導(dǎo)讀

當(dāng)前，面向國(guó)土空間規(guī)劃全生命周期協(xié)同管控的業(yè)務(wù)要求，不僅需要探索新數(shù)據(jù)、新技術(shù)支持下的國(guó)土空間規(guī)劃編制方法，更需要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警等環(huán)節(jié)進(jìn)行數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化賦能，使國(guó)土空間規(guī)劃更好地引導(dǎo)國(guó)土空間全要素管控和城市精細(xì)化治理。報(bào)告針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃全生命周期管控，提出了構(gòu)建“一體協(xié)同模式”、形成“一套完整的技術(shù)體系”、建設(shè)“一個(gè)系統(tǒng)抓手”的設(shè)計(jì)思路。

一、背景分析

報(bào)告首先對(duì)國(guó)務(wù)院及自然資源部印發(fā)的幾份相應(yīng)的政策文件進(jìn)行了簡(jiǎn)要回顧：

第一份文件是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，主要內(nèi)容包括：

1、規(guī)劃審批。按照誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管的原則，分級(jí)建立國(guó)土空間規(guī)劃審查備案制度。相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對(duì)，批復(fù)后納入同級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。

2、監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施。依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，將國(guó)土空間規(guī)劃的執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。同時(shí)，健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和規(guī)劃定期評(píng)估結(jié)果，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。

3、推進(jìn)“放管服”改革。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動(dòng)“多審合一”、“多證合一”。優(yōu)化現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目用地（海）預(yù)審、規(guī)劃選址以及建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。  

第二份文件是《自然資源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》。重點(diǎn)提出要構(gòu)建一張現(xiàn)狀底圖和一張規(guī)劃底圖，基于統(tǒng)一的底圖來(lái)建設(shè)完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，同步搭建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)督。  

第三份文件是《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》。主要內(nèi)容如下：

1、規(guī)范規(guī)劃編制審批。以“多規(guī)合一”規(guī)劃體系，規(guī)范規(guī)劃編制審批，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃“編”“審”分離機(jī)制。

2、嚴(yán)格規(guī)劃許可管理。以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規(guī)劃許可管理新模式。

3、實(shí)行規(guī)劃全周期管理。以機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建規(guī)劃資源全周期管理平臺(tái)。

二、設(shè)計(jì)思路

面向國(guó)土空間規(guī)劃全生命周期協(xié)同管控的業(yè)務(wù)要求，不僅需要探索新數(shù)據(jù)、新技術(shù)支持下的國(guó)土空間規(guī)劃編制方法，更需要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警等環(huán)節(jié)進(jìn)行數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化賦能，使國(guó)土空間規(guī)劃更好地引導(dǎo)國(guó)土空間全要素管控和城市精細(xì)化治理。

為此，報(bào)告基于前期的系統(tǒng)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了構(gòu)建“一體協(xié)同模式”、形成“一套完整的技術(shù)體系”、建設(shè)“一個(gè)系統(tǒng)抓手”的設(shè)計(jì)思路。

在協(xié)同模式上，建立覆蓋國(guó)土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警的全生命周期協(xié)同管控體式；在技術(shù)體系方面，構(gòu)建“以標(biāo)準(zhǔn)為前提，以規(guī)則為核心，以模型為支撐，以工具為手段”的智慧規(guī)劃技術(shù)體系；在系統(tǒng)建設(shè)方面，以“國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’應(yīng)用”、“國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)”、“國(guó)土空間規(guī)劃成果審查與管理”、“國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警”、“資源環(huán)境承載能力預(yù)警”以及“指標(biāo)模型管理”六大功能模塊為基礎(chǔ)，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)系統(tǒng)功能進(jìn)行拓展開(kāi)發(fā)，最終達(dá)到以信息化系統(tǒng)為抓手，支撐國(guó)土空間規(guī)劃全生命周期管理的目標(biāo)。

三、實(shí)施路徑

按照國(guó)家的要求，國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，必須具備六大基本功能。

1、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用。面向國(guó)土空間規(guī)劃管理部門(mén)、編制單位和各業(yè)務(wù)部門(mén)，集成基礎(chǔ)地理、現(xiàn)狀、規(guī)劃等各類(lèi)數(shù)據(jù)，提供資源瀏覽、專(zhuān)題圖制作、對(duì)比分析、查詢(xún)統(tǒng)計(jì)、成果共享等功能，為空間規(guī)劃編制、管理和實(shí)施監(jiān)督提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)支撐，消除信息孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

2、國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)。面向編制單位，服務(wù)于國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，通過(guò)算法模型來(lái)集成提供“雙評(píng)價(jià)”等功能，摸清自然資源稟賦和生態(tài)本底，發(fā)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用中存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，同時(shí)降低基礎(chǔ)分析評(píng)價(jià)的技術(shù)門(mén)檻，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。

3、國(guó)土空間規(guī)劃成果審查與管理。面向國(guó)土空間規(guī)劃管理部門(mén)，根據(jù)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的審查要點(diǎn)，提供成果質(zhì)檢、成果審查和成果管理等功能，將審查要點(diǎn)流程化、定量化，支持一鍵生成審查報(bào)告，提高審查效率，并對(duì)規(guī)劃成果統(tǒng)一分類(lèi)管理，支持規(guī)劃管理自動(dòng)強(qiáng)制留痕功能，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理行為全過(guò)程可回溯、可查詢(xún)。 

4、國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警。服務(wù)于國(guó)土空間規(guī)劃體系的監(jiān)督管理，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系，提供動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警和定期評(píng)估等功能。一方面對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，違反開(kāi)發(fā)保護(hù)的情況進(jìn)行管控；另一方面對(duì)空間規(guī)劃實(shí)施后的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，為動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、定期與不定期評(píng)估、規(guī)劃監(jiān)管提供依據(jù)，支撐國(guó)土空間規(guī)劃管理責(zé)任部門(mén)落實(shí)主體責(zé)任。

5、資源環(huán)境承載能力預(yù)警。提供資源環(huán)境承載能力綜合監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評(píng)估、決策支持等功能，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警模型，對(duì)各類(lèi)資源開(kāi)展承載能力的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)和及時(shí)預(yù)警，合理控制不同區(qū)域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，確保各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)不突破資源環(huán)境承載能力界限。

6、指標(biāo)模型管理。提供指標(biāo)管理、模型管理等支撐功能，支持指標(biāo)的可視化管理和分析模型的定制化配置，滿足指標(biāo)和模型“可落實(shí)、可定制、參數(shù)化”調(diào)整需求。

此外，基于多樣化的業(yè)務(wù)需求，系統(tǒng)還開(kāi)發(fā)了一些定制化的拓展功能。

1、輔助規(guī)劃編制。面向規(guī)劃編制人員，提供底板數(shù)據(jù)、規(guī)劃沖突分析、指標(biāo)分解、三區(qū)三線劃定工具，并圍繞不同的等級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制要求，提供輔助分析參考，進(jìn)一步提高規(guī)劃編制的科學(xué)性、合理性。

2、輔助規(guī)劃審批。包括規(guī)劃傳導(dǎo)和指標(biāo)審查，一是通過(guò)約束性指標(biāo)和管控邊界的傳導(dǎo)落實(shí)，來(lái)確保國(guó)家確定的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、糧食、區(qū)域、主體功能區(qū)和新型城鎮(zhèn)化等重大戰(zhàn)略和各類(lèi)空間管控的精準(zhǔn)落地。同時(shí)，建立從總體規(guī)劃-專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃-控制性詳細(xì)規(guī)劃-修建性詳細(xì)規(guī)劃等各類(lèi)不同層級(jí)規(guī)劃間的要素和管控的要點(diǎn)進(jìn)行層級(jí)傳導(dǎo)與相應(yīng)的制度化審查；二是對(duì)建筑退讓、建筑間距、建筑控高、日照分析、鄰避分析等進(jìn)行相應(yīng)的指標(biāo)一致性審查，支持問(wèn)題定位和審查結(jié)果的傳導(dǎo)，以保證從控制性詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃到項(xiàng)目審批等整個(gè)規(guī)劃審批的自動(dòng)化審查，確?？臻g規(guī)劃最終的管控要素能夠有效落地。

3、輔助規(guī)劃實(shí)施并監(jiān)督。一是輔助國(guó)土空間規(guī)劃精準(zhǔn)實(shí)施，提供輔助項(xiàng)目選址、合規(guī)性檢查、空間準(zhǔn)入、方案評(píng)估、綜合臺(tái)賬等功能，形成規(guī)劃實(shí)施應(yīng)用集成，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)要求，保證規(guī)劃能夠精準(zhǔn)實(shí)施；二是輔助國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警，包括長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警、定期評(píng)估和城市體檢。在“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)”的智慧型國(guó)土空間規(guī)劃框架下，監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警是推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施、構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃閉環(huán)運(yùn)行體系的重要技術(shù)保障和關(guān)鍵反饋環(huán)節(jié)。

四、項(xiàng)目案例

1、海南省工程建設(shè)項(xiàng)目策劃生成信息平臺(tái)。

按照海南省深化“放管服”改革及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決策部署要求進(jìn)行平臺(tái)的建設(shè)，從閑置用地智能識(shí)別與管理、前置區(qū)域評(píng)估、信息公開(kāi)與自助模擬推演、輔助決策和項(xiàng)目策劃生成五個(gè)方面展開(kāi)，全面提升海南省工程建設(shè)項(xiàng)目前期策劃生成工作效率。主要包括項(xiàng)目策劃生成系統(tǒng)、區(qū)域評(píng)估管理系統(tǒng)、輔助決策系統(tǒng)、閑置用地識(shí)別與應(yīng)用管理系統(tǒng)、工程建設(shè)項(xiàng)目網(wǎng)上咨詢(xún)大廳、在線模擬業(yè)務(wù)協(xié)同系統(tǒng)等六個(gè)子系統(tǒng)。

2、廣西賀州市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

在形成賀州市統(tǒng)一的“底圖、底數(shù)、底線”自然資源大數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，基于現(xiàn)有“多規(guī)合一”平臺(tái)，充分利用新技術(shù)、新手段，建立上下貫通的賀州市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，整體提升賀州市國(guó)土空間大數(shù)據(jù)集成能力、規(guī)劃編制智能分析能力、治理實(shí)施網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)能力、監(jiān)測(cè)評(píng)估精準(zhǔn)能力。

3、廣東汕尾市國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。

平臺(tái)的建設(shè)可實(shí)現(xiàn)自然資源數(shù)據(jù)資源整合與國(guó)土空間數(shù)據(jù)服務(wù)的集成發(fā)布，為國(guó)土空間治理提供數(shù)據(jù)底板支持。橫向上，對(duì)內(nèi)聯(lián)通各科室部門(mén)，對(duì)外聯(lián)通其他委辦局；縱向上，聯(lián)通各級(jí)自然資源主管部門(mén)，實(shí)現(xiàn)自然資源數(shù)據(jù)資源的共享與匯交，推動(dòng)業(yè)務(wù)協(xié)同。

4、山東臨沂市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估與規(guī)劃數(shù)據(jù)全生命周期數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)。

系統(tǒng)開(kāi)發(fā)了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估、國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)、國(guó)土空間規(guī)劃報(bào)告管理、國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)、國(guó)土空間規(guī)劃成果展示等功能模塊，可實(shí)現(xiàn)臨沂市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估和規(guī)劃全生命周期數(shù)據(jù)管理。