我國現(xiàn)行的用途管制準入體系仍存在要素與分區(qū)管制脫節(jié)、用地審批“放權”未全覆蓋、管制剛性與彈性難以平衡、分區(qū)管制事權劃分不清等問題，已無法適應國家簡政放權和新時代系統(tǒng)管理的需要。文章在明晰用途管制分區(qū)準入體系現(xiàn)狀的基礎上，針對當前準入體系存在的問題，在分區(qū)管制視域下探討準入方式和事權管理辦法，構建差異性陸域國土空間用途管制準入體系，即統(tǒng)一劃分管制分區(qū)體系、構建分區(qū)事權分級系統(tǒng)、探索差異化準入管制方式和完善準入內(nèi)外監(jiān)管機制。如此，促使管制部門既“放得下權力”又“抓得住重點”，推動國土空間用途管制制度完善，以期實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[關鍵詞] 國土空間用途管制；準入體系；管制分區(qū)；事權分級；管制方式

[文章編號] 1006-0022(2023)03-0087-07

[中圖分類號] TU984

[文獻標識碼] A

[引文格式] 熊蕓，龔健，陳平，等．陸域國土空間用途管制分區(qū)準入體系構建研究[J]．規(guī)劃師，2023(3)：87-93．

0　引言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國出現(xiàn)了資源枯竭、環(huán)境惡化等問題，為解決這些問題，國土空間用途管制應運而生。國土空間用途管制作為一種國土空間開發(fā)保護制度，著力于解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。2019年，《中共中央　國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確指出“到2025年，形成以國土空間規(guī)劃為基礎，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度”。2020年，自然資源部為履行“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”等職責，印發(fā)了《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》，為國土空間用途管制工作的深入實踐統(tǒng)一用地用海分類標準，說好山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的“普通話”。

國土空間用途管制的施管對象包括最終作用到各地類上的所有人類活動，是對人類活動事前準入和事中事后監(jiān)管的全生命周期管控。其中，對國土空間用途管制準入的管制，有利于從前端規(guī)范人類行為活動，協(xié)調(diào)好自然資源開發(fā)與保護的關系，從而推動國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。已有國土空間用途管制的研究多從演進歷程和政策改革邏輯切入，剖析了制度實施的困境，涵蓋資源、要素、分區(qū)、準入、監(jiān)管等多方面內(nèi)容；部分研究從推進各類要素管制法律法規(guī)的“廢改立”、創(chuàng)新管制分區(qū)、分配管制事權、完善自然資源管理方式等方面對國土空間用途管制提出建議，仍缺乏自然資源統(tǒng)一管理背景下對準入體系構建的整體建議。

用途分區(qū)、分類管理是實施國土空間用途管制的核心內(nèi)涵，也是進行事前準入管制的重要基礎。學者們原先主要以土地利用類型、規(guī)劃用途、管制目標、主體功能為基礎進行分類管控研究，而后多以“三區(qū)三線”為核心構建用途管制分區(qū)，但尚未有研究將主導地類屬性類別和管制分區(qū)模式進行關聯(lián)。

為此，本文面向新時代系統(tǒng)管理和國家機構改革的需求，在分析用途管制分區(qū)現(xiàn)狀、地類屬性、要素準入管制方式和事權的基礎上，發(fā)現(xiàn)問題并提出改進措施，站在分區(qū)管制的角度探討差異化的準入方式和事權管理辦法，構建用途管制分區(qū)準入體系，以期為國土空間用途管制制度的完善提供思路。

1　國土空間用途管制分區(qū)準入現(xiàn)狀闡述

1.1　用途管制分區(qū)

《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡稱《市級指南》)提出要“按照主體功能定位和空間治理要求，優(yōu)化城市功能布局和空間結構，劃分規(guī)劃分區(qū)……”。因此，目前相關實踐多基于“三區(qū)三線”的劃定范圍，結合建設管制強度級別，將規(guī)劃分區(qū)作為用途管制分區(qū)依據(jù)。同時，規(guī)劃分區(qū)也逐步成為落實主體功能定位、實現(xiàn)空間治理要求和強化用途管制的重要基礎。陸域用途管制分區(qū)需完全覆蓋陸域空間總體格局中的農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三類空間類型。其中，陸域生態(tài)空間被生態(tài)保護紅線劃分為生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)控制區(qū)兩個一級分區(qū)，農(nóng)業(yè)空間根據(jù)永久基本農(nóng)田保護紅線劃分為農(nóng)田保護區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)兩個一級分區(qū)，城鎮(zhèn)空間對應城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)兩個一級分區(qū)。各地可結合實際補充二級管制分區(qū)類型。礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)被劃分為一級分區(qū)，雖符合合理開發(fā)的理念，對于部分存在規(guī)模較大的礦產(chǎn)發(fā)展區(qū)的城市來說也確有必要，但是否對各城市都具有普適性還需要在實踐中進一步探討。

1.2　要素準入管制方式

當前，要素準入管制方式主要根據(jù)資源要素的差異來分類制定。其中，對自然資源而言，對其進行保護、修復、利用的人類活動可采取使用許可的方式進行規(guī)范；占用自然資源以實現(xiàn)人類開發(fā)建設目的活動則需要進行占用審批。建設資源因其具有獨特的侵占性，主要通過使用許可和建設規(guī)劃許可進行規(guī)范管理?；诖?，本文對相關管制方式進行梳理，并將其與各類資源要素進行對應(表1)。

1.3　管制要素準入事權

政府根據(jù)各類資源要素的保護級別、規(guī)模大小等因素確定其準入事權層級，總體表現(xiàn)為中央決策、地方執(zhí)行的模式。資源要素的使用許可和建設規(guī)劃許可多由市縣級政府部門進行審核或登記發(fā)證，其中林地的采伐許可、狩獵許可和礦產(chǎn)資源的探礦權、采礦權許可等，通常依據(jù)資源權屬級別和規(guī)模的差異由不同層級政府部門進行確權和發(fā)證，如對重要礦區(qū)和大規(guī)模礦產(chǎn)資源的采礦審批權仍集中在國家層面。目前對于用地審批放權的探索主要集中在對自然資源的占用審批上。根據(jù)《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》(以下簡稱《決定》)，國務院部分用地審批權通過授權和委托兩種方式下放至各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，即將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地審批授權至各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，將永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地和土地征收審批事項委托給部分試點的省級人民政府。如此，國務院對用地的管控從實質(zhì)審查逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟O(jiān)管，這種放權方式既下放了具體審批權，又將國務院的權力集中在宏觀管控層面。

2　國土空間用途管制準入實施困境

2.1　重要素輕空間，要素與分區(qū)管制脫節(jié)

我國國土空間用途管制始于20世紀90年代末的耕地保護制度，從土地用途管制逐步擴大到對全域國土的管制，包含林地、草地、水域和城鄉(xiāng)建設用地等資源要素。由于全域全要素管控的觀念還處在逐步建立的過程中，目前國土空間用途管制仍集中于對某單一要素的管控，尤其是對耕地資源的管制。例如，空間管制的重點經(jīng)常會放在對非建設用地轉(zhuǎn)為建設用地、耕地轉(zhuǎn)為非耕地的嚴格控制上，并且在進行用地審批時過度強調(diào)“占水田補水田”“占林補林”等政策要求，對于農(nóng)用地內(nèi)部轉(zhuǎn)用規(guī)則的探索不足。這種重視單要素縱向管制，忽略空間各資源要素橫向協(xié)同的做法，缺乏系統(tǒng)性、整體性，割裂了各要素之間的有機聯(lián)系。另外，合理的分區(qū)可以實現(xiàn)覆蓋全域的目標，也是實現(xiàn)全要素管制的前提。受分區(qū)內(nèi)主導資源要素保護或開發(fā)屬性的影響，“忽略主導資源要素屬性談管制分區(qū)功能”的做法，將導致各類分區(qū)管制方式的同質(zhì)化，無法適應國家簡政放權和新時期系統(tǒng)管理的需要。當前國土空間用途管制重要素管控、輕空間協(xié)同，缺乏將要素管控和管制分區(qū)整合統(tǒng)籌的用途管制規(guī)則，不利于整體空間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2　用地審批放權并未全覆蓋，事權僅下放至省級層面

在《決定》中，國務院通過授權和委托的形式下放用地審批權，但權力僅下放至省級層面。授權的形式僅針對非永久基本農(nóng)田，對于永久基本農(nóng)田目前只能采用委托的形式放權。首先，對于省級政府所在的城市、100萬人口以上的城市以及國務院指定的城市開展的分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地^①，國務院將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的審批授權給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府；其次，在單獨選址的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地審批中，國務院將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的審批授權給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府；再次，永久基本農(nóng)田是保障我國糧食安全的生命線，此前一直是由國務院嚴控涉及永久基本農(nóng)田的占用審批事權，此次委托了部分人地矛盾突出、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的省級人民政府直接進行管控，是占用審批事權下放的一大重要突破；最后，國務院還將我國永久基本農(nóng)田和數(shù)量較大的耕地及其他土地征收事宜委托給省級政府(圖1)。

綜上所述，目前的用地審批放權多集中在耕地資源方面，用地審批放權未實現(xiàn)全覆蓋，仍處于探索階段。省級政府作為此次用地放權的主體，具備土地管理者和土地資源經(jīng)營者的雙重身份，如何將開發(fā)利用和保護資源進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是其面臨的一大難題。如何既“管得到位”，又“放得合理”，權力是否還需進一步下放、要如何放等問題也亟待解決。

2.3　管制的剛性與彈性難以平衡，分區(qū)管制事權劃分不清

國土空間用途管制如何把握好剛性管控和彈性引導，在二者之間找到平衡點，是需要重點關注的問題?？臻g的“剛彈管控”區(qū)別不僅表現(xiàn)在分區(qū)規(guī)則的制定上，還表現(xiàn)在管制事權的層級劃分、管制方式實際流程的完整程度上。三條控制線作為落實空間剛性管控和彈性引導的重要抓手，是劃分管控強度的重要邊界。目前，僅在總體上明確了控制線內(nèi)外兩大分區(qū)的管控強度，缺乏對控制線內(nèi)部管控等級的細分，并且尚未有法律法規(guī)對各個分區(qū)的管控強度進行明確界定。

明晰的分區(qū)管控強度與明確的政府事權分配相對應。政府事權的分配應強化資源配置和資源使用效率，不能一味追求資源保護或者資源開發(fā)，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以適應分區(qū)主導功能定位。然而，當前存在不論分區(qū)主導功能，對同類資源要素采取無差別管制的問題，缺少基于分區(qū)的管制事權分級和管制方式分級規(guī)則，未能充分體現(xiàn)“剛彈并舉”和國家“放管服”的要求。

3　構建差異化用途管制分區(qū)準入體系

為構建權責清晰、科學高效的國土空間用途管制藍圖，需創(chuàng)新性地根據(jù)主導地類屬性類別劃分用途管制分區(qū)體系，明晰分區(qū)內(nèi)人類活動的差別，再結合分級事權的“剛彈并舉”、管制方式的合理選取，構建全域全要素國土空間用途管制分區(qū)準入體系(圖2)，這樣既簡化了流程又增強了管制力度。

3.1　統(tǒng)一劃分國土空間用途管制分區(qū)體系

在落實上位國土空間規(guī)劃要求、劃定“三區(qū)三線”后，根據(jù)主導地類屬性類別劃分用途管制分區(qū)，構建具有通識性的陸域國土空間用途管制分區(qū)體系(圖3)。在劃定農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間的基礎上劃分兩級用途管制分區(qū)，一級管制分區(qū)促進“三線”落地，二級管制分區(qū)將管控精細化落在地類上，以土地用地分類為基礎，將空間用途分區(qū)落實到每一個地塊圖斑，滿足土地資源精細化管理需求，明確用途轉(zhuǎn)換許可。其中，根據(jù)保護強度和開發(fā)建設性質(zhì)對各二級管制分區(qū)內(nèi)主導地類進行劃分，可將二級用途管制分區(qū)的主導地類屬性劃分為保護利用類、建設開發(fā)類。

3.2　構建分區(qū)用途管制事權分級系統(tǒng)

為理清各級政府事權，更好地形成管制合力，做到約束有效、引導有方、剛彈結合，需盡快構建用途管制事權分級系統(tǒng)，并結合管制分區(qū)，劃分分區(qū)事權層級，明晰各層級政府在用途管制中的事權范圍。具體內(nèi)容包括：基于一級管制分區(qū)主導功能的要求劃分省級及以上政府和地方政府的事權，并在二級管制分區(qū)的基礎上，按照剛彈結合原則，劃分四類二級管制事權，其中一類與二類二級管制事權均為嚴控型，三類和四類二級管制事權為控制型，一類至四類二級管制事權的管制強度依次遞減且事權主體分別對應中央、省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府(表2)。

中央政府負責宏觀調(diào)控，制定生態(tài)和農(nóng)田保護相關管制目標和戰(zhàn)略，逐步下放審查權，規(guī)范管制標準、管制流程和權限等。省級政府事權級別低于中央政府，也是國務院用地審批放權調(diào)整后承擔審批工作的主體，此次放權僅覆蓋到省級，因此底線性、戰(zhàn)略性、凸顯保護的用途分區(qū)(包括生態(tài)保護區(qū)和農(nóng)田保護區(qū))，應劃入省級及以上政府的事權。生態(tài)保護紅線內(nèi)的核心保護紅線區(qū)因其生態(tài)極敏感、脆弱，并且具有極高的生態(tài)價值，需將其劃為一類管制區(qū)域；一般保護紅線區(qū)因其保護強度低于核心區(qū)，將其劃為二類管制區(qū)域；劃定永久基本農(nóng)田是保障國家糧食安全，提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要舉措，因此將集中連片、配套設施完善的農(nóng)田保護區(qū)劃為一類管制區(qū)域。

市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府側(cè)重執(zhí)行管制事權，對各類資源用途管制負有直接責任，既要凸顯資源保護，對各類資源進行調(diào)查與評估，實施用途準入許可或?qū)徟?，又要將合理利用資源落實到位，平衡保護和利用的關系?；诖?，應將具有雙重屬性的生態(tài)控制區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)和其他保護利用區(qū)劃入地方政府管制事權內(nèi)。在不降低生態(tài)功能、不破壞生態(tài)系統(tǒng)且符合空間準入、強度控制和風貌管控要求的前提下，生態(tài)控制區(qū)內(nèi)可進行適度的開發(fā)利用和結構布局調(diào)整，引導發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。因此，將生態(tài)控制區(qū)劃分為三類管制區(qū)域。永久基本農(nóng)田外的鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)，既要發(fā)展農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)并建設配套設施，又不可過量占用耕地進行集中連片的開發(fā)建設。因此，將涉及耕地資源的區(qū)域劃為三類管制區(qū)域，將涉及其他資源要素的區(qū)域劃為四類管制區(qū)域。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的特別用途區(qū)以及其他保護利用區(qū)的礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)、文化遺產(chǎn)保護區(qū)，包含了對城鎮(zhèn)空間和功能有重要影響、與城鎮(zhèn)聯(lián)系密切的山體、河湖水系、生態(tài)濕地、風景游憩空間、防護隔離空間、農(nóng)業(yè)景觀、古跡遺址等地域空間。因此，將以上3個分區(qū)劃為三類管制區(qū)域，城鎮(zhèn)空間內(nèi)的其他區(qū)域劃為四類管制區(qū)域。

3.3　探索建立“直接/條件準入+使用/審批許可”的準入管制方式

簡化準入流程，打破以往“凡進必批”的管制方式，是提升國土空間用途管制治理能力和水平的必由之路。在建立管制分區(qū)體系和事權分級系統(tǒng)的基礎上，針對人類開發(fā)、利用、保護國土空間的不同行為過程和分區(qū)主導地類屬性類別，明晰陸域分區(qū)差異化準入管制方式，探索建立基于二級管制分區(qū)的“直接/條件準入+使用/審批許可”準入管制規(guī)則，以達到平衡要素保護和合理開發(fā)利用的目的。將國土空間各類人為活動分為保護類、修復類、利用類、轉(zhuǎn)用類四大類，其中前三類活動均不改變土地用途類別。保護類活動指對生態(tài)本底條件優(yōu)良的自然資源或建設資源進行生態(tài)保育和文化保護的活動；修復類活動指對質(zhì)量和生態(tài)效益受損的自然資源或建設資源進行修復修繕的活動；利用類活動指對各類資源進行有限的升級改造、勘察、采伐、加工、生態(tài)建設等開發(fā)利用的活動；轉(zhuǎn)用類活動指導致地類轉(zhuǎn)變的其他所有活動，包括不可兼容/兼容轉(zhuǎn)主導用途的正向轉(zhuǎn)用，兼容和主導用途內(nèi)部的平行轉(zhuǎn)用，以及主導用途向不可兼容、兼容用途轉(zhuǎn)變的負向轉(zhuǎn)用。其中，僅涉及主導和兼容地類轉(zhuǎn)用的，其本質(zhì)為空間內(nèi)部結構變化，不需要調(diào)整分區(qū)；涉及不可兼容地類轉(zhuǎn)用的，需由原規(guī)劃單位修改規(guī)劃分區(qū)后，再依法定程序開展準入工作，規(guī)劃分區(qū)調(diào)整意味著準入行為需在區(qū)際完成。

3.3.1　空間內(nèi)部用途準入方式

根據(jù)二級分區(qū)主導功能地類屬性類別的不同，可將所有二級分區(qū)分為兩種情況。一種是主導地類屬性為保護利用類的分區(qū)，包括生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)中的特別用途區(qū)、除村莊建設區(qū)外的鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)；另一種是主導地類屬性為開發(fā)建設類的分區(qū)，包括城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)(僅城鎮(zhèn)集中建設區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū))、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)(僅村莊建設區(qū))和其他保護利用區(qū)全域。

如表3所示，在主導地類屬性為保護利用類的分區(qū)中，保護類和正向轉(zhuǎn)用類活動可申請直接準入；修復類活動符合用途管制一級分區(qū)和二級分區(qū)管制規(guī)則及要求的，可申請以條件準入的方式進行備案，無須進行行政審批；利用類活動并未改變土地用途，可采取使用許可的方式進行管控；轉(zhuǎn)用類活動采取不同的方式進行準入。具體來說，在轉(zhuǎn)用類活動中，正向轉(zhuǎn)用中符合用途管制一級用途分區(qū)及二級疊加用途分區(qū)管制規(guī)則和要求的，可申請以直接準入的方式進行備案，無須進行行政審批許可；對于平行轉(zhuǎn)用，在開展生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、歷史文化保護影響等評價后，確保相關功能和質(zhì)量不降低的情況下，可以通過條件準入的方式進行備案，無須進行行政審批；負向轉(zhuǎn)用因其可能會對區(qū)域主導功能產(chǎn)生影響，必須進行審批許可。審批許可包括自然資源占用審批和建設規(guī)劃許可。

在主導地類屬性為開發(fā)建設類的分區(qū)中，對建設資源進行保護和修繕的活動，在符合分區(qū)主導功能且經(jīng)評估不會對生態(tài)環(huán)境造成重大破壞的條件下可申請以條件準入的方式進入；利用類活動通過“使用許可+規(guī)劃許可”的方式進入；其他轉(zhuǎn)用類活動特別是涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的活動，均需進行審批許可。

3.3.2　區(qū)際之間用途準入方式

原則上不允許分區(qū)地類兼容表內(nèi)的不兼容的用途地類進入。若因國家重大項目、戰(zhàn)略確需進入的活動，則需通過審批許可的方式，由原規(guī)劃單位修改規(guī)劃分區(qū)后，再依法定程序進入。

在生態(tài)空間，鼓勵農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)入，嚴格控制轉(zhuǎn)出。生態(tài)保護紅線內(nèi)原則上禁止調(diào)整，確需納入生態(tài)保護紅線范圍的，經(jīng)過“雙評價”功能核定，確定已發(fā)生功能改變并具有生態(tài)保護重大意義的區(qū)域方可納入。在生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，經(jīng)批準允許符合條件的農(nóng)村發(fā)展區(qū)和城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)入，但限制生態(tài)空間向農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)出。農(nóng)業(yè)空間永久基本農(nóng)田保護紅線內(nèi)，原則上禁止任何形式的轉(zhuǎn)出，僅允許鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)高質(zhì)量耕地轉(zhuǎn)入。鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)可以向生態(tài)控制區(qū)轉(zhuǎn)入，但嚴格限制其向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)入。在城鎮(zhèn)空間，對轉(zhuǎn)入進行嚴格控制，限制生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間的轉(zhuǎn)入，確需調(diào)整的，必須經(jīng)過“雙評價”功能核定，確定已發(fā)生功能改變，方可轉(zhuǎn)入；限制其他城鎮(zhèn)空間向城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)流動，確需改變城鎮(zhèn)空間布局的，必須滿足城鎮(zhèn)建設用地總量等指標要求。

3.4　完善用途管制準入內(nèi)外監(jiān)管機制

3.4.1　嚴格用途管制準入過程內(nèi)部監(jiān)管

內(nèi)部監(jiān)管包括縱向?qū)蛹壍亩讲炫c橫向部門之間的有效互相約束。本級用途管制向上接收管控目標和內(nèi)容，在本級進行落實并接受上級政府監(jiān)督，向下傳導管控內(nèi)容并實施監(jiān)管。例如，國務院將用地審批權下放后，重點負責督查補充耕地數(shù)量與質(zhì)量，解決由此衍生出的生態(tài)環(huán)境問題，并對征地利用情況進行嚴格審查。在監(jiān)管督查方式上，國家建立了智能化的監(jiān)測預警體系和信息化督查方式，采取現(xiàn)代自然資源技術與實地考察相結合的方式，開展定期與不定期抽檢，或建立可量化指標體系進行評價等。同時，強化政府各部門同級橫向督查協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，通過完善符合“兩統(tǒng)一”要求的權責清單，對項目進行全流程審批監(jiān)管，以期不斷提升各級政府的自我監(jiān)管能力與效率。

3.4.2　推動公眾深度參與

推動公眾深度參與有利于提升政府公信力和用途管制制度的實施效率。首先，應擴大參與主體，不斷吸納社會力量參與，推動符合公共利益的政策、規(guī)范出臺；其次，應拓寬公眾參與的渠道，建立相關平臺讓權利人自下而上地通過網(wǎng)絡、自媒體等輿論渠道進行社會監(jiān)督；最后，應完善公眾參與的法律保障，讓公眾的發(fā)聲得到法律和社會的支持，保障公眾參與用途管制準入過程的合法權益。

4　結束語

建立陸域國土空間用途管制分區(qū)準入體系，有利于協(xié)調(diào)好自然資源開發(fā)與保護的關系。各級政府作為實現(xiàn)全域全要素用途管制的施管主體，需讓分區(qū)準入體系緊跟時代步伐，通過完善管制分區(qū)體系、事權分級系統(tǒng)、準入管制方式和內(nèi)外監(jiān)管機制，調(diào)整準入流程中各層級政府的關系，簡化審批流程。在下放審批權限的背景下，做到“放得下權利，管得住重點”，提升政府服務能力，從而規(guī)范建設開發(fā)活動，提高資源利用效率，促進國土空間治理體系完善和治理能力的提升。

【注　釋】

①《國土資源部關于調(diào)整報國務院審批土地利用總體規(guī)劃范圍的通知》提出，31個省、自治區(qū)、直轄市，27個省、自治區(qū)??政府所在的城市，35個100萬??以上的城市，40個50萬～100萬??的城市，以及，共計134個土地利用總體規(guī)劃需報國務院審批。

新媒體編輯：黃玉嬋

審讀：鄧倩

終審：劉芳

文章全文詳見《規(guī)劃師》2023年03期

《陸域國土空間用途管制分區(qū)準入體系構建研究》