根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，投標(biāo)保證金不予退還的法定情形只有兩種。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十五條第二款：“投標(biāo)截止后投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十四條：”中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的，取消其中標(biāo)資格，投標(biāo)保證金不予退還。對依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的中標(biāo)人，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額10‰以下的罰款?！啊豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(九部委令第23號)第四十條：”在提交投標(biāo)文件截止時(shí)間后到招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)有效期終止之前，投標(biāo)人不得撤銷其投標(biāo)文件，否則招標(biāo)人可以不退還其投標(biāo)保證金。“

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來進(jìn)行，此為行政機(jī)關(guān)合法行政的基本要求。行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力作出具體行政行為，必須有明確的法律依據(jù)，必須經(jīng)過法律的授權(quán)，須遵守“法無授權(quán)不可為”的原則。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定為依據(jù)作出處理決定，而不能以當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)作出的承諾為依據(jù)作出處理決定，當(dāng)事人的承諾不能代替法律規(guī)定成為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)。所以，招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出不予退還投標(biāo)保證金的處理決定其合法性有待商榷。

對于此問題，我們認(rèn)為可以從以下角度來進(jìn)行分析：

1.投標(biāo)人已按約完成投標(biāo)保證金所擔(dān)保的義務(wù)，保證金的作用已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

投標(biāo)保證金制度的實(shí)質(zhì)是為了避免因投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)隨意撤銷投標(biāo)、中標(biāo)后無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人簽訂合同等行為給招標(biāo)人造成損失，目的是為維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)關(guān)系、保證招標(biāo)投標(biāo)活動順利進(jìn)行。

在建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，如投標(biāo)人已按照招標(biāo)人的要求，交納了投標(biāo)保證金，除提供虛假業(yè)績或虛假資質(zhì)材料外，已就招投標(biāo)文件中所規(guī)定的其他相應(yīng)投標(biāo)義務(wù)進(jìn)行了完全的履約，在被取消資格后，其已無法與招標(biāo)人就招標(biāo)項(xiàng)目簽訂合同，招標(biāo)人已經(jīng)完成其所交納的投標(biāo)保證金所擔(dān)保的義務(wù)。

2.投標(biāo)人承諾不予退還保證金，違反了招投標(biāo)立法本意。

依照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，投標(biāo)保證金不予退還的情形有兩種：一是投標(biāo)截止后，投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的；二是中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的。同時(shí)由國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局、廣播電影電視總局九部委聯(lián)合編制的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中的“投標(biāo)人須知”投標(biāo)保證金不予退還的情形也僅有兩種，與上述規(guī)定情形一致。在九部委隨后又聯(lián)合頒布的第56號令中，對《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》的使用作出了明確要求：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件應(yīng)不加修改地引用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中的“投標(biāo)人須知”(投標(biāo)人須知前附表和其他附表除外)。而招標(biāo)人所提供的招標(biāo)公告除法定不予退還投標(biāo)保證金的兩種情形外，增加了“以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，投標(biāo)保證金不予退還”的內(nèi)容。該內(nèi)容明顯加重了投標(biāo)人的責(zé)任，也不符合上述法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，且與九部委第56號令中如何引用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》的要求相悖。

3.投標(biāo)人承諾不予退還加重了投標(biāo)人的責(zé)任。

招標(biāo)公告除法定不予退還投標(biāo)保證金的情形外，增加了“以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，投標(biāo)保證金不予退還”等投標(biāo)人承諾的內(nèi)容。該承諾雖然由投標(biāo)人進(jìn)行了明確的認(rèn)可，但其明顯加重了投標(biāo)人的責(zé)任。

4.投標(biāo)人承諾不予退還保證金違反了權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的原則。

依照《民法典》第六條“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)遵循公平原則，合理確定各方的權(quán)利和義務(wù)”和第七條“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)遵循誠信原則，秉持誠實(shí)，恪守承諾”的規(guī)定，招投標(biāo)雙方在招投標(biāo)過程中均應(yīng)當(dāng)遵循公平原則和誠信原則。投標(biāo)人在投標(biāo)過程中存在弄虛作假，違反誠信原則的情形，則理應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，即市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)取消其中標(biāo)資格或?qū)⑵洳涣夹袨橛浫胄庞糜涗?，也可以依照《招?biāo)投標(biāo)法》第五十四條的規(guī)定，從行政管理方面給予投標(biāo)人其他處罰。但如因投標(biāo)人違反誠信原則的行為而不予退還投標(biāo)保證金，則招標(biāo)人將會因此獲得巨額利益，導(dǎo)致雙方的權(quán)利義務(wù)明顯失衡，不符合公平原則。

綜上，我們認(rèn)為對于投標(biāo)人作出的不予退還保證金的承諾僅在招投標(biāo)雙方之間產(chǎn)生約束效力，就投標(biāo)人提供虛假資料等情形，應(yīng)適用《民法典》第五百條：“當(dāng)事人在訂立合同過程中有下列情形之一，造成對方損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）假借訂立合同，惡意進(jìn)行磋商；（二）故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實(shí)或者提供虛假情況；有其他違背誠信原則的行為。” 之規(guī)定就雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行調(diào)整。而招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力，就投標(biāo)人的行為作出行政處理決定時(shí)，須有法律的明確授權(quán)，并遵守“法無授權(quán)不可為”的原則，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律、行政法規(guī)的授權(quán)作出處理決定，而不能以投標(biāo)人單方出具的承諾書為依據(jù)作出沒收保證金或不予退還保證金等類似內(nèi)容的處理決定。

那么，如在建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，投標(biāo)人面臨招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒收保證金的處理決定時(shí)，投標(biāo)人該如何進(jìn)行權(quán)利的救濟(jì)呢？

第一步：提起行政復(fù)議或行政訴訟，要求撤銷相應(yīng)的處理決定。

第二步：提起民事訴訟，要求招標(biāo)人退還保證金。（行政復(fù)議或行政判決雖然撤銷了行政處理決定，但投標(biāo)保證金是否應(yīng)予退還，系投標(biāo)人與招標(biāo)人之間的民事糾紛。）

團(tuán)隊(duì)簡介

吳咸亮律師，安徽吳咸亮律師事務(wù)所，中國計(jì)量大學(xué)兼職教授，中國行為法學(xué)會培訓(xùn)中心專家智庫委員與客座教授，安徽省招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會專家?guī)鞂＜遥袊俨梅▽W(xué)會會員、四川省法治與社會治理研究會仲裁研究中心仲裁研究員、常設(shè)中國建設(shè)工程法律論壇觀察員及第十一工作組成員。八年警察工作經(jīng)驗(yàn)，二十年律師工作經(jīng)驗(yàn)。擅長專業(yè)領(lǐng)域?yàn)榻ㄔO(shè)工程訴訟實(shí)務(wù)及刑事辯護(hù)。馬鞍山、寧波、廣州、武漢、濰坊、青島、九江、淮北等全國多地仲裁員。編著《建設(shè)工程結(jié)算訴訟實(shí)務(wù)與案例分析》、合著《施工企業(yè)及從業(yè)人員刑事責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)防范》。聯(lián)系方式（同微信）：13505581677，18055852677.

胡佳律師，安徽吳咸亮律師事務(wù)所，聯(lián)系方式（同微信）：13966838799.

梁勤勤律師，安徽吳咸亮律師事務(wù)所，聯(lián)系方式（同微信）：13855880924.