（一）政府融資平臺的起源

上海城投（集團）有限公司（簡稱“上海城投”）成立的背景以及運作模式，與當前政府融資平臺類似，是政府融資平臺的典型樣本。1992年全國首家政府融資平臺——上海城投成立，旨在籌集資金支持浦東新區(qū)的開發(fā)建設(shè)。1993年，上海城投籌資資金高達73.9億元，占當年財政收入的30%，真正起到了“代替地方政府融資”的職能。

（二）政府融資平臺債務(wù)問題形成的背景

1.分稅制改革，導(dǎo)致地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配。

改革開放初期，為了充分調(diào)動地方政府的主觀能動性，我國財政借鑒小崗村“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”經(jīng)驗，采取地方財政大包干政策。地方的財政收入，除一定金額上交國家，大多數(shù)用于地方經(jīng)濟建設(shè)。但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方財政收入快速增加，部分發(fā)達地區(qū)的財政收入占據(jù)全國財政收入的主體，卻依然自用為主。這種情況，導(dǎo)致中央稅收較少，不利于集中力量辦大事，也不利于維持區(qū)域經(jīng)濟的平衡，無法落實“先富帶后富”的國家政策。

為解決上述問題，1994年我國開始實施分稅制財政管理體制。實行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權(quán)，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。分稅制改革，直接導(dǎo)致地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配。如2008年，地方的財政收入占全國收入的48%，但卻負擔(dān)全國79%的支出。財權(quán)無法滿足事權(quán)，導(dǎo)致地方政府普遍面臨資金緊缺的問題，地方政府融資平臺模式剛好可以起到籌集資金的作用，于是融資平臺模式在全國普及開來

2.地方政府“唯GDP論”，推高平臺債務(wù)規(guī)模。

“唯GDP論”，即以GDP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為考核政府政績最核心甚至是唯一的指標。2013年以來，中央屢次強調(diào)不簡單以GDP論英雄，在此之前，“唯GDP論”始終占據(jù)地方政府的主要考核指標。

在“唯GDP論”背景下，遭遇2008年國際金融危機的地方政府，為了維持地方GDP的快速增長，通過地方政府融資平臺大量舉債進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依靠投資拉動GDP增長，在此過程中也推高了地方融資平臺債務(wù)規(guī)模。

3.金融機構(gòu)資金投放，助推平臺債務(wù)快速增長。

囿于資本市場發(fā)展不完善，國內(nèi)融資的主要途徑始終是以商業(yè)銀行為主體的間接融資。四萬億經(jīng)濟刺激政策出臺后，各商業(yè)銀行為了國家經(jīng)濟運行需要，以及搶占信貸市場，將大量信貸資金投向地方政府融資平臺。鑒于地方政府融資平臺背后有地方政府隱性兜底，部分平臺在融資時甚至提供人大決議、財政函，債務(wù)的信用風(fēng)險相對較低，卻承擔(dān)了相對較高的融資成本。在風(fēng)險與收益扭曲的情況下，大量信貸資金涌向地方政府融資平臺，為地方政府融資平臺債務(wù)的野蠻增長提供契機。

在上述因素綜合影響下，全國融資平臺債務(wù)規(guī)模急劇增長。以城投債為例，2008年全國城投債發(fā)行余額141億元，截至2019年末規(guī)模已經(jīng)高達8.79萬億，增幅高達623倍。

（三）政府融資平臺債務(wù)的發(fā)展階段

資料來源：WIND。

我國政府融資平臺債務(wù)的發(fā)展，分為以下三個階段：第一階段為萌芽期，自1992年上海城投成立至2008年次貸危機；第二階段是野蠻增長期，自2008年至2014年國發(fā)〔2014〕43號出臺；第三階段為整頓期，2014年至今，國家針對政府融資平臺多次出臺調(diào)控政策。

1.萌芽期：1992-2008年

1992年第一家地方政府融資平臺上海城投成立，至2008年美國次貸危機爆發(fā)，為地方政府融資平臺債務(wù)的萌芽期。

該時期，受益于我國加入“WTO”，持續(xù)且快速增長的外貿(mào)拉動經(jīng)濟高速發(fā)展，“消費、投資、出口”三駕馬車齊頭并進。面對強勁的外需，地方政府無需通過地方政府融資平臺融資刺激經(jīng)濟進一步增長。這種背景下，地方政府融資平臺債務(wù)增長緩慢。鑒于地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)無法獲取，我們采用城投債規(guī)模作為替換變量：2008年末我國城投債余額僅141億元，絕對規(guī)模較小。需要關(guān)注的是，此階段上海城投模式已遍地開花，為地方政府普遍采用。

2.野蠻增長期：2008-2014年

2008年美國次貸危機爆發(fā)，至2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）出臺，為地方政府融資平臺債務(wù)的野蠻增長期。

該時期，為有效應(yīng)對國際金融危機，政府推出四萬億刺激計劃，推行積極的財政政策。2009年3月，人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺”。于是，伴隨國家政策導(dǎo)向，以及地方政府依托政府融資平臺實施積極的財政政策，地方政府融資平臺債務(wù)問題得到野蠻增長。以城投債規(guī)模為例，2014年末我國城投債規(guī)模高達3.92萬億，較2008年末增長逾270倍。

與此同時，政府融資平臺債務(wù)在籌資過程中亂象百出，亟待解決。如部分非標債務(wù)融資成本極度扭曲，尋租問題屢禁不絕，資金用途缺乏監(jiān)控，地方政府隱性兜底，債務(wù)規(guī)模缺乏監(jiān)控。此類問題，至國發(fā)〔2014〕43號出臺后才得到有效遏制。然而，此時地方政府融資平臺債務(wù)問題已經(jīng)成為不容忽視的問題。地方政府債務(wù)問題是否成為引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，已經(jīng)成為專家學(xué)者關(guān)注的重點話題。

3.整頓期：2014年至今

2014年國發(fā)〔2014〕43號出臺至今，為地方政府融資平臺債務(wù)的整頓期。

該時期，國家出臺各項政策，對地方政府融資平臺債務(wù)進行集中治理。先是修明渠，堵暗道，出臺《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，鼓勵地方政府采用合規(guī)的方式進行融資。面對市場采用政府購買服務(wù)違規(guī)融資等亂象，政府相繼出臺《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》、《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》、《財政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》等文件。2018年，《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》更是明確提出“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止'大而不能倒’，堅決防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險?！敝链?，地方政府融資平臺新增債務(wù)問題得到有效遏制，但存量債務(wù)仍面臨化解難題。2019年上半年，面對存量政府融資平臺債務(wù)集中到期問題，國家出臺隱性債務(wù)置換政策，妥善化解地方政府債務(wù)問題，但地方政府融資平臺債務(wù)問題仍需持續(xù)關(guān)注。

2021年出臺重大監(jiān)管政策15號文。解讀詳見15號文對銀行的影響