【摘要】我國空間規(guī)劃存在的主要問題之一是“多規(guī)”并行格局下的事權(quán)不明和沖突。日本在完備的法律指導(dǎo)下，形成了“多規(guī)”并行的空間規(guī)劃體系，與我國有很多相似之處，可以作為我國空間規(guī)劃優(yōu)化改革的重要借鑒對(duì)象。在分析大量一手文本資料的基礎(chǔ)上，對(duì)日本的國土形成規(guī)劃、國土利用規(guī)劃和專業(yè)土地利用規(guī)劃進(jìn)行了全面系統(tǒng)的研究，重點(diǎn)探析各類型、各層級(jí)規(guī)劃的主要內(nèi)容和事權(quán)關(guān)系。認(rèn)為日本空間規(guī)劃之所以能保證順暢運(yùn)作，是因?yàn)槠湓诿鞔_法律法規(guī)保障下，上下層級(jí)、相關(guān)部門事權(quán)具有明晰的邊界和完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。我國空間規(guī)劃一直以來存在多規(guī)并行卻缺乏統(tǒng)籌甚至矛盾沖突的問題，對(duì)此，本文從縱向和橫向事權(quán)的劃定、空間規(guī)劃立法、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等角度提出空間規(guī)劃體系優(yōu)化改革的三點(diǎn)建議。

當(dāng)前我國已經(jīng)形成國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)”并行的空間規(guī)劃格局，各類規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌，大面積交叉重疊甚至矛盾沖突等問題突出，其背后的根本原因是規(guī)劃事權(quán)的不明晰。關(guān)于這一問題，我國學(xué)者已開展了很多研究。隨著自然資源部成立，研究如何在“多規(guī)”并行格局下明確各類規(guī)劃事權(quán)，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，是我國當(dāng)前規(guī)劃改革的重點(diǎn)問題之一。日本的空間規(guī)劃體系與我國有很多相似之處，同樣有“多規(guī)”并存的現(xiàn)象，但是它在規(guī)劃事權(quán)劃分上構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)合理的體系，能較為有效地解決上述問題，因此可以作為主要的借鑒參考對(duì)象。目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)日本空間規(guī)劃的研究偏重于兩個(gè)層面：一是宏觀層面的國土綜合開發(fā)規(guī)劃（或國土形成規(guī)劃），二是微觀層面的城市規(guī)劃。而對(duì)其空間規(guī)劃的系統(tǒng)描繪，以及規(guī)劃事權(quán)的研究則相對(duì)缺乏。本文試圖對(duì)日本各類規(guī)劃的內(nèi)容及其相互關(guān)系進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析，并探索相關(guān)部門、行政層級(jí)的職權(quán)范圍和事權(quán)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國空間規(guī)劃體系的事權(quán)管理和優(yōu)化改革提出建議。

1 空間規(guī)劃和我國空間規(guī)劃事權(quán)

1.1 空間規(guī)劃

空間規(guī)劃（spatial planning）概念最早于1983年由《歐洲空間規(guī)劃章程》提出，被定義為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)政策在空間上的體現(xiàn)，是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域的平衡發(fā)展而制定的一種跨領(lǐng)域的綜合性規(guī)劃方法。此后包括歐盟在內(nèi)的多個(gè)組織以及學(xué)者均對(duì)空間規(guī)劃的定義提出了自己的見解，但并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)【國外很多機(jī)構(gòu)均提出過對(duì)空間規(guī)劃的定義和理解，比較典型的如歐盟1999年《歐洲空間發(fā)展戰(zhàn)略》中把空間規(guī)劃定義為由公共部門對(duì)未來空間內(nèi)各活動(dòng)分配施加影響的各種方法，旨在創(chuàng)造一個(gè)更理性的地域土地利用組織和聯(lián)系，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)對(duì)發(fā)展需求作出平衡，并實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）2001年提出空間規(guī)劃是根據(jù)領(lǐng)土單元，如國家、區(qū)域和地方等，跨越處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等不同種類問題的廣泛行業(yè)領(lǐng)域的政策工具。英國副總理辦公室（ODPM，可持續(xù)發(fā)展研究機(jī)構(gòu)）則認(rèn)為空間規(guī)劃超越了傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃，帶來并整合了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用相關(guān)政策，影響地域?qū)傩院凸δ堋?。事?shí)上，空間規(guī)劃體系與區(qū)域發(fā)展階段、社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景密切相關(guān)，在該名詞出現(xiàn)之前，各個(gè)國家針對(duì)空間要素的布局規(guī)劃（例如日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃、美國的區(qū)域規(guī)劃和總體規(guī)劃、荷蘭的結(jié)構(gòu)規(guī)劃等）均可以稱為空間規(guī)劃，并且呈現(xiàn)出多樣化的特征和內(nèi)涵。作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)各要素在空間上的綜合體現(xiàn)，空間規(guī)劃被認(rèn)為有三個(gè)方面的共性特點(diǎn)。一是綜合性。不同于城市規(guī)劃或土地利用規(guī)劃偏重單個(gè)要素的特點(diǎn)，空間規(guī)劃旨在通過對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多種要素進(jìn)行布局和秩序安排，跨越處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等不同種類問題的廣泛行業(yè)領(lǐng)域，考慮行業(yè)政策間的相互作用。二是多尺度。盡管空間規(guī)劃的最初提出是用于滿足歐盟空間一體化和跨國家的區(qū)域空間協(xié)調(diào)，但在其之后的拓展應(yīng)用過程中，空間規(guī)劃逐漸涵蓋了國家、區(qū)域、?。ㄖ菘h）、市等各個(gè)尺度空間，各個(gè)層級(jí)政府均寄希望于空間規(guī)劃去解決本轄區(qū)內(nèi)的問題。三是政策性?？臻g規(guī)劃除了塑造空間，還是提供綜合政策框架的工具，希利（Healey）認(rèn)為空間規(guī)劃不僅是以政策和項(xiàng)目建議形式出現(xiàn)的正式成果，還是一個(gè)決策框架，它可以影響相關(guān)主體在未來的投資，并規(guī)范他們的行為。

1.2 我國空間規(guī)劃事權(quán)

由于空間規(guī)劃具有的三個(gè)特點(diǎn)，其制定管理不可避免地涉及上下級(jí)或平級(jí)政府部門的事權(quán)關(guān)系。政府事權(quán)是依據(jù)政府職能產(chǎn)生、通過法律授予的管理國家具體事務(wù)的權(quán)力，是政府部門在行政行為中承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任。國內(nèi)很多學(xué)者對(duì)我國空間規(guī)劃事權(quán)的現(xiàn)狀和存在的問題都進(jìn)行了比較深入的探討，但對(duì)空間規(guī)劃事權(quán)的本質(zhì)特征較少有深入研究。林堅(jiān)認(rèn)為空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制，空間規(guī)劃事權(quán)重點(diǎn)在于土地發(fā)展權(quán)。根據(jù)該理論，可以較好地解釋我國空間規(guī)劃事權(quán)劃分存在的問題：一是“橫向”不協(xié)調(diào)——各部門權(quán)力邊界未予明確，配置土地發(fā)展權(quán)的行政權(quán)力存在重疊，各類空間規(guī)劃存在多元化的利益取向，從而導(dǎo)致權(quán)力范圍交叉重疊、缺乏協(xié)調(diào)；二是“縱向”不銜接——國家與地方兩級(jí)政府之間存在兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)，但二者出發(fā)點(diǎn)不同，上位規(guī)劃重點(diǎn)講責(zé)任，下位規(guī)劃往往求權(quán)益，從而導(dǎo)致權(quán)力上行，中央對(duì)地方規(guī)劃干預(yù)過度；三是法規(guī)依據(jù)不清——各類規(guī)劃法規(guī)自成體系，縱橫事權(quán)的界定缺乏法理依據(jù)。

2 日本空間規(guī)劃主要法規(guī)及內(nèi)容

日本空間規(guī)劃最早始于明治維新時(shí)期，是在西方國家影響下逐步形成的城市規(guī)劃體制，并在此階段頒布了第一部《城市規(guī)劃法》（1919年）。但其真正形成完善的空間規(guī)劃體系并快速發(fā)展則是緣于二戰(zhàn)后國土開發(fā)和城市建設(shè)的極大需求。這其中三部法律的地位至關(guān)重要：一是1968年頒布的新《城市規(guī)劃法》，在用地管理、規(guī)劃審批等方面作了一系列變革，成為日本現(xiàn)代城市規(guī)劃體制的基礎(chǔ)；二是1950年頒布的《國土綜合開發(fā)法》（于2005年修訂為《國土形成規(guī)劃法》），根據(jù)該法規(guī)，每隔7~10年編制一次國土規(guī)劃，空間規(guī)劃開始從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化政策等角度指導(dǎo)全域國土資源的綜合利用和保護(hù)；三是1974年制定的《國土利用規(guī)劃法》，該法與《國土綜合開發(fā)法》相輔相成，共同成為國土規(guī)劃管理的依據(jù)。三部法律和相關(guān)規(guī)劃共同發(fā)展，逐步搭建起日本空間規(guī)劃體系框架。

在三部法律的指導(dǎo)要求下，日本形成了以下述規(guī)劃為主的空間規(guī)劃體系：依據(jù)《國土形成規(guī)劃法》編制的國土形成規(guī)劃；依據(jù)《國土利用規(guī)劃法》編制的國土利用規(guī)劃（并在都道府縣層面編制土地利用基本規(guī)劃）；以及依據(jù)各專業(yè)法規(guī)編制的專業(yè)土地利用規(guī)劃（依據(jù)《城市規(guī)劃法》編制的城市規(guī)劃也屬此類）。各類規(guī)劃貫穿于國家、都道府縣、市町村三個(gè)層級(jí)，其中國土形成規(guī)劃還包括編制廣域規(guī)劃（即區(qū)域規(guī)劃），進(jìn)而形成了“多規(guī)”并行的網(wǎng)絡(luò)式規(guī)劃體系（圖1,表1）。

圖1 日本空間規(guī)劃體系示意圖

表1 日本“多橫多縱”的網(wǎng)絡(luò)型空間規(guī)劃體系

2.1 《國土形成規(guī)劃法》（《國土綜合開發(fā)法》）

日本自1950年頒布《國土綜合開發(fā)法》之后，從1962年開始，每隔7~10年即編制一輪國土綜合開發(fā)規(guī)劃，旨在全 面指導(dǎo)國土空間的開發(fā)利用。2005年，隨著國土布局基本成型，規(guī)劃理念由大規(guī)模的“開發(fā)”轉(zhuǎn)為“形成”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國土綜合開發(fā)規(guī)劃被國土形成規(guī)劃取代。不論如何變化，國土形成規(guī)劃（綜合開發(fā)規(guī)劃）始終是為了以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化措施來推進(jìn)國土利用、整合和保護(hù)而制定的綜合性基礎(chǔ)方案，是涉及國土空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方針性規(guī)劃，體現(xiàn)了國家的宏觀調(diào)控思路，對(duì)其他規(guī)劃有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。其內(nèi)容并不限于對(duì)國土利用的指導(dǎo)，最新一輪國土形成規(guī)劃（2015年完成，第7次國土規(guī)劃）涵蓋了地方建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化旅游、交通通信、國土基礎(chǔ)、資源能源、海洋、環(huán)境、社會(huì)互助等多個(gè)領(lǐng)域（圖2），在一定程度上類似于我國的國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

圖2 日本第七次國土形成規(guī)劃（全國規(guī)劃）目錄

2.2 《國土利用規(guī)劃法》

日本于1974年頒布了《國土利用規(guī)劃法》，其目的是配合國土綜合開發(fā)規(guī)劃，有計(jì)劃地利用土地，并建立規(guī)范的土地調(diào)整措施。該法明確了編制國土利用規(guī)劃（全國、都道府縣、市町村三個(gè)層級(jí)）和土地利用基本規(guī)劃（都道府縣層級(jí)）的必要性。目前已編制了5輪國土利用規(guī)劃（全國層級(jí)），都道府縣和市町村也在全國規(guī)劃的指導(dǎo)下，結(jié)合自身情況編制了4~5輪國土利用規(guī)劃。

2.2.1 國土利用規(guī)劃

國土利用規(guī)劃是確定國土利用基本方針、用地?cái)?shù)量、布局方向和實(shí)施措施的綱要性規(guī)劃。該規(guī)劃將國土分為農(nóng)業(yè)、森林、荒地、水面、道路、建設(shè)用地等土地利用類別，并給出各類土地的規(guī)劃面積目標(biāo)值，但該目標(biāo)值僅作指導(dǎo)之用，可根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不確定性而靈活調(diào)整，不具備對(duì)土地利用的控制職能（表2）。與國土形成規(guī)劃相比，國土利用規(guī)劃傾向于更為單純的土地利用規(guī)劃，是對(duì)形成規(guī)劃中的國土利用戰(zhàn)略的補(bǔ)充深化，但更具權(quán)威性：國土利用規(guī)劃之外的國家規(guī)劃中涉及國土利用的，以國土利用規(guī)劃為準(zhǔn)。三個(gè)層級(jí)的國土利用規(guī)劃在內(nèi)容框架上大致相同，但呈現(xiàn)出逐層遞進(jìn)、逐步深化的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在用地面積目標(biāo)值的層層分解：全國規(guī)劃將用地指標(biāo)分解到三大都市圈和若干地方圈；都道府縣規(guī)劃一般會(huì)將全縣劃分為若干區(qū)域并進(jìn)行指標(biāo)分解；市町村規(guī)劃則劃分若干功能區(qū)（例如：靜岡縣富士市被劃分為保護(hù)地區(qū)、保護(hù)兼共存地區(qū)、生態(tài)與城市共存地區(qū)、城市活動(dòng)地區(qū)）并制定指標(biāo)（圖3）。另外，地方規(guī)劃的基本構(gòu)想、實(shí)施措施等相對(duì)細(xì)化，更具實(shí)操性。

表2 日本國土利用規(guī)劃（2015年）用地類別及其規(guī)模目標(biāo)

圖3 靜岡縣富士市功能區(qū)域劃分示意圖

2.2.2 土地利用基本規(guī)劃

《國土利用規(guī)劃法》規(guī)定：在國土利用規(guī)劃的指導(dǎo)下，編制都道府縣土地利用基本規(guī)劃。其內(nèi)容主要包括兩方面。一是將土地劃分為城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保護(hù)等五類地域（圖4），作為土地用途管制的主要依據(jù)。該地域劃分具有法定效力和強(qiáng)制性，城市、農(nóng)業(yè)、森林、環(huán)境等主管部門須在指定地域范圍內(nèi)行使職權(quán)并開展相關(guān)工作。二是制定五類地域重疊地區(qū)的調(diào)整方針（如有重疊），以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同功能地域的布局（表3）。

圖4 土地利用基本規(guī)劃圖實(shí)例

表3 五類地域重疊地區(qū)的土地利用調(diào)整方針示例

注：×表示按制度和實(shí)際情況，不重疊的部分；←表示相互重疊情況下，箭頭方向的土地利用優(yōu)先；○表示相互重疊情況下，兩類用地可兼顧使用；①表示注意土地利用現(xiàn)狀，調(diào)整為農(nóng)業(yè)利用時(shí)也要承認(rèn)城市的利用；②表示原則上優(yōu)先給城市利用，同時(shí)也要努力保護(hù)綠地和森林；③表示需注意作為森林利用的現(xiàn)狀，調(diào)整為林業(yè)利用時(shí)要承認(rèn)城市的利用；④表示原則上優(yōu)先作為農(nóng)用地利用，調(diào)整為農(nóng)業(yè)利用時(shí)承認(rèn)林業(yè)上的利用；⑤表示優(yōu)先作為林業(yè)利用，調(diào)整為林業(yè)利用時(shí)承認(rèn)農(nóng)業(yè)上的利用；⑥表示在維持自然公園機(jī)能的條件下，調(diào)整為城市利用。

2.3 專業(yè)法規(guī)（包括城市規(guī)劃法）

依據(jù)相關(guān)法規(guī)，五類地域分別由國土交通部門、農(nóng)林水產(chǎn)部門和環(huán)保部門進(jìn)行管理，并制定具體的專業(yè)土地利用規(guī)劃（圖5）。城市規(guī)劃作為部門土地利用規(guī)劃之一，僅限于在城市區(qū)域內(nèi)制定，主要內(nèi)容包括提出規(guī)劃區(qū)的總體發(fā)展目標(biāo)和城市改善、制定開發(fā)和保護(hù)的政策，劃分“城市化促進(jìn)區(qū)”與“城市化控制區(qū)”，制定土地使用分區(qū)（即土地利用規(guī)劃圖，圖6），屬于指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)的實(shí)施性規(guī)劃，市町村是城市規(guī)劃編制的主體。

圖5 部門土地利用規(guī)劃及相關(guān)法律示意圖

圖6 福岡市城市規(guī)劃土地使用分區(qū)圖

3 日本空間規(guī)劃事權(quán)劃分的特點(diǎn)

日本空間規(guī)劃在規(guī)劃類型、規(guī)劃層級(jí)、內(nèi)容分工、管控重點(diǎn)等方面均與我國有較多的相似之處（表4），都呈現(xiàn)出多規(guī)并行的規(guī)劃體系，部分規(guī)劃類型甚至還有所對(duì)應(yīng)，如國土形成規(guī)劃可對(duì)應(yīng)我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，國土利用規(guī)劃可對(duì)應(yīng)我國的國土規(guī)劃綱要，土地利用基本規(guī)劃可對(duì)應(yīng)我國的土地利用總體規(guī)劃等。但是與我國相比，日本空間規(guī)劃在法律法規(guī)的保障下，上下層級(jí)、相關(guān)部門事權(quán)具有清晰的邊界，尤其在土地發(fā)展權(quán)的處理上具備較為明確的法理關(guān)系和職能分工。其主要特點(diǎn)可以概括為以下幾個(gè)方面。

表4 日本各類型規(guī)劃對(duì)比一覽表

3.1 縱向：各級(jí)政府權(quán)責(zé)分明，地方擁有較大自主權(quán)

日本空間規(guī)劃事權(quán)的縱向劃分與其行政體制和土地所有制密切相關(guān)。日本實(shí)行地方自治制度，都道府縣和市町村被稱為地方自治體，中央政府與地方公共團(tuán)體之間的事務(wù)配置基本上遵循市町村優(yōu)先原則和效率原則，空間規(guī)劃也越來越強(qiáng)調(diào)“地方事務(wù)歸地方治理”，試圖提高地方（包括都道府縣和市町村）的自治權(quán)，逐步形成國家層面國土形成規(guī)劃和地方層面土地利用規(guī)劃共同作用的規(guī)劃體系。同時(shí)土地私有制也保證了地方層面“權(quán)益規(guī)劃”的土地發(fā)展權(quán)，國家僅重點(diǎn)關(guān)注森林、原野等國有土地的保護(hù)和利用，國家“責(zé)任規(guī)劃”觸及的范圍也多限于此。

具體到規(guī)劃事務(wù)職能上，各層級(jí)政府有較為明確的分工。其中國家的主要職責(zé)是定戰(zhàn)略，即編制國土形成規(guī)劃和國土利用規(guī)劃（全國），兩項(xiàng)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充，制定國土保護(hù)利用的戰(zhàn)略方向和基本方針；國家并不過多插手地方規(guī)劃管理，僅適當(dāng)提出意見或勸告，給予地方較大的自主權(quán)。都道府縣的主要職責(zé)是劃分區(qū)，通過土地利用基本規(guī)劃將國土劃分為五類地域，以此作為銜接上層級(jí)宏觀戰(zhàn)略和下層級(jí)具體實(shí)施的抓手。市町村的主要職責(zé)是定方案，以城市規(guī)劃等實(shí)施性規(guī)劃為手段，主導(dǎo)各類國土資源的開發(fā)建設(shè)和保護(hù)利用。

跨行政層級(jí)編制的規(guī)劃能體現(xiàn)出國家和地方的差異性、傳導(dǎo)性，例如國土利用規(guī)劃在指標(biāo)和內(nèi)容深度上呈現(xiàn)出逐層遞進(jìn)、逐步深化的特點(diǎn)；城市規(guī)劃作為操作性、實(shí)施性的規(guī)劃，以市町村為主開展編制，都道府縣僅編制跨區(qū)域或重點(diǎn)地區(qū)的城市規(guī)劃。

總體上，日本已基本形成“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系，三級(jí)政府權(quán)責(zé)明晰，各自負(fù)責(zé)其職權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)劃編制和實(shí)施。

3.2 橫向：主管部門相對(duì)統(tǒng)一，相關(guān)部門各司其職

日本空間規(guī)劃最初僅在城市建設(shè)區(qū)編制，之后逐漸拓展至全域國土，城市建設(shè)區(qū)成為其中一部分，體現(xiàn)出專業(yè)部門事權(quán)的博弈。經(jīng)過幾十年的發(fā)展變革，日本空間規(guī)劃管理也涉及多個(gè)部門，但與我國不同的是：日本在宏觀定戰(zhàn)略、中觀劃分區(qū)階段均有較明確的單一管理主體，即國土交通主管部門；在微觀定方案階段，土地利用規(guī)劃管理部門和土地用途分區(qū)管制掛鉤，各部門有清晰的土地發(fā)展權(quán)和規(guī)劃管理邊界。

3.2.1 綜合性的國土空間規(guī)劃均由國土交通部門組織管理

統(tǒng)一的規(guī)劃管理主體能夠有效避免各類規(guī)劃之間的沖突。日本于2001年正式實(shí)施以大部門體制為重點(diǎn)的行政改革，將運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳、國土廳等合并為國土交通省，并在都道府縣和市町村下設(shè)國土交通相關(guān)部門，成為空間規(guī)劃編制和管理的主要機(jī)構(gòu)。具體職能方面，國土交通大臣負(fù)責(zé)制定全國和廣域國土形成規(guī)劃，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他行政機(jī)關(guān)、地方政府利益。國土利用規(guī)劃的組織管理體現(xiàn)了國土交通部門的事權(quán)，其中全國規(guī)劃由國土交通大臣制定并提交內(nèi)閣會(huì)議決定，都道府縣和市町村規(guī)劃則由地方的國土交通部門負(fù)責(zé)編制管理，接受國土交通大臣或都道府縣知事的建議勸告。土地利用基本規(guī)劃由地方國土交通部門負(fù)責(zé)編制后上報(bào)至國土交通省，其他部門的意見則通過國土利用審議會(huì)或其他合議機(jī)構(gòu)等渠道傳達(dá)。

上述提到的國土形成規(guī)劃、國土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃均以全域國土資源為規(guī)劃對(duì)象，可以稱之為綜合性的國土空間規(guī)劃。與我國同類型規(guī)劃（如國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃綱要、土地利用總體規(guī)劃、城市總規(guī)等）分屬多個(gè)管理主體不同，日本綜合性國土空間規(guī)劃由國土交通部門統(tǒng)一組織管理，使得并行的“多規(guī)”在組織階段即實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的合理統(tǒng)籌，避免了內(nèi)容的大幅重疊甚至沖突。

3.2.2 部門土地利用規(guī)劃與土地分區(qū)相結(jié)合，管理邊界清晰

我國空間規(guī)劃的主要問題之一是，各類規(guī)劃主管部門均擁有不同法律法規(guī)、行政文件賦予的分配土地發(fā)展權(quán)的行政權(quán)力，且存在行政權(quán)力邊界模糊和主動(dòng)擴(kuò)權(quán)的現(xiàn)象。日本在這方面的經(jīng)驗(yàn)是：土地發(fā)展權(quán)的分配是由國土交通部門在土地利用基本規(guī)劃中完成的，作為土地用途管制的依據(jù)；專業(yè)土地利用規(guī)劃，包括城市規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)促進(jìn)規(guī)劃、公園規(guī)劃等，在明確劃分五類地域的基礎(chǔ)上由各部門分頭開展，其中城市地域由國土交通部門管理，農(nóng)業(yè)、森林地域由農(nóng)林水產(chǎn)部門管理，自然公園、自然保護(hù)地域由環(huán)境保護(hù)部門管理；五類地域間一般互不重疊，即使有所重疊，也有詳細(xì)的調(diào)整方針明確其用途。各部門各司其職，在各自管轄范圍內(nèi)開展相關(guān)規(guī)劃，具有清晰的管理邊界（圖7）。

圖7 日本空間規(guī)劃組織管理部門示意圖

3.3 協(xié)調(diào)：通過跨部門、跨層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌各方利益

在縱橫事權(quán)明晰的前提下，日本搭建了完善的國家與地方、部門與部門之間的利益協(xié)調(diào)平臺(tái)。橫向來說，各級(jí)政府均組建國土利用審議會(huì)，形成由國土交通部門牽頭，多部門參與的協(xié)商機(jī)制（圖8）?？v向上，國家和地方在規(guī)劃編制中必須征求對(duì)方意見，廣域規(guī)劃編制時(shí)也會(huì)組建廣域地方規(guī)劃協(xié)議會(huì)，協(xié)調(diào)國家與地方訴求，以便統(tǒng)一決策、高效執(zhí)行，確保規(guī)劃意圖的落實(shí)。

圖8 國土利用審議會(huì)人員組成示意圖

3.4 法律：構(gòu)建完備的法律法規(guī)體系作為支撐

日本的各類空間規(guī)劃均已納入法規(guī)體系，包括前述的《國土形成規(guī)劃法》（《國土綜合開發(fā)法》）和《國土利用規(guī)劃法》，重點(diǎn)明確了國土形成規(guī)劃（國土綜合開發(fā)規(guī)劃）、國土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃的編制層級(jí)、主體、程序流程和主要內(nèi)容等。對(duì)于五類地域也設(shè)立有專項(xiàng)法，包括《城市規(guī)劃法》《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》《森林法》《自然公園法》《自然環(huán)境保護(hù)法》，作為專項(xiàng)管理和規(guī)劃編制的法律依據(jù)。規(guī)劃與法律法規(guī)緊密結(jié)合，從法理上明確了各類規(guī)劃的內(nèi)容和各級(jí)政府的權(quán)責(zé)。

4 對(duì)我國空間規(guī)劃事權(quán)管理的啟示

我國已經(jīng)形成不同層級(jí)、不同類型并行的空間規(guī)劃體系，由于長久存在的管理體制問題，規(guī)劃層級(jí)關(guān)系不盡合理，規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)性差。參考日本經(jīng)驗(yàn)，從協(xié)調(diào)多規(guī)、明晰事權(quán)的角度對(duì)我國空間規(guī)劃的改革優(yōu)化提出以下建議。

4.1 整合重構(gòu)現(xiàn)行體系，明確縱橫規(guī)劃事權(quán)

日本的空間規(guī)劃多部門管理最突出的特點(diǎn)是“主導(dǎo)部門定戰(zhàn)略劃分區(qū)，多部門根據(jù)分區(qū)各自制定方案”，這一特點(diǎn)具有較大的借鑒意義。我國機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部的成立使空間規(guī)劃的統(tǒng)一組織成為可能。建議由自然資源部門主導(dǎo)編制涉及宏觀戰(zhàn)略和土地用途分區(qū)的規(guī)劃，包括綱領(lǐng)性的國土規(guī)劃綱要（類似于日本的國土利用規(guī)劃），突出政策性、指導(dǎo)性；探索編制國土空間規(guī)劃，根據(jù)我國自然資源管理情況劃分城市地域、農(nóng)業(yè)地域、森林地域等多類地區(qū)，作為土地用途分區(qū)管制的依據(jù)。由相關(guān)部門在各類地域內(nèi)分別編制城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)保護(hù)規(guī)劃、林業(yè)保護(hù)利用規(guī)劃等詳細(xì)土地利用規(guī)劃，其中城市規(guī)劃建議注重實(shí)操性，面向建設(shè)，更接近于現(xiàn)行的城市控規(guī)（圖9）。

圖9 我國空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)建議示意圖

根據(jù)我國機(jī)構(gòu)改革方案，國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃管理職能仍屬于發(fā)改系統(tǒng)。建議在現(xiàn)行規(guī)劃基礎(chǔ)上，借鑒日本國土形成規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃內(nèi)容上更注重宏觀方向和戰(zhàn)略內(nèi)容，

在規(guī)劃年限上與國土規(guī)劃綱要一致，保證兩個(gè)規(guī)劃的有效銜接。在規(guī)劃層級(jí)上，建議國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃綱要等重點(diǎn)編制國家、省層面規(guī)劃，突出其戰(zhàn)略地位；國土空間規(guī)劃重點(diǎn)編制省、市層面規(guī)劃，突出其銜接作用；各部門專業(yè)規(guī)劃以市層面為主。

4.2 加強(qiáng)空間規(guī)劃立法，重塑法律效力地位

空間規(guī)劃的編制和實(shí)施是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，需要有堅(jiān)實(shí)的法律保障。我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃法律主要包括《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》，但隨著機(jī)構(gòu)改革和空間規(guī)劃體系的建立，各項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)涵和職責(zé)將發(fā)生較大變化，相應(yīng)的規(guī)劃法也要隨之調(diào)整修改。一是建議制定《國土空間規(guī)劃法》，作為空間規(guī)劃的直接法規(guī)依據(jù)，確立全域空間規(guī)劃的法律地位；二是調(diào)整修改《城市規(guī)劃法》《土地管理法》和《森林法》中的規(guī)劃相關(guān)條款，在法規(guī)體系內(nèi)明確各類規(guī)劃的權(quán)力邊界和主要內(nèi)容。

4.3 完善規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，確保意見溝通暢達(dá)

空間規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及城市建設(shè)、農(nóng)地、林地、海洋、交通等多個(gè)領(lǐng)域，僅靠一個(gè)或兩個(gè)部門難以完全把握，有必要設(shè)置完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌各部門和地方的意見和利益訴求。一是建議借鑒日本國土利用審議會(huì)經(jīng)驗(yàn)，在國家、省、市設(shè)置以自然資源部門牽頭、各相關(guān)部門和地方省市參與的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)小組，作為統(tǒng)籌各方利益的平臺(tái)機(jī)構(gòu)；二是在規(guī)劃編制中強(qiáng)調(diào)公眾參與，及時(shí)征求相關(guān)利益機(jī)構(gòu)意見，確保意見溝通暢達(dá)。

5 結(jié)論和討論

各級(jí)、各類行政部門是空間規(guī)劃編制和管理的主體，其事權(quán)關(guān)系的剖析和明確是建構(gòu)清晰、高效空間規(guī)劃體系的重要工作內(nèi)容，而土地發(fā)展權(quán)則是空間規(guī)劃關(guān)注的本質(zhì)內(nèi)容，也是規(guī)劃事權(quán)的落腳點(diǎn)。筆者認(rèn)為日本“多規(guī)”并行的網(wǎng)絡(luò)式規(guī)劃體系與我國有諸多相似之處，且在規(guī)劃事權(quán)方面有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，可以作為我國空間規(guī)劃優(yōu)化改革的重要借鑒對(duì)象。

本文對(duì)日本空間規(guī)劃的主要類型，包括國土形成規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃以及包括城市規(guī)劃在內(nèi)的部門土地利用規(guī)劃，進(jìn)行了全面系統(tǒng)的分析，并重點(diǎn)探索了相關(guān)部門、各行政層級(jí)在規(guī)劃管理中的職權(quán)范圍和事權(quán)關(guān)系。日本空間規(guī)劃具有“縱橫明晰，協(xié)調(diào)暢通，法律完備”的特點(diǎn)，使其在“多規(guī)”、多層的復(fù)雜體系下仍能確保各項(xiàng)規(guī)劃和管理部門事權(quán)清晰，保障空間規(guī)劃的順暢運(yùn)作。最后，從日本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，對(duì)我國空間規(guī)劃體系優(yōu)化改革提出三點(diǎn)建議：整合重構(gòu)現(xiàn)行體系，明確“縱橫”規(guī)劃事權(quán)；加強(qiáng)空間規(guī)劃立法，重塑法律效力地位；完善規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，確保意見溝通暢達(dá)。

值得探討的是，本文僅從日本空間規(guī)劃的體系角度對(duì)其事權(quán)劃分進(jìn)行了分析研究，認(rèn)為其在上下層級(jí)、平行部門事權(quán)關(guān)系的法理和行政職能上構(gòu)建了比較完善、明晰的體系，可以為我國提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。但空間規(guī)劃在實(shí)施過程中還受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、多方利益沖突及協(xié)調(diào)、具體行政手段等因素的影響，體系上的完善能否保障空間規(guī)劃或空間管制的順利實(shí)施仍有待進(jìn)一步研究（如譚縱波曾提出：地方空間規(guī)劃的城市發(fā)展空間已大大突破國家的規(guī)模預(yù)期）。

感謝審稿專家的嚴(yán)謹(jǐn)審查及提出的建設(shè)性意見，對(duì)本文的完成和深化提升給予了極大的指導(dǎo)和幫助。

作者：李亞洲，碩士，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院政府規(guī)劃編制部主創(chuàng)規(guī)劃師，高級(jí)工程師。404182085@qq.com

劉松齡，碩士，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院政府規(guī)劃編制部副總工程師，高級(jí)工程師。50536287@qq.com

排版 | 徐嘟嘟

本文為本訂閱號(hào)原創(chuàng)