北京是我國首都，北京市地方政策具有一定的全國性示范意義。6月10日，北京市政府發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于實施城市更新行動的指導意見》（下文簡稱《指導意見》），標志著北京市正式開啟城市更新工作。本文結(jié)合《指導意見》，探究城市更新政策在落地原則和機制層面的一些思路，有利于更好指導社區(qū)更新思想和工作實踐。

對原則的把握

《指導意見》開篇的基本原則部分指出“城市更新主要是指對城市建成區(qū)（規(guī)劃基本實現(xiàn)地區(qū)）城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，是小規(guī)模、漸進式、可持續(xù)的更新?！憋@示出對城市更新持有的審慎態(tài)度和探索意圖，目的在于探索城市更新可持續(xù)的路徑與模式，在漸進式推進中積累經(jīng)驗。

基本原則另一方面需要注意的是對城市更新范圍的表達，即“城市建成區(qū)（規(guī)劃基本實現(xiàn)地區(qū)）”，不涉及城市行政區(qū)劃范圍內(nèi)的非建成區(qū)（規(guī)劃未實現(xiàn)區(qū)），即城市更新的實施范圍并非無差別的全市范疇，會更加精細化的進行規(guī)劃管控，尤其是一二線城市，也是其他城市在做更新的過程中要注意的。

規(guī)劃引領(lǐng)，民生優(yōu)先

要求從城市總體規(guī)劃出發(fā)，納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃去統(tǒng)籌實施城市更新，做到嚴控總量、分區(qū)統(tǒng)籌、增減平衡，例如綠地面積，必須精確到每平米，不低于現(xiàn)有水平，這在規(guī)劃中尤其要注意。要求從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題出發(fā)，通過城市更新完善功能，補齊短板，保障和改善民生。

政府推動，市場運作

政府推動是我國城市更新實踐的第一力量，也只有政府才能有力促成城市規(guī)劃、城建城管、綠化消防等各部門協(xié)同工作，使各項具體又復雜的工作落地，因此更新工作必將要在政府規(guī)劃和推動下去開展，單靠市場力量幾乎是無法施行的；鼓勵和引導市場主體參與城市更新，市場主體的參與是必然，未來必將成為實踐的主要力量，這也是開發(fā)企業(yè)在進入存量時代的新機會，需要和政府一起去深耕區(qū)域，探索并形成多元化的更新模式。

公眾參與，共建共享

公眾是城市更新的重要力量，尤其是參改區(qū)域的居民，他們對區(qū)劃功能優(yōu)化、文化傳承具有最接地氣的發(fā)言權(quán)，資本主義國家的城市更新歷程也印證了這一點【讀者可以參考之前一篇系列文章《“社會企業(yè)”的大作為——倫敦可茵街社區(qū)更新實踐初探》】，充分調(diào)動公眾和社會組織參與城市更新的積極性、主動性，建立平等協(xié)商機制，共同推進城市更新，將是城市更新的質(zhì)量和活力所在。在機制層面實現(xiàn)決策共謀、發(fā)展共建、建設共管、成果共享，才能高效實現(xiàn)更新，達成既定目標。

試點先行，有序推進

這一條也體現(xiàn)了審慎和循序漸進、穩(wěn)步推進的原則。在更新實踐中，地方政府必須要在頂層設計意圖下，以更加開放的思路去有所為，大膽創(chuàng)新，積極探索新模式、新路徑，形成成熟經(jīng)驗逐步推廣。

強化規(guī)劃引領(lǐng)

從目前的更新實踐來看，較好的突出了規(guī)劃引領(lǐng)。牽頭的負責人通常為規(guī)劃口專業(yè)人士，包括規(guī)劃院和一些高校的規(guī)劃專家學者，他們能夠從專業(yè)出發(fā)，較好的去全盤考慮。從規(guī)劃意見來看，《指導意見》提出圈層引導和街區(qū)引導兩部分。

圈層引導方面

城市功能核心區(qū)以保護更新為主，中心城區(qū)以減量提質(zhì)更新為主，城市副中心和平原地區(qū)的新城結(jié)合城市更新承接中心城區(qū)功能疏解，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)結(jié)合城市更新適度承接與綠色生態(tài)發(fā)展相適應的城市功能，這與首都的城市規(guī)劃和現(xiàn)狀特點密切相關(guān)。

“保護更新、減量提質(zhì)更新、綠色生態(tài)發(fā)展相適應”也是其他一二線城市更新需要重點關(guān)注的，尤其是對具有歷史文化資源、人口密度過大、環(huán)境不夠友好的老舊城市區(qū)域。

街區(qū)引導方面

關(guān)注重點在于街區(qū)的城市功能、配套設施、空間品質(zhì)，注重將空間資源與更新任務相匹配，變一次性指標分配為動態(tài)按需調(diào)配，集約節(jié)約利用空間資源。重點盤活街區(qū)存量建筑，通過現(xiàn)狀權(quán)屬校核和正負面清單引導，鼓勵產(chǎn)權(quán)人自主更新、社會力量參與更新。

主要更新方式

《指導意見》提出六種更新方式，包括老舊小區(qū)改造、危舊樓房改建、老舊廠房改造、老舊樓宇更新、首都功能核心區(qū)平房(院落)更新、其他類型。對于老舊小區(qū)改造，《指導意見》明確提出，可利用小區(qū)現(xiàn)狀房屋和公共空間補充便民商業(yè)、養(yǎng)老服務等公共服務設施；可利用空地、拆違騰退用地等增加停車位，或設置機械式停車設施等便民設施，鼓勵老舊住宅樓加裝電梯。這體現(xiàn)了老舊小區(qū)目前存在的主要問題點，社會經(jīng)營性組織都是具有參與機會的，標準化、連鎖化的便民服務機構(gòu)將具有非常大的商機。

對于北京特色街區(qū)、傳統(tǒng)商圈的改造，北京有一些比較成功的案例，例如美克洞學館、北京坊、西單更新場等，博志成泛地產(chǎn)培訓都曾經(jīng)請操盤手深度解析過，感興趣的讀者可以關(guān)注相關(guān)培訓。以西單更新場“年輕潮流力”新型商業(yè)空間為例， 西城區(qū)只有這一條規(guī)模化的商業(yè)街，西城區(qū)政府是非?？粗氐?，在區(qū)政府的關(guān)切和支持下，由華潤的團隊傾力打造。這是一個很非標的城市更新項目，西邊距離“海”僅九百余米，指標控制非常嚴格，改造難度非常大，在多方配合以及團隊的努力下，改造效果還是不錯的。

團隊負責人表示，項目做好定位規(guī)劃和空間設計是前期最重要的工作，曾經(jīng)有實力開發(fā)企業(yè)投入重金做了非?？犰诺脑O計，但因為不符合這個區(qū)域的特殊調(diào)性，而被書記否決。如果想做一個有影響力的項目，就需要深度研究周邊環(huán)境、客群，要有明確的定位。這個項目打造了多元的生活場景，以符合項目的定位，包括追星、會玩兒，真正打開思路，盡情開放腦筋，做workshop等，最關(guān)鍵的一點，是對待生活的熱情。

對于其他幾類更新方式，《指導意見》也給出了比較明確的指導，目的在于通過更新來增加城市公共服務供給水平，提升便民服務能力；消除安全隱患，補齊城市短板，優(yōu)化提升城市功能；激發(fā)消費潛力，有效增加服務消費供給，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；保護城市傳統(tǒng)風貌，打造安全、智能、綠色低碳的人居環(huán)境。

組織實施

在組織實施方面，提出確定實施主體、編制實施方案、審查決策、手續(xù)辦理四方面要求，言簡意賅。對于產(chǎn)權(quán)清晰的項目，實施主體要求是產(chǎn)權(quán)單位，或其委托的專業(yè)機構(gòu)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復雜的，由區(qū)政府依法確定實施主體。

實施方案中要求明確更新范圍、內(nèi)容、方式及建筑規(guī)模、使用功能、建設計劃、土地取得方式、資金籌措方式、運營管理模式等內(nèi)容，強調(diào)責任規(guī)劃師、建筑師的作用，要求全程參與街區(qū)城市更新，對實施方案出具書面意見。

審查決策和手續(xù)辦理，要求區(qū)政府負責，以簡化高效的原則實施。

配套政策

在配套政策方面，主要涉及規(guī)劃政策、土地政策、資金政策三方面。在規(guī)劃政策上，突出“正面清單”的作用，對符合正面清單規(guī)定用途的規(guī)劃，可以根據(jù)實際需要獲得更多的支持，如適當增加相應建筑規(guī)模等。

在土地政策方面提供較多的可用模式，方式上也比較靈活。更新項目用地可依法以劃撥、出讓、租賃、作價出資(入股)等方式辦理用地手續(xù)。對于更新項目發(fā)展國家及本市支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，可享有5年的過渡期政策；因用地性質(zhì)調(diào)整需補繳土地價款的，可分期繳納；更新項目采取租賃方式辦理用地手續(xù)的，土地租金可實行年租制，租賃期滿后可以續(xù)租，也可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)；經(jīng)營性服務設施可按所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的方式，將經(jīng)營權(quán)讓渡給相關(guān)專業(yè)機構(gòu)；在不改變確定的使用功能前提下，經(jīng)營性服務設施建設用地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓或出租，也可以建設用地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)等進行抵押融資。

在資金政策方面，所需經(jīng)費涉及政府投資的主要由區(qū)級財政承擔，市級財政按照有關(guān)政策給予支持。對老舊小區(qū)市政管線改造、老舊廠房改造等符合條件的更新項目，市政府固定資產(chǎn)投資可按照相應比例給予支持。另外，鼓勵市場主體投入資金參與城市更新，鼓勵不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人自籌資金用于更新改造，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品支持城市更新。

總結(jié)與提示

城市更新工作推動初期，應注重政策機制建設高于項目建設，實施運行經(jīng)驗積累高于項目實施效果；在實施層面，應注重產(chǎn)權(quán)的制約、不同實施主體間的協(xié)調(diào)、公共與市場類項目驅(qū)動方式的不同、地區(qū)控制性要求與地區(qū)發(fā)展的訴求差異、經(jīng)濟效益與存量空間限制間的矛盾等一系列問題，要重點關(guān)注和逐一研究解決，必須秉持審慎態(tài)度方能達成目標。

城市更新不止是空間規(guī)劃，還與發(fā)展規(guī)劃息息相關(guān)。探索城市更新路徑，須回歸本質(zhì)，以人與社會發(fā)展需求為出發(fā)點，突出人與社會活力對于經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，重視社會高復合性需求對于空間優(yōu)化的改造要求，重視社會快速交換需求對于功能、業(yè)態(tài)緊密聯(lián)系的提升要求。

房地產(chǎn)企業(yè)等社會主體，可以密切關(guān)注深耕城市的更新項目機會，在投入和體量可控的情況下，可以嘗試介入試點項目的改造和經(jīng)營，拓展新的賽道。在房地產(chǎn)逐步進入存量時代后，城市更新、社區(qū)更新將具有非常廣闊的市場空間，社區(qū)商業(yè)、養(yǎng)老及消費等領(lǐng)域存在非常深廣的市場機會，等待去探索、創(chuàng)新挖掘。

參考文獻：

《北京市人民政府關(guān)于實施城市更新行動的指導意見》京政發(fā)〔2021〕10號