# 引言

     新《行政處罰法》將于2021年7月15日正式實(shí)施。此次《行政處罰法》的修改內(nèi)容較多，回應(yīng)了很多的社會(huì)熱點(diǎn)問題，同時(shí)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了更高的要求，需要行政機(jī)關(guān)及時(shí)領(lǐng)會(huì)新《行政處罰法》精神，修改完善相關(guān)程序事項(xiàng)，以適用新《行政處罰法》的需要。本文梳理了新《行政處罰法》實(shí)施后幾個(gè)需要重點(diǎn)關(guān)注的問題，供各行政執(zhí)法單位予以參考。

#一、關(guān)于法制審核的問題

     新《行政處罰法》第五十八條規(guī)定，“有下列情形之一，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！?/span>

     該規(guī)定較修訂前的《行政處罰法》，更加強(qiáng)調(diào)了法制審核的重要性，明確規(guī)定了必須進(jìn)行法制審核的幾種情形，且未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。由于新《行政處罰法》對(duì)行政處罰決定的法制審核作出了明確、具體的規(guī)定，系行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)必須履行的程序，若行政相對(duì)人不服行政處罰決定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)就必須舉證該行政處罰決定作出前經(jīng)過了法制審核，且該法制審核人員是符合《行政處罰法》的規(guī)定，否則行政機(jī)關(guān)會(huì)面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，且其作出的行政處罰決定甚至?xí)环ㄔ翰枚ú挥鑸?zhí)行。如在湖南省湘潭市中級(jí)人民法院（2020）湘03行終125號(hào)案件中，韶山市自然資源局對(duì)原告毛偉作出韶自然資執(zhí)罰［2019］12號(hào)《行政處罰決定書》，責(zé)令原告毛偉退還非法占用的土地，限期十五日內(nèi)拆除非法占用204.09㎡土地上新建的建（構(gòu)）筑物。法院認(rèn)為，韶山市自然資源局在作出行政處罰決定之前，從事審核的湯贊系初次從事行政處罰決定審核的人員，未通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格，不具有對(duì)行政處罰決定審核資格，涉案行政處罰決定違反法定程序。在貴州省銅仁市中級(jí)人民法院（2020）黔06行審復(fù)1號(hào)案件中，江口縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)江口縣川黔人家餐飲店作出罰沒款4346448元的行政處罰，后向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。法院認(rèn)為，“本案申請(qǐng)執(zhí)行人向本院申請(qǐng)執(zhí)行其作出的行政處罰決定，但未向本院提供其對(duì)被執(zhí)行人作出的處罰決定經(jīng)過了本單位領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定的證據(jù)，也未提交審核人員資質(zhì)證明及審核情況，不符合法定程序，損害了被執(zhí)行人的合法權(quán)益。綜上所述，申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)執(zhí)行的行政處罰決定，不符合法定程序，認(rèn)定事實(shí)不清，處罰結(jié)果缺乏事實(shí)依據(jù)，依法應(yīng)當(dāng)不準(zhǔn)予執(zhí)行”。

     為此，各行政機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)到法制審核的重要性，認(rèn)真貫徹落實(shí)行政處罰決定法制審核的要求。第一，凡是《行政處罰法》明確規(guī)定需要進(jìn)行法制審核的，必須經(jīng)過法制審核人員審核同意。實(shí)務(wù)中對(duì)法制審核人員如何出具審核意見并無具體規(guī)定，參照目前的實(shí)務(wù)做法，可以在行政處罰決定書簽發(fā)欄中增加法制審核欄，由法制審核人員簽署審查意見。第二，法制審核人員必須符合《行政處罰法》的規(guī)定。具體來說，按照“老人老辦法”“新人新辦法”的要求落實(shí)。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格，這一要求是2017年《行政處罰法》修改時(shí)增加的新要求，該規(guī)定自2018年1月1日起實(shí)施。也就是說，在2018年1月1日之前，已經(jīng)從事法制審核工作的，可以不需要通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。但是在2018年1月1日之后初次從事法制審核工作的，必須通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。各行政執(zhí)法單位應(yīng)按照上述規(guī)定，選配在2018年1月1日前從事過法制審核的人員或者通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格的人員擔(dān)任法制審核人員。

     此外，還需注意的是，行政機(jī)關(guān)選配的法制審核人員若沒有通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格，在面臨行政復(fù)議、行政訴訟的時(shí)候，需要舉證證明該法制審核人員在2018年1月1日前就從事了法制審核工作，比如提供該法制審核人員在2018年1月1日前被任命為法制科室人員的任職文件，或者在2018年1月1日之前結(jié)案的行政處罰決定中簽署過法制審核意見等。

# 二、關(guān)于行政處罰前告知

     新《行政處罰法》第四十四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利?！?/span>

     該條較修改之前的表述，并無太大變化，主要是將告知的權(quán)利具體化。但是根據(jù)行政復(fù)議、行政訴訟的實(shí)踐看，行政處罰前的告知程序往往是引起行政機(jī)關(guān)敗訴較為集中的方面。

當(dāng)前行政法理論及實(shí)務(wù)屆普遍認(rèn)為，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)以及要求聽證的權(quán)利，是保障當(dāng)事人合法權(quán)益的非常重要的程序性權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)未履行這一重要程序，相應(yīng)的行政處罰決定就會(huì)被復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院予以撤銷。實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，未告知當(dāng)事人擬作出行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由和依據(jù)，也有的未告知當(dāng)事人依法享有的陳述申辯權(quán)，未告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利等，這些都是嚴(yán)重違反法定程序的行為。

     還有的行政機(jī)關(guān)雖然履行了行政處罰的事前告知制度，但是告知的內(nèi)容不夠規(guī)范，嚴(yán)格來說也屬于違反法定程序。比如，很多法律對(duì)一些違反法律規(guī)定的行為規(guī)定了處罰的幅度，如對(duì)某違法行為處5000元以上到5萬元以下罰款，在這個(gè)范圍內(nèi)屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍。有的行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰前告知中，籠統(tǒng)地告知當(dāng)事人將對(duì)其處以5000元以上5萬元以下罰款，但并未告知當(dāng)事人擬處罰的具體數(shù)額。我們認(rèn)為，這種告知一定程度上是剝奪了當(dāng)事人陳述申辯權(quán)甚至是要求聽證的權(quán)利，也屬于違反法定程序。這是因?yàn)椋瑢?duì)于行政相對(duì)人來說，在行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)的情況下，只有知曉行政機(jī)關(guān)擬作出行政處罰決定的具體內(nèi)容（金額），才能有針對(duì)性地進(jìn)行陳述和申辯。如果不知道行政處罰的具體內(nèi)容，當(dāng)事人陳述申辯就無從談起。而且，根據(jù)《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則（試行）》的規(guī)定，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中公民的違法行為處以500元以上、法人或者其他組織的違法行為處以1000元以上，對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為處以20000元以上的罰款”屬于較大數(shù)額的罰款，必須告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利?；\統(tǒng)地告知當(dāng)事人處罰幅度，不符合依法行政的要求，也限制了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

     因此，我們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰前的告知程序中，應(yīng)該向當(dāng)事人告知擬作出行政處罰的具體內(nèi)容，以充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。

# 三、關(guān)于電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的應(yīng)用

     新《行政處罰法》第四十一條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄內(nèi)容是否符合要求；未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)?！?/span>

     該條是新增加的條文，明確規(guī)定了電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備應(yīng)用的基本規(guī)范。在之前的行政復(fù)議及行政訴訟實(shí)踐中，由于法律并未對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的應(yīng)用作出明確的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)及人民法院一般并不主動(dòng)審查電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備是否符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置是否合理、標(biāo)志是否明顯等內(nèi)容。但是新《行政處罰法》已明確規(guī)定“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核”，且“設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。根據(jù)該規(guī)定，在新《行政處罰法》實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，在行政復(fù)議或者行政訴訟中，就應(yīng)當(dāng)提交經(jīng)過法制和技術(shù)審核的證據(jù)，還應(yīng)當(dāng)提交“設(shè)置地點(diǎn)向社會(huì)公布”的證據(jù)。

     針對(duì)該條新增的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，及時(shí)對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行法制和技術(shù)審核，并保存好相關(guān)審核證據(jù)材料；同時(shí)，要全面梳理電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置地點(diǎn)，若有設(shè)置地點(diǎn)未向社會(huì)公布的，應(yīng)在新《行政處罰法》實(shí)施前及時(shí)向社會(huì)公布?！　?/p>

#四、關(guān)于聽證程序

     新《行政處罰法》第六十三條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)擬作出下列行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證：（一）較大數(shù)額罰款；（二）沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價(jià)值非法財(cái)物；（三）降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）其他較重的行政處罰；（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。”第六十四條規(guī)定，“聽證應(yīng)當(dāng)依照以下程序組織：（一）當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后五日內(nèi)提出；......”

     上述新修訂的《行政處罰法》關(guān)于聽證程序的要求，有兩處明顯的變化，一是擴(kuò)大了應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人要求聽證的權(quán)利的范圍。原《行政處罰法》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”，新《行政處罰法》增加了“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價(jià)值非法財(cái)物、降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”等情形，需要引起重視；二是延長(zhǎng)了當(dāng)事人提出聽證的期限，將原《行政處罰法》規(guī)定的“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出”修改為“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后五內(nèi)提出”。由于行政機(jī)關(guān)一般是采取格式化文書的形式告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，新《行政處罰法》實(shí)施后，各行政執(zhí)法單位應(yīng)及時(shí)修改格式化文書模板，將以前規(guī)定的“三日內(nèi)提出”修改為“五日內(nèi)提出”。

     關(guān)于聽證程序，還有一個(gè)值得注意的問題。實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利（比如根據(jù)原《行政處罰法》告知當(dāng)事人在三日內(nèi)提出），但是行政機(jī)關(guān)在告知后未滿三日即作出行政處罰決定，該行為實(shí)際上也是剝奪了當(dāng)事人要求聽證的權(quán)利，也屬于程序違法。行政機(jī)關(guān)在告知當(dāng)事人要求聽證的權(quán)利時(shí)，除非當(dāng)事人書面表示放棄要求聽證的權(quán)利，否則行政機(jī)關(guān)均應(yīng)等到五日后才能作出行政處罰決定。還需注意的是，根據(jù)新《行政處罰法》第八十五條的規(guī)定，此處的“五日”是指五個(gè)工作日，不包括法定節(jié)假日。

#五、關(guān)于查處違法建設(shè)的辦案期限

     查處違法建設(shè)主要依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，法律法規(guī)規(guī)章均未規(guī)定明確的辦案期限。有個(gè)別法院判決認(rèn)為應(yīng)結(jié)合行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)查處違法建設(shè)適用六十日的辦案期限，但并未得到司法實(shí)務(wù)屆的廣泛認(rèn)同。但是新《行政處罰法》修改后，從法律層面明確了行政處罰的辦案期限，我們認(rèn)為，查處違法建設(shè)應(yīng)該按照該規(guī)定執(zhí)行。

     新《行政處罰法》第六十條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

     關(guān)于違法建設(shè)如何處理，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四的理解，一般認(rèn)為責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除，不屬于行政處罰，但處以罰款、沒收實(shí)物或者違法收入則屬于典型的行政處罰。有觀點(diǎn)據(jù)此認(rèn)為，限期拆除決定不應(yīng)適用行政處罰的辦案期限。我們認(rèn)為，責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除與處以罰款等行政處罰決定適用的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條，由于新《行政處罰法》已明確規(guī)定了行政處罰案件立案后九十日內(nèi)就要作出行政處罰決定，行政機(jī)關(guān)在對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行查處時(shí)，無論是作出限期拆除的決定還是處以罰款的行政處罰，均應(yīng)該在立案后九十日內(nèi)作出相關(guān)行政決定。

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