參與三江源國家公園黃河源園區(qū)特許經(jīng)營活動的牧民家。本報記者 張蕾攝/光明圖片

【環(huán)保筆談】

“實行最嚴格的保護”是我國國家公園體制試點的明確要求。它既包含了“以保護為目標”的愿景，又突出了“以保護為手段”的意義，體現(xiàn)了國家治理層面建設(shè)美麗中國的堅定決心。然而，有一些人卻將國家公園體制誤解為“發(fā)展的禁區(qū)”，異化了我國國家公園之于生態(tài)文明、美麗中國的全面價值。已經(jīng)形成全球共識的是，英文中用于國家公園的“保護”（CONSERVATION）為“WISE USE”之意，與我國“人與自然和諧共生”理念均蘊含著保護與利用的辯證統(tǒng)一。亟須明確的是，對國家公園“最嚴格的保護”本質(zhì)是科學(xué)意義上的最嚴格保護，一個重要的方式正是特許經(jīng)營。

特許經(jīng)營，是商業(yè)活動中通過約束性雙邊關(guān)系的締結(jié)，以達到節(jié)約交易成本、提高資源配置效率的一種經(jīng)營模式，包括政府特許經(jīng)營和商業(yè)特許經(jīng)營。縱觀世界，政府特許經(jīng)營是各國國家公園最普遍采用的商業(yè)模式：在生態(tài)保護的前提下，為更優(yōu)質(zhì)地提供餐飲、住宿、交通等非基本公共服務(wù)，由國家公園管理機構(gòu)經(jīng)過競爭程序選擇社會資本，依法授權(quán)其開展規(guī)定范圍、數(shù)量、質(zhì)量的產(chǎn)品與服務(wù)的過程。這個過程只是基于項目的特定資源先占利用，存在市場競爭，顯著區(qū)別于基于空間的全業(yè)態(tài)壟斷經(jīng)營。

從國際經(jīng)驗來看，在經(jīng)營模式上，一是以美國為代表的政府特許經(jīng)營模式。與我國復(fù)雜的人地約束國情迥異，美國國家公園內(nèi)原住民數(shù)量稀少且以國有土地為主。自20世紀50年代，美國國家公園管理局先后出臺政策，建構(gòu)了中央垂直管理的特許經(jīng)營制度體系。1998年，《特許經(jīng)營促進法》出臺，將商業(yè)利用授權(quán)納入特許經(jīng)營管理體系，形成由特許經(jīng)營、商業(yè)利用授權(quán)、租賃構(gòu)成的三類特許方式，并實施分級分類管理。兼顧效率公平的特許經(jīng)營制度創(chuàng)新，使美國60個國家公園形成了相對科學(xué)、高效供給的商業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品。

二是以法國為代表的品牌增值模式。2006年，法國啟動國家公園體制改革，由中央政府與地方政府、社會組織等簽署憲章組成國家公園董事會，國家公園周邊社區(qū)以加盟區(qū)的方式通過國家公園產(chǎn)品品牌增值體系受益。品牌特許的加盟式管理模式將生產(chǎn)中基于保護的限制體系化、市場化地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)值增值的賣點，達到了提高生態(tài)保護有效性和周邊社區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的雙重目標。這一模式覆蓋國家公園周邊社區(qū)且囊括一、二、三產(chǎn)業(yè)，業(yè)態(tài)多、產(chǎn)值高，不受土地性質(zhì)限制，具有很高的借鑒價值。

中國的國家公園體制已歷經(jīng)5年試點探索。目前，10個國家公園試點區(qū)中的經(jīng)營模式可分為三類：一是壟斷經(jīng)營型。部分國家公園仍由原有經(jīng)營主體即地方旅游國資企業(yè)統(tǒng)一開展經(jīng)營活動，如普達措國家公園、神農(nóng)架國家公園和武夷山國家公園。二是重塑再造型。有的試點區(qū)嘗試借鑒國際經(jīng)驗，對國家公園經(jīng)營進行重塑再造。如海南已頒布了《海南熱帶雨林國家公園特許經(jīng)營管理辦法》，但迄今尚未落地。有的試點區(qū)有了落地嘗試，如錢江源國家公園，但仍存在特許經(jīng)營制度不完備，社區(qū)惠益路徑和監(jiān)管機制不夠明確的問題。三是創(chuàng)新落地型。三江源國家公園在管理體制統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和國土空間用途管制權(quán)的基礎(chǔ)上，一起步就與國際接軌，建設(shè)了以生態(tài)體驗為主體且存在競爭的特許經(jīng)營業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)化的管理制度，不僅為訪客提供了高質(zhì)量的生態(tài)體驗活動，社區(qū)共建的股份制特許經(jīng)營公司也使轉(zhuǎn)產(chǎn)牧民有效增收，國家公園品牌增值體系建設(shè)初見端倪。

實施特許經(jīng)營制度，是當(dāng)前我國國家公園保護中發(fā)展的科學(xué)方式，亟待進一步完善。然而，尚存在以下障礙：一是認識偏差，禁區(qū)式的“最嚴格保護”思想使得一些地方不敢落地嘗試，或只是將既有業(yè)態(tài)“新瓶裝舊酒”；二是改革未完，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人虛置，政府不具備完整的自然資產(chǎn)處置權(quán)力，國家公園開展特許經(jīng)營仍于法無據(jù)；三是政策不明，特許經(jīng)營的公益性實現(xiàn)路徑仍較模糊，經(jīng)營失序和“紙上公園”等潛在風(fēng)險尚未消除，影響社會資金投入。

為此，筆者建議，我國亟須在《國家公園法》中增設(shè)特許經(jīng)營專條，明確特許經(jīng)營的合法性和代表國家統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)；出臺特許經(jīng)營管理辦法和分級分類操作指南，探索推行白名單制度；建構(gòu)由一般許可、活動許可、品牌授權(quán)構(gòu)成的中國特色國家公園特許經(jīng)營類型體系，通過品牌增值體系，更好地促進國家公園與周邊社區(qū)攜手推進保護中發(fā)展、發(fā)展中保護，彰顯人與自然和諧共生的中國智慧。

（作者：張海霞，系浙江工商大學(xué)生態(tài)旅游與美麗中國研究院執(zhí)行院長、教授；蘇楊，系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）