時(shí)期, 這一激勵(lì)系統(tǒng)尚可發(fā)揮一定功效。2015年以來(lái), 隨著精準(zhǔn)扶貧、基層黨建等外部賦予的治理事務(wù)越來(lái)越多, 與之相匹配的大量痕跡管理工作要求村干部付出更多的時(shí)間和精力, 村干部對(duì)經(jīng)濟(jì)待遇提出了更高的要求, 原有的激勵(lì)系統(tǒng)難以為繼。

這種情況下, 陜西省委組織部牽頭起草了《陜西省村級(jí)黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)辦法 (試行) 》和《關(guān)于開(kāi)展“千村示范、萬(wàn)村達(dá)標(biāo)”活動(dòng)推進(jìn)村級(jí)黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)施方案》, 把標(biāo)準(zhǔn)化的思維理念嵌入黨建工作中, 從組織設(shè)置、班子建設(shè)、黨員隊(duì)伍、組織生活、工作運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)保障、場(chǎng)所建設(shè)等七個(gè)方面對(duì)村級(jí)黨組織建設(shè)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn), 并在全省轟轟烈烈地開(kāi)展了“千村示范、萬(wàn)村達(dá)標(biāo)”活動(dòng), 力爭(zhēng)通過(guò)三年的創(chuàng)建, 使全省一千個(gè)左右村級(jí)黨組織成為示范村, 80%以上的村級(jí)黨組織建設(shè)達(dá)標(biāo), 全省村級(jí)黨組織建設(shè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。村級(jí)黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要產(chǎn)物就是村干部職業(yè)化。具體反映到經(jīng)費(fèi)來(lái)源上, 主要通過(guò)黨建口進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付, 并按照省市縣4∶2∶4的比例支付基層組織黨建經(jīng)費(fèi), 以此保障基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。據(jù)當(dāng)?shù)卮逯Р繒?shū)記介紹, 根據(jù)規(guī)定, 3 000人以下的行政村, 黨建經(jīng)費(fèi)按照每年2.2萬(wàn)元撥付, 3 000人以上的行政村, 黨建經(jīng)費(fèi)按照每年2.7萬(wàn)元撥付;此外, 村干部工資由省市縣三級(jí)財(cái)政按照5∶3∶2的比例額外分?jǐn)傊Ц? 書(shū)記、主任正職村干部每月2 300元, 副職村干部每月1 380元, 績(jī)效工資根據(jù)工作考核情況進(jìn)行發(fā)放。

綜上, 中西部留守型村莊多為一般農(nóng)業(yè)型地區(qū), 村集體收入幾乎為零, 無(wú)力支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。不論治理事務(wù)密集與否, 在地方黨委政府不提供外部財(cái)源供給的情況下, 村干部職業(yè)化依舊難以實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)?shù)鼗鶎又卫韺?shí)踐來(lái)看, 治理資源外部供給特征突出, 且高度依賴(lài)黨建口經(jīng)費(fèi)這一政治性極強(qiáng)的財(cái)政來(lái)源。

簡(jiǎn)而言之, 在當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化實(shí)踐過(guò)程中, 治理事務(wù)以基層黨建、精準(zhǔn)扶貧等政治任務(wù)為主, 密集且頻發(fā), 政治屬性突出, 對(duì)村干部職業(yè)化提出了現(xiàn)實(shí)要求, 是村干部職業(yè)化的合理性機(jī)制。對(duì)以X村為代表的中西部留守型村莊而言, 村莊內(nèi)生性治理資源有限, 村干部職業(yè)化轉(zhuǎn)型必須處理好“組織成本由誰(shuí)來(lái)支付”的問(wèn)題。在以基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為主要抓手、以黨建經(jīng)費(fèi)為主要財(cái)源的大背景下, 治理資源主要來(lái)自于自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付, 外部供給特征明顯, 政治屬性同樣突出, 為村干部職業(yè)化實(shí)踐提供了經(jīng)濟(jì)支持機(jī)制。換言之, 對(duì)以X村為典型代表的中西部留守型村莊而言, 治理事務(wù)和治理資源均來(lái)自于自上而下的外部政治建構(gòu), 而非自下而上的村莊內(nèi)生需求, “政治引領(lǐng)”而非“村莊需求”才是推動(dòng)著當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制, 筆者稱(chēng)之為“政治引領(lǐng)”型村干部職業(yè)化。

政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化道路的出現(xiàn), 其基礎(chǔ)在于治理事務(wù)的政治賦予與治理資源的外部供給, 本質(zhì)上反映了近年來(lái)我國(guó)國(guó)家與村莊社會(huì)關(guān)系的深刻變化, 即從“底線介入”走向“積極建設(shè)”。考察國(guó)家與村莊社會(huì)關(guān)系, 存在兩個(gè)基本維度:一是事務(wù)維度, 二是資源維度。事務(wù)結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)背后反映的恰恰是村莊之外權(quán)力結(jié)構(gòu)的強(qiáng)弱, 既包括中央政府, 又包括地方黨委、政府, 共同構(gòu)成了觀察國(guó)家權(quán)力特征的實(shí)踐窗口。在村干部職業(yè)化之前的相當(dāng)一段歷史時(shí)期, 尤其是對(duì)中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊, 來(lái)自國(guó)家自上而下的治理任務(wù)極其有限, 先后體現(xiàn)在計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收、項(xiàng)目落地等有限的且階段性較強(qiáng)的中心工作方面, 對(duì)村干部全職化坐班工作的要求不高, 因此村干部多保持兼業(yè)狀態(tài), 意味著國(guó)家對(duì)村莊社會(huì)的介入有限, 筆者稱(chēng)之為“底線介入”。稅費(fèi)取消之后, 隨著服務(wù)型政府理念深入人心, 國(guó)家意圖均一一表現(xiàn)在村級(jí)治理事務(wù)結(jié)構(gòu)上, 在原有項(xiàng)目下鄉(xiāng)、服務(wù)型基層黨組織建設(shè)基礎(chǔ)上, 美麗鄉(xiāng)村、精準(zhǔn)扶貧、廁所革命、鄉(xiāng)村振興等一系列自上而下的治理目標(biāo)不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫韺?shí)踐, 客觀上對(duì)村干部職業(yè)化提出了更高要求, 背后恰恰反映了新時(shí)代國(guó)家對(duì)村莊社會(huì)的全面改造, 筆者稱(chēng)之為“積極建設(shè)”。因此, 對(duì)中西部留守型村莊而言, 政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化道路的出現(xiàn), 本質(zhì)上反映了國(guó)家與村莊社會(huì)關(guān)系從“底線介入”走向“積極建設(shè)”, 這一深刻變化的背后代表著我國(guó)國(guó)家基礎(chǔ)性能力的全面提升。

五、結(jié)論與進(jìn)一步討論

既有國(guó)家治理視角和村莊社會(huì)視角下的村干部職業(yè)化研究, 難以有效解釋中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實(shí)踐的動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題。本文采用案例研究方法, 在梳理陜西扶風(fēng)X村村干部職業(yè)化實(shí)踐過(guò)程的基礎(chǔ)上, 抽離出“治理事務(wù)”和“治理資源”這一內(nèi)在決定基層組織形態(tài)和干部角色的兩大基礎(chǔ)性變量, 并以此為分析框架對(duì)以X村為代表的中西部留守型村莊村干部職業(yè)化實(shí)踐背后的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行挖掘。研究表明:以X村為代表的中西部留守型農(nóng)村, 打工經(jīng)濟(jì)普遍, 留守特征突出, 村莊內(nèi)生性治理事務(wù)有限, 且村莊集體經(jīng)濟(jì)空殼化明顯, 不具備村干部職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)需求和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。近年來(lái), 隨著精準(zhǔn)扶貧、基層黨建等大量自上而下的政治任務(wù)進(jìn)村, 村級(jí)治理事務(wù)密集且頻發(fā), 政治屬性突出, 對(duì)村干部職業(yè)化、坐班工作提出了更高要求;加之自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增多, 部分地區(qū)具備了支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本的經(jīng)濟(jì)能力, 但治理資源外部供給特征明顯。相比東部沿海地區(qū)村莊內(nèi)生性村干部職業(yè)化, 中西部留守型農(nóng)村屬于“政治引領(lǐng)”型村干部職業(yè)化實(shí)踐, 治理事務(wù)和治理資源的外部賦予特征突出。

當(dāng)前, 對(duì)包括陜西、貴州、湖北等省份在內(nèi)的相當(dāng)一部分中西部地區(qū)而言, 村干部職業(yè)化已成普遍實(shí)踐, 政治引領(lǐng)特征較為突出, 且有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。即使如此, 以下幾點(diǎn)仍舊值得進(jìn)一步討論。

一是對(duì)中西部留守型村莊而言, 村干部職業(yè)化實(shí)踐究竟是否合理?政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化道路, 外部建構(gòu)特征明顯, 也就意味著這一職業(yè)化轉(zhuǎn)型主要取決于外部治理系統(tǒng)的需要, 而非村莊內(nèi)生產(chǎn)物。因此, 如欲考察其治理績(jī)效, 則必須考察其治理事務(wù)是否持續(xù)密集進(jìn)村、治理資源外部供給是否可持續(xù), 尤其是外生性治理事務(wù)是否與內(nèi)生性村莊需求相契合、外部供給的治理資源是否與剛性上漲的村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本相匹配。從村莊社會(huì)視角看, 中西部留守型村莊在村人口不多, 內(nèi)生性治理事務(wù)稀疏, 地方性治理資源有限, 在“講政治”的新時(shí)代背景下, 政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化或許可逆勢(shì)生長(zhǎng), 但從長(zhǎng)時(shí)段看, 維持型村莊加兼業(yè)“中農(nóng)治村”是大勢(shì)所趨, 即政治引領(lǐng)型村干部職業(yè)化在短時(shí)間內(nèi)可行, 難以長(zhǎng)期持續(xù), 否則容易造成“政治不經(jīng)濟(jì)”的局面。

二是對(duì)中西部留守型村莊而言, 為什么部分村莊出現(xiàn)了村干部職業(yè)化實(shí)踐, 而部分村莊仍舊保持了干部兼業(yè)狀態(tài)?是什么因素以及如何影響著這一基層治理的區(qū)域差異?外部導(dǎo)向的村干部職業(yè)化實(shí)踐道路以及政治引領(lǐng)的動(dòng)力機(jī)制, 內(nèi)在決定了這一實(shí)踐取決于兩大要素:一是治理事務(wù)是否密集進(jìn)村, 二是治理資源是否豐沛。任何地方黨委、政府均存在治理事務(wù)進(jìn)村的需要, 卻未必都具備支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本的財(cái)政能力。因此, 中西部留守型村莊村干部職業(yè)化道路內(nèi)在決定了其影響因素“在外不在內(nèi)”, 即包括財(cái)政能力在內(nèi)的地方政府能力。換言之, 對(duì)中西部留守型村莊而言, 村干部職業(yè)化實(shí)踐的區(qū)域差異, 正在于各地黨委、政府基層治理目標(biāo)和能力的不均衡性。

三是對(duì)相當(dāng)一部分中西部農(nóng)村而言, 村級(jí)組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化, 目前已是既成事實(shí), 問(wèn)題在于:村干部職業(yè)化是否代表了中西部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的未來(lái)?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下, 治理有效的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨和國(guó)家對(duì)新時(shí)期基層治理的最新要求。而眾所周知, 區(qū)域差異大是我國(guó)基本國(guó)情, 不存在千篇一律和一勞永逸的基層治理現(xiàn)代化模式。簡(jiǎn)約高效的基層治理模式, 也一定是與基層治理事務(wù)特征、基層社會(huì)發(fā)展需要和基層群眾對(duì)美好生活的向往相高度匹配的。村干部職業(yè)化不是基層治理現(xiàn)代化的唯一路徑, 盲目地進(jìn)行中西部農(nóng)村東部化改造更沒(méi)有出路。從中西部村莊視角看, 在治理事務(wù)密集進(jìn)村期間, 適度提高村干部誤工補(bǔ)貼是必要且可行的, 但盲目地要求村干部坐班進(jìn)行職業(yè)化轉(zhuǎn)型實(shí)無(wú)必要。在既有體制下, 村干部職業(yè)化與基層組織行政化存在較高的親和性, 極有可能擠壓村干部為人民服務(wù)的時(shí)間和動(dòng)力, 嚴(yán)重背離了黨的群眾路線工作理念。由此觀之, 村干部職業(yè)化和村級(jí)組織正規(guī)化要慎行, 需要極高的政治智慧來(lái)靈活把握重塑村干部激勵(lì)系統(tǒng)、回應(yīng)治理任務(wù)進(jìn)村和為人民服務(wù)三者之間的有機(jī)均衡。