聲明：《中國土地》所刊載文章皆為原創(chuàng)。

授權(quán)合作請聯(lián)系電話：010-68048738。

重大項目自然資源要素保障工作的現(xiàn)狀

重大項目的自然資源要素保障內(nèi)涵更加豐富、任務(wù)更為艱巨。自然資源部負責(zé)統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，重大項目建設(shè)過程中涉及的地、林、海、礦等自然資源要素保障工作全部集中在自然資源管理部門，自然資源要素保障內(nèi)涵更加豐富。這也給重大項目服務(wù)保障工作帶來新挑戰(zhàn)，需要自然資源部門統(tǒng)籌運用好各種自然資源要素保障政策，進一步提高重大項目服務(wù)保障水平。

國家將用地審批權(quán)授權(quán)委托給地方實施，推動更大程度發(fā)揮省級用地自主權(quán)。2020年3月，國家將國務(wù)院審批土地利用總體規(guī)劃的城市中心城區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和不涉及永久基本農(nóng)田的單獨選址項目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批兩項職權(quán)授權(quán)給各省級人民政府，并試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批和國務(wù)院土地征收審批兩項職權(quán)委托給北京、天津、上海八個?。ㄊ校┱畬嵤４伺e對減少重復(fù)審查、提高用地審批效率、從根本上解決用地審批周期長的問題意義重大。

多地陸續(xù)建立重大項目服務(wù)保障體系。例如：廣東省在2017年重點項目協(xié)調(diào)督辦工作制度的基礎(chǔ)上，逐步建立形成了重大項目清單制度、重大項目月度會商制度等六項工作制度和特別重大項目“一個項目、一名分管領(lǐng)導(dǎo)、一個專班、一跟到底”的“四個一”保障機制，每年印發(fā)《重大項目服務(wù)保障清單》，對重大項目實行清單式管理，對特別重大項目安排專班跟蹤服務(wù)；江蘇省提出省委省政府領(lǐng)導(dǎo)掛鉤、建立工作專班制度、開通用地審查綠色通道等創(chuàng)新舉措，切實做好重大建設(shè)項目用地保障服務(wù)。

重大項目自然資源要素保障面臨的現(xiàn)實困境

建設(shè)用地報批組卷耗時長，組卷質(zhì)量有待提高。一是前置審查要素多。項目用地報批審查涵蓋規(guī)劃、計劃、地類、權(quán)屬、耕地占補平衡、永久基本農(nóng)田、用地標(biāo)準(zhǔn)、土地征收、土地供應(yīng)、信訪和行政復(fù)議行政訴訟、復(fù)墾方案評審、地質(zhì)災(zāi)害評估、壓覆礦產(chǎn)資源、新增費核算、違法用地處理等十多個方面，審查要素較多，基層報批組卷耗時較長。二是各審核因素之間存在相互掣肘。報批組卷過程中某些要素一旦發(fā)生錯誤，可能導(dǎo)致其他審查要素相應(yīng)發(fā)生變化，有關(guān)材料必須重新提交。三是報批組卷質(zhì)量有待提高。

國家和省權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，增加了國家授權(quán)委托用地審批的運行成本。從目前的實施情況看，存在的問題主要有：一是授權(quán)委托用地審批權(quán)配套政策尚未出臺，如缺乏標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)用地審查政策文件等；二是國家和省權(quán)責(zé)邊界不清晰，致使實際工作中出現(xiàn)政策內(nèi)容難以把握的情況時，只能通過向自然資源部專項請示方式解決，不利于提高用地審批效率。

用地審批政策多為規(guī)范性文件和一般工作通知等，數(shù)量多、變化快。當(dāng)前，《土地管理法實施條例》《建設(shè)用地審查報批管理辦法》《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》《土地利用年度計劃管理辦法》等與用地審批相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章都面臨修訂，現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章還難以適應(yīng)新形勢下重大項目用地審批工作的需求，存在的主要問題如下。一是政策數(shù)量多。土地管理文件總量大、內(nèi)容專業(yè)性強，要完全掌握這些政策文件的內(nèi)容，對基層從事用地報批組卷的工作人員來說挑戰(zhàn)較大。二是政策變化快。用地報批組卷涉及勘測地界、地類和權(quán)屬核定、土地征收前期工作等大量基礎(chǔ)性工作，部分項目已按照舊法開展前期工作，但需要按照新《土地管理法》要求重新組卷，難度較大。

統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制制度體系尚處于改革探索階段，用地用海用林審批在自然資源系統(tǒng)內(nèi)部仍然處于獨立運行狀態(tài)。隨著自然資源管理體制和理念的變化，用途管制從要素類用途管制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲量臻g用途管制。從目前國家和地方探索情況來看，還存在一些問題。一是國土空間用途管制對象尚待清晰。管制對象既包括要素也包括空間，屬性相對復(fù)雜，管制的具體對象不夠清晰。從目前自然資源部推進的自然生態(tài)空間用途管制和長江經(jīng)濟帶國土空間用途管制試點來看，這些工作只處于部分領(lǐng)域、部分區(qū)域的探索，尚未全面鋪開。二是相關(guān)法律法規(guī)和配套政策體系還不健全。上位法律法規(guī)和政策體系還不健全，地方實踐過程中缺乏依據(jù)。2020年11月，自然資源部印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，為統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)提供了支撐，但要構(gòu)建起包含調(diào)查評價、規(guī)劃管控、準(zhǔn)入和轉(zhuǎn)用、監(jiān)督管理等在內(nèi)的較為完善的國土空間用途管制體系仍需時日。三是自然資源要素審批仍在使用原來的審批體系。盡管原國土、海洋、林業(yè)等部門已整合，但由于自然資源要素審批體系尚未自上而下進行改革，用地、用海、用林審批在自然資源部門內(nèi)部仍然分置運行。

對策建議

進一步精簡建設(shè)用地審批前置審查要素。建議簡化重大項目用地審批要求，區(qū)分重大項目用地審批與其他一般項目、批次用地審批，實行重大項目“極簡”審批程序，提高審批效率。減少預(yù)審和報批環(huán)節(jié)重復(fù)審查，項目用地報批的相關(guān)審查要素較用地預(yù)審未發(fā)生變化的，由市自然資源主管部門予以說明，不再重復(fù)審查相關(guān)內(nèi)容。

縱深推進建設(shè)用地審批制度改革，完善配套政策體系，明確國家和地方權(quán)責(zé)邊界。建議出臺國家授權(quán)委托用地審批相關(guān)的配套政策文件、簡化審批材料、明確審查要求、提高審批效率。進一步明確國家和地方的權(quán)責(zé)邊界。國家層面主要承擔(dān)宏觀國土空間規(guī)劃和事后監(jiān)督管理的職責(zé)，明確授權(quán)委托實施用地審批權(quán)的審查標(biāo)準(zhǔn)和剛性要求；省級層面負責(zé)實施國家授權(quán)委托用地審批事項，對于國家審查標(biāo)準(zhǔn)未明確要求的，可從省內(nèi)實際發(fā)展需要、有效提高審批效率的角度，發(fā)揮省級用地自主權(quán)，細化明確有關(guān)要求；市（縣）層面承擔(dān)起具體組卷、審查等職責(zé)。同時，賦予市縣級人民政府更大的用地自主權(quán)。隨著試點工作開展，建議允許省級政府將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進一步委托各地級以上市人民政府實施，推動審批再提速。

改進重大項目自然資源保障方式，提高重大項目服務(wù)保障水平。建議充分考慮全國各省各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和分布特征，制定重大項目正面和負面清單，在自然資源要素分配上，更好體現(xiàn)“自然資源要素跟著好項目走”，推動區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。加強主動服務(wù)，在嚴(yán)守工作底線的前提下，牢固樹立服務(wù)理念，提前介入、靠前指揮，指導(dǎo)科學(xué)選址，盡量規(guī)避永久基本農(nóng)田、自然保護區(qū)等限制建設(shè)區(qū)域。加強上下聯(lián)動和協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，落實自然資源部門、其他相關(guān)職能部門、市縣人民政府和項目建設(shè)單位主體責(zé)任，形成工作合力。開辟重大項目綠色審批通道，及時協(xié)調(diào)解決項目審批過程中的困難和問題，為重大項目提供精準(zhǔn)服務(wù)。加強指導(dǎo)基層報批組卷工作。通過召開業(yè)務(wù)培訓(xùn)會、業(yè)務(wù)骨干對口指導(dǎo)等方式加強對市縣報批組卷工作指導(dǎo)，推動提高組卷質(zhì)量。

探索統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制制度體系，探索規(guī)劃、用地、用海、用林審批制度改革。建議結(jié)合《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求，探索構(gòu)建包括調(diào)查評價體系、規(guī)劃管控體系、準(zhǔn)入和轉(zhuǎn)用體系、監(jiān)督管理體系等在內(nèi)的較為完善的國土空間用途管制體系。在“多規(guī)合一、多審合一”工作基礎(chǔ)上，鼓勵各地深入探索全省規(guī)劃用地改革的好經(jīng)驗、好做法，推動形成可復(fù)制可推廣的制度性成果，為優(yōu)化改善營商環(huán)境不斷提供自然資源支撐。探索規(guī)劃用地用海用林一體化審批路徑，可試點先行，探索在土地、海域、林業(yè)等業(yè)務(wù)已整合在一個部門的地區(qū)，開展用地、用海、用林一體化審批的工作路徑，奠定統(tǒng)一國土空間用途管制的工作基礎(chǔ)。（作者供職于廣東省自然資源廳）