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左眼監(jiān)管安全，右眼監(jiān)管服務(wù) 自上個(gè)世紀(jì)末開始，放松管制便成了金融監(jiān)管的主旋律。然而幾十年下來，放松管制不僅沒有淡化金融監(jiān)管，反而使全球各國都前所未有地關(guān)注金融監(jiān)管。在全球經(jīng)濟(jì)金融加速一體化的進(jìn)程中，如何以放松管制的理念，監(jiān)管好以經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)來提供服務(wù)并實(shí)現(xiàn)自身營利的金融業(yè)，已不再是一系列標(biāo)準(zhǔn)和工具層面的操作問題，而是全球金融體系與各國金融制度層面的哲學(xué)命題。全球金融監(jiān)管模式的演變，就是最充分的體現(xiàn)。 全球監(jiān)管模式的演變，大方向有雙層內(nèi)涵： 第一層：從分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管。但從實(shí)踐來看，分業(yè)和統(tǒng)一不過是形式，真正的內(nèi)容演變分為兩步：首先，從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管，即從對不同金融機(jī)構(gòu)的塊狀監(jiān)管到對不同金融機(jī)構(gòu)相同業(yè)務(wù)的條狀監(jiān)管。接著，近兩年開始出現(xiàn)從功能監(jiān)管到目標(biāo)監(jiān)管，即從對業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)流程的操作性監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?jīng)營結(jié)果的目標(biāo)性監(jiān)管；而且，監(jiān)管的目標(biāo)看上去更加宏觀，卻直逼金融業(yè)的命門—監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量。在本組案例中可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即無論是分業(yè)陣營還是統(tǒng)一王國，都在按照各自的速度、從不同的起點(diǎn)邁著這兩大步。 第二層：從政府監(jiān)管到監(jiān)管市場化。以往，監(jiān)管與政府監(jiān)管幾乎可以看作是同義詞，而如今，市場監(jiān)管正在協(xié)助并部分取代政府監(jiān)管。推進(jìn)監(jiān)管市場化的背景有二：首先，隨著經(jīng)濟(jì)金融全球一體化加速，金融業(yè)不僅出現(xiàn)了跨市場的混業(yè)，而且出現(xiàn)了跨國界的市場融合，原來由一國政府對本國金融業(yè)實(shí)施的監(jiān)管，變得越來越困難。其次，金融市場的混業(yè)經(jīng)營與跨國融合不可避免地會(huì)加大潛在風(fēng)險(xiǎn)，這勢必在增加監(jiān)管難度的同時(shí)加大監(jiān)管成本。這些成本并非是政府提供，而是“羊毛出在羊身上”，最終還是由金融企業(yè)承擔(dān)。 當(dāng)前， 面對泛全球的金融混業(yè)，各國金融監(jiān)管都在面臨監(jiān)管可操作性和監(jiān)管效率這兩座大山?；蛟S，只有借助市場化監(jiān)管才能搬走這兩座大山。因?yàn)楫?dāng)依靠政府的監(jiān)管成本高到難以實(shí)施監(jiān)管時(shí)，就等于沒有監(jiān)管，這對混業(yè)且泛全球的金融市場發(fā)展來說，后果是可怕的。 關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)管的形式，業(yè)界至今爭論不休，但有一點(diǎn)不難達(dá)成共識(shí)，即今后的統(tǒng)一監(jiān)管過程一定是同時(shí)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)監(jiān)管過程，這也是今后政府最具操作性的監(jiān)管模式。 在世界銀行專家Michael Taylor看來，金融監(jiān)管有三個(gè)核心目標(biāo)：金融系統(tǒng)穩(wěn)定；金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)定；保護(hù)消費(fèi)者，特別是金融知識(shí)較少的零售消費(fèi)者。而與這三個(gè)目標(biāo)相吻合的是兩種類型的監(jiān)管：關(guān)注于會(huì)對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響的機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管（prudentialregulation），以及確保金融機(jī)構(gòu)在為其客戶提供服務(wù)時(shí)遵守一定標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管（conductof-business）。這便是當(dāng)前最前衛(wèi)的左眼監(jiān)管安全、右眼監(jiān)管服務(wù)的“雙峰模型”。 目前，國際上最接近“雙峰模型”的金融監(jiān)管是澳大利亞和荷蘭。澳大利亞已成立了兩個(gè)跨部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：針對金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎監(jiān)管的“金融穩(wěn)定委員會(huì)”（FinancialStability Commission） 和針對金融機(jī)構(gòu)商業(yè)行為規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管的“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”（ConsumerProtection Commission）。 澳大利亞： 以目標(biāo)監(jiān)管為基礎(chǔ) Australia： Based on the Objectives 并非由于危機(jī)或者失敗，而是要金融更加自由化和現(xiàn)代化—在提供高質(zhì)量服務(wù)的同時(shí)具有高效率。澳大利亞的金融監(jiān)管改革是系統(tǒng)的、有計(jì)劃的和互動(dòng)的。改革并不是由于危機(jī)或者失敗，而部分是由于政策制定者希望金融更加自由化??更加現(xiàn)代化，從而增強(qiáng)其效率和國際競爭力。澳大利亞的改革以“回歸根本”而聞名，主要是努力為金融法規(guī)建立清晰的概念基礎(chǔ)。改革的結(jié)果并不是實(shí)現(xiàn)全方位的大監(jiān)管，而是建立一個(gè)以目標(biāo)為基礎(chǔ)的體系。 改革開始于1996 年6 月，當(dāng)時(shí)政府發(fā)起了金融體系調(diào)查，由一個(gè)5 人委員會(huì)對金融體系進(jìn)行全面核查，調(diào)查的要求是檢查早期對于金融違規(guī)行為所采取措施的實(shí)際效果，從而確定驅(qū)動(dòng)金融體系改革的主要力量，并提出對于法規(guī)安排的改進(jìn)從而保證實(shí)現(xiàn)一個(gè)有效率的、快速反應(yīng)的、有競爭力的和彈性的金融體系，以確保更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融的穩(wěn)定、審慎和公平。 委員會(huì)于1997 年3 月完成了一份非常詳細(xì)的金融報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，考慮到金融產(chǎn)品的復(fù)雜性和特性，金融部門需要特別的監(jiān)管安排，而不應(yīng)該像以前那樣由多個(gè)部門負(fù)責(zé)。相反，需要有一個(gè)單一的監(jiān)管者對于所有的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管，跨部門建立一致和綜合的信息批露體制，縮小監(jiān)管真空，同時(shí)依據(jù)實(shí)際情況彈性地運(yùn)用不同法規(guī)。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該兼容澳大利亞證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、養(yǎng)老基金委員會(huì)和澳大利亞結(jié)算系統(tǒng)委員會(huì)保護(hù)消費(fèi)者和保證市場公正的職能。該機(jī)構(gòu)還應(yīng)該充分利用各種監(jiān)管手段，包括成本績效評估、行業(yè)自律以及合作監(jiān)管。 報(bào)告設(shè)想以三個(gè)基于目標(biāo)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)取代舊有的澳大利亞監(jiān)管機(jī)構(gòu)，新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)和市場運(yùn)行、審慎性監(jiān)管和系統(tǒng)穩(wěn)定，以及支付系統(tǒng)監(jiān)管。這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，資金來源于向所監(jiān)管行業(yè)收費(fèi)。為了確保信息共享和有效合作，三家機(jī)構(gòu)應(yīng)該參與一個(gè)傘形的金融監(jiān)管委員會(huì)。除了促進(jìn)監(jiān)管架構(gòu)的更大靈活性、一致性、有效性、清晰性和可靠性之外，還要促進(jìn)“更具競爭性，更有效和公平的金融市場”。 組織架構(gòu)：趨向大型監(jiān)管機(jī)構(gòu)? 1997 年9 月2 號(hào)，財(cái)政部長Peter Costello 對報(bào)告做出官方回應(yīng)，聲明澳大利亞政府準(zhǔn)備實(shí)行全面的金融體系改革工程，贊同建立一個(gè)由三個(gè)機(jī)構(gòu)組成、目標(biāo)明確的監(jiān)管組織架構(gòu)。 政府啟動(dòng)這一改革進(jìn)程的原因在于，不是簡單地“更加重視監(jiān)管，確保監(jiān)管能以充滿競爭力的中立方式在新興起的市場結(jié)構(gòu)中發(fā)揮作用”，而是使澳大利亞獲得“全球金融體系中的最優(yōu)實(shí)踐”。 1998 年，財(cái)政部長在國會(huì)上提出了12 項(xiàng)法案，其中包括很多必要的法規(guī)變化。這些法案在1998 年7月1 號(hào)生效。其中一項(xiàng)法規(guī) 。《澳大利亞 。慎監(jiān)管權(quán)利機(jī)關(guān)法案1998》，建立了跨部門監(jiān)管的澳大利亞審慎監(jiān)管局（Australian Prudential Regulatory Administration，簡稱APRA）。 APRA 的權(quán)限范圍主要包括吸收存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老金實(shí)體委托機(jī)構(gòu)、退休存款賬戶受理機(jī)構(gòu)，以及其他類型的中介組織。 APRA 在政策制定、前線審批和監(jiān)管的相關(guān)方面被賦予廣泛的職能。它可以制定審慎標(biāo)準(zhǔn)，對不能遵從這些標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)；如果不服從指導(dǎo)則視為犯罪行為。它的工作進(jìn)一步延伸到解散經(jīng)營不善的吸收存款機(jī)構(gòu)； 在這種情況下，它可以使用早期干預(yù)權(quán)力把經(jīng)營不善的機(jī)構(gòu)變?yōu)榻?jīng)營良好的機(jī)構(gòu)，它也有權(quán)任命管理者和發(fā)起財(cái)產(chǎn)清算程序。在執(zhí)行監(jiān)管職能時(shí)，APRA 需要在維持金融安全的審慎目標(biāo)和保證市場的高效性、穩(wěn)定性之間達(dá)到平衡。 第二個(gè)跨部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)是澳大利亞證券投資委員會(huì)（AustralianSecurities Investment Commission，簡稱ASIC），它除了擁有其前身在證券監(jiān)管領(lǐng)域的職責(zé)以外，還承擔(dān)消費(fèi)者保護(hù)和維持市場誠信的職責(zé)，但不承擔(dān)審慎監(jiān)管職責(zé)。關(guān)于所有公司和證券相關(guān)活動(dòng)的商業(yè)行為、披露要求、市場行為和解決爭端的職責(zé)集中于ASIC 手中，這種安排旨在優(yōu)化相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)品和服務(wù)之間的競爭中性、透明性和可比性。為使其監(jiān)管決策不會(huì)對競爭設(shè)置不合理障礙，ASIC 必須與主管競爭的當(dāng)局，澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會(huì)密切合作。 2001 年又有兩部法規(guī)出臺(tái)，旨在統(tǒng)一和優(yōu)化對商業(yè)行為監(jiān)管的法律制度。法規(guī)條款涉及：“金融產(chǎn)品”的一般定義，覆蓋了證券、衍生品、普通險(xiǎn)和壽險(xiǎn)、養(yǎng)老金、存款賬戶和各種支付方法；包括與金融產(chǎn)品相關(guān)的咨詢、營銷和交易在內(nèi)的所有中介機(jī)構(gòu)的單一審批制度；對此類中介機(jī)構(gòu)設(shè)立了統(tǒng)一的行為要求，但對向零售客戶提供服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)提出更高要求—做出合理的區(qū)分；金融產(chǎn)品信息披露的一致性規(guī)則；金融交易、清算、結(jié)算系統(tǒng)的單一核準(zhǔn)程序。按照這種方式，澳大利亞形成了金融服務(wù)的單一法律框架。 荷蘭： 從分業(yè)到“雙峰” The Netherlands： Path to the Twin Peaks 荷蘭的金融監(jiān)管架構(gòu)在國際上獨(dú)樹一幟。2002 年起，荷蘭遵從澳大利亞的先例，將對金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管同商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管分開，由不同部門負(fù)責(zé)。但與澳大利亞不同，荷蘭中央銀行（De Nederlandsche Bank NV，荷蘭文簡稱DNB）負(fù)責(zé)對整個(gè)金融部門—銀行、保險(xiǎn)、證券等—進(jìn)行審慎監(jiān)管，而金融市場管理局（Authority for Financial Markets，簡稱AFM）負(fù)責(zé)整個(gè)金融部門的商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管。 消費(fèi)者保護(hù)：跨部門協(xié)調(diào)監(jiān)管的動(dòng)因 20 世紀(jì)的最后10 年中，荷蘭金融產(chǎn)業(yè)發(fā)生重大變化。全球化、集團(tuán)化、銀行、保險(xiǎn)和證券業(yè)務(wù)間的界限日益模糊、歐盟金融服務(wù)單一市場的建立、歐元的誕生、以及政府與公眾對金融市場誠信與消費(fèi)者保護(hù)日益重視，對原有的分業(yè)監(jiān)管體系提出新的挑戰(zhàn)，要求監(jiān)管者對新的發(fā)展態(tài)勢做出反應(yīng)，并最終改變了荷蘭的金融監(jiān)管架構(gòu)。 早在1999 年，銀行、保險(xiǎn)和證券監(jiān)管當(dāng)局即成立了一個(gè)金融監(jiān)管者委員會(huì)（Council for Financial Supervisors）。該委員會(huì)并不是一個(gè)關(guān)于監(jiān)管事宜的決策機(jī)構(gòu)，而是要營造一個(gè)正式的論壇，讓監(jiān)管者們就如何加強(qiáng)跨部門監(jiān)管合作進(jìn)行深層次的探討。 成立之初，委員會(huì)議事日程中的重點(diǎn)之一是市場誠信和消費(fèi)者保護(hù)。當(dāng)時(shí)，一方面，越來越多并不具備高深金融知識(shí)的投資者進(jìn)入市場，另一方面，可供選擇的金融產(chǎn)品卻日漸繁復(fù)。社會(huì)公眾對金融市場可能出現(xiàn)的誠信缺失日漸警覺，使得消費(fèi)者保護(hù)成了金融監(jiān)管的重中之重。當(dāng)時(shí)荷蘭的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)意識(shí)到，需要對金融產(chǎn)品提供者提供信息的質(zhì)量做出規(guī)范。 跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)的最初成果之一是，2002 年7 月1 日，銀行、保險(xiǎn)和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同要求，金融機(jī)構(gòu)在推出和銷售復(fù)合型金融產(chǎn)品時(shí)，必須附有一分標(biāo)準(zhǔn)格式的《金融信息手冊》（FinancialInformation Leaflet），詳細(xì)描述該產(chǎn)品的關(guān)鍵特征，包括風(fēng)險(xiǎn)特征。 雙峰模式的建立與演變 2002 年，荷蘭金融監(jiān)管的制度架構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，原來的分業(yè)監(jiān)管模式被取代。新的監(jiān)管模式按金融監(jiān)管的主要目標(biāo)，即系統(tǒng)性穩(wěn)定、審慎監(jiān)管和商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管，進(jìn)行跨金融部門監(jiān)管。在新的監(jiān)管框架下，荷蘭央行除承擔(dān)系統(tǒng)性穩(wěn)定和最后貸款人職責(zé)外，保留了對銀行進(jìn)行審慎監(jiān)管的職責(zé)，養(yǎng)老金和保險(xiǎn)管理局（Pension and InsuranceSupervision Authority，荷蘭文簡稱PVK）繼續(xù)負(fù)責(zé)對保險(xiǎn)公司和養(yǎng)老基金的審慎監(jiān)管，而金融市場管理局（AFM），作為原證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)（荷蘭文簡稱STE）的繼承者，則負(fù)責(zé)對所有金融市場和金融企業(yè)—包括銀行和保險(xiǎn)公司—進(jìn)行商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管。 3 家機(jī)構(gòu)簽訂了一份協(xié)議，于2002 年9 月生效。協(xié)議對3 家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)作做出了進(jìn)一步規(guī)范。在協(xié)議框架下，央行和PVK 共同負(fù)責(zé)向銀行和保險(xiǎn)公司頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，而AFM 繼續(xù)負(fù)責(zé)向證券企業(yè)頒發(fā)執(zhí)照。 這里需要說明的是，荷蘭沒有遵循其他國家的先例將審慎監(jiān)管從央行徹底分離出來。這一方面是因?yàn)楹商m在近、現(xiàn)代未曾經(jīng)歷過重大金融危機(jī)，為此央行作為金融監(jiān)管者在社會(huì)和民眾中享有崇高聲譽(yù)，另一方面，鑒于荷蘭是歐元區(qū)成員國，原荷蘭央行的貨幣政策職能已有相當(dāng)一部分讓渡給了歐洲中央銀行（ECB），因此有足夠的資源履行審慎監(jiān)管職能。 從分業(yè)監(jiān)管到目標(biāo)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，也給監(jiān)管成本的負(fù)擔(dān)方式帶來變化。在過去的分業(yè)監(jiān)管模式下，銀行監(jiān)管的成本由納稅人負(fù)擔(dān)，央行不向被監(jiān)管銀行收取費(fèi)用，而保險(xiǎn)和證券監(jiān)管成本則主要由被監(jiān)管企業(yè)負(fù)擔(dān)。分業(yè)監(jiān)管體系被跨行業(yè)目標(biāo)監(jiān)管體系取代后，應(yīng)由誰負(fù)擔(dān)監(jiān)管成本的問題引起了爭議。最后的解決方式是，從2004 年起，銀行在接受監(jiān)管時(shí)也要繳納費(fèi)用，但仍有部分審慎監(jiān)管成本繼續(xù)由納稅人負(fù)擔(dān)。這背后的道理在于，穩(wěn)健的金融系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)的整體穩(wěn)定與增長至關(guān)重要，因此納稅人負(fù)擔(dān)一部分監(jiān)管成本合情合理。 到2004 年，荷蘭的金融監(jiān)管架構(gòu)再次發(fā)生變化。荷蘭央行同PVK 合并為一個(gè)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，合并后的機(jī)構(gòu)冠以央行之名，至此，荷蘭的金融監(jiān)管架構(gòu)無論是從職責(zé)上還是組織結(jié)構(gòu)上，均呈現(xiàn)典型的雙峰模式。原有的金融監(jiān)管者委員會(huì)已完成其使命，不復(fù)存在。 這里需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管審慎監(jiān)管和商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管在制度和機(jī)構(gòu)上是分開的，但兩個(gè)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作依然至關(guān)重要，因?yàn)楹芏啾O(jiān)管事項(xiàng)，如金融誠信問題，跨越審慎和商業(yè)行為規(guī)范兩個(gè)維度。為此，兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，央行和AFM 之間依然有一個(gè)正式協(xié)議，規(guī)范雙方的協(xié)調(diào)合作。 |
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