近期，財(cái)政部連續(xù)發(fā)布PPP合同規(guī)范、擴(kuò)大專項(xiàng)債規(guī)模等政策，PPP圈一片歡騰，有人認(rèn)為這是財(cái)政部穩(wěn)投資補(bǔ)短板的新舉措，尤其專項(xiàng)債+PPP具備想象力，在專項(xiàng)債的加持下，PPP可能又將迎來一個(gè)新高潮。筆者近期也收到一些地方政府老朋友的疑問：專項(xiàng)債跟PPP能結(jié)合嗎？如何結(jié)合？

筆者認(rèn)為，專項(xiàng)債和PPP都是地方政府可以采用的投融資方式，在地方政府管轄范圍內(nèi)，政府可以針對(duì)不同項(xiàng)目的特質(zhì)，分別采用專項(xiàng)債或PPP模式，共同促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。但如果在同一個(gè)項(xiàng)目中，既采用專項(xiàng)債又采用PPP，即專項(xiàng)債+PPP，則很有問題！地方政府應(yīng)注意避免掉進(jìn)坑里。

分析如下：

一、專項(xiàng)債作為PPP項(xiàng)目資本金必要性不大

盡管財(cái)金〔2018〕23號(hào)文要求：國有金融企業(yè)向PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，若發(fā)現(xiàn)存在以債務(wù)性資金出資不實(shí)的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。但由于專項(xiàng)債由省級(jí)政府承擔(dān)償還責(zé)任，在兩辦“專項(xiàng)債+市場化融資”文件允許專項(xiàng)債做重大項(xiàng)目資本金、專項(xiàng)債實(shí)行分賬管理的情況下，以專項(xiàng)債作為PPP項(xiàng)目的資本金，在政策上是有空間的。不過，這樣做的必要性實(shí)在不大。

首先，按照兩辦“專項(xiàng)債+市場化融資”文件和9月4日國常會(huì)精神，專項(xiàng)債做資本金必須是規(guī)定領(lǐng)域的重大項(xiàng)目，財(cái)政部也要求，專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目，應(yīng)經(jīng)省級(jí)政府財(cái)政部門批準(zhǔn)。PPP項(xiàng)目沒有例外的理由。

第二，PPP模式要求政府持股低于50%，主要目的是把項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)更多地交給社會(huì)資本，并給社會(huì)資本更多的投資機(jī)會(huì)。多數(shù)PPP項(xiàng)目，政府可以不持股或少持股，由社會(huì)資本來投資、運(yùn)營，并獲取相應(yīng)回報(bào)。在這種情況下，政府的出資資金需求不大。

第三，對(duì)于沒有能力出資或不愿意出資的社會(huì)資本，一方面，地方政府應(yīng)考慮社會(huì)資本的資金實(shí)力和長期運(yùn)營項(xiàng)目的意愿，畢竟社會(huì)資本名字里有資本兩個(gè)字，做生意應(yīng)該拿出本錢來；另一方面，政府可以用專項(xiàng)債建設(shè)好項(xiàng)目，然后再公開選擇合適的主體運(yùn)營。在項(xiàng)目建設(shè)階段，地方政府沒有必要采用PPP模式。

政府以專項(xiàng)債建設(shè)項(xiàng)目，可采用資本金+專項(xiàng)債、資本金+專項(xiàng)債（資本金）+市場化融資、資本金+專項(xiàng)債（資本金）+專項(xiàng)債+市場化融資等多種方式，這些方式可對(duì)應(yīng)多種收入類型的項(xiàng)目，解決項(xiàng)目的建設(shè)資金問題。在這種情況下，地方政府也沒有必要考慮用PPP去籌集建設(shè)資金。

第四，對(duì)于部分項(xiàng)目，政府想少量持股以增強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)，或者社會(huì)資本出資力量有限、希望政府部分出資，這種情況下，政府有一定的出資資金需求，可以考慮發(fā)行專項(xiàng)債解決。不過，專項(xiàng)債畢竟是債不是股，它是要償還的。那么，可能會(huì)出現(xiàn)以下問題：

1、以PPP項(xiàng)目的收入歸還專項(xiàng)債（資本金），可能需要政府增加對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)貼；

2、以土地收入（政府性基金）歸還專項(xiàng)債，因項(xiàng)目的土地收入在前期，而資本金歸還應(yīng)該在后期，可能出現(xiàn)時(shí)間上的不匹配；

3、因項(xiàng)目公司歸還資本金，可能出現(xiàn)政府以專項(xiàng)債出資、到后期需要逐步減資的情況；

4、如果政府調(diào)集其他資金償還專項(xiàng)債，則會(huì)違背“專項(xiàng)債以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金和專項(xiàng)收入償還”的規(guī)定。

可見，專項(xiàng)債做資本金，與政策法規(guī)有沖突，實(shí)施起來也很麻煩。在地方政府可以通過專項(xiàng)債解決項(xiàng)目資本金的情況下，完全可以采用其他方式實(shí)施項(xiàng)目。如前面所說的，以專項(xiàng)債完成基建，以PPP或特許經(jīng)營或市場化方式運(yùn)營項(xiàng)目。在這種情況下，PPP模式并不是唯一可選模式。

二、專項(xiàng)債不適合作為PPP項(xiàng)目的債務(wù)性資金

有人提出，可將PPP項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債，發(fā)行專項(xiàng)債獲得的資金作為PPP項(xiàng)目的債務(wù)性資金，逐年通過項(xiàng)目收益來償還專項(xiàng)債本息，可解決PPP項(xiàng)目融資難的問題，還能降低PPP項(xiàng)目的融資成本。

但是，PPP模式的要義之一就是在政府和社會(huì)資本之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目的市場運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)資本承擔(dān)的。而專項(xiàng)債由政府發(fā)行，對(duì)外以省級(jí)政府為責(zé)任主體，購買者看重的是政府信用，按照“專項(xiàng)債+市場化融資”的兩辦文件，由“省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部償還責(zé)任”。如果以政府發(fā)行的專項(xiàng)債作為PPP項(xiàng)目的債務(wù)性資金，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營不好、收益不能歸還專項(xiàng)債的時(shí)候，由于政府對(duì)于專項(xiàng)債的購買者必須維持信用和按期兌付，則政府必須想辦法解決這部分專項(xiàng)債的兌付問題，這無疑將使政府承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)（可能會(huì)超出PPP協(xié)議約定的范圍），不符合PPP模式在政府和社會(huì)資本之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)的原則。

三、專項(xiàng)債擴(kuò)大后，PPP應(yīng)回歸運(yùn)營與服務(wù)

眾所周知，PPP模式適用于有運(yùn)營內(nèi)容的、有一定收益的項(xiàng)目。此前，由于地方政府建設(shè)資金匱乏，PPP模式承擔(dān)了大量無運(yùn)營內(nèi)容的、純政府付費(fèi)的建設(shè)項(xiàng)目的融資功能。在財(cái)政部多輪監(jiān)管之后，部分PPP項(xiàng)目將土地收益與PPP項(xiàng)目結(jié)合，或者將無現(xiàn)金流與有現(xiàn)金流的項(xiàng)目打包做PPP，造成了許多問題。

地方專項(xiàng)債的出現(xiàn)，有助于厘清邊界，劃分PPP項(xiàng)目的范圍。項(xiàng)目的工程建設(shè)部分可轉(zhuǎn)為專項(xiàng)債項(xiàng)目，以政府基金性收入作為現(xiàn)金流；而項(xiàng)目建成后的運(yùn)營服務(wù)，則可以通過PPP模式引入社會(huì)力量進(jìn)行。

如產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目，有專項(xiàng)債之后，可以將項(xiàng)目拆分，將園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等與土地掛鉤的內(nèi)容發(fā)行專項(xiàng)債籌集資金，這部分也不需要PPP模式的長期限；對(duì)于園區(qū)的供水、污水、供汽、供暖、垃圾處理、停車等的運(yùn)營業(yè)務(wù)等采用PPP模式，通過市場化降低項(xiàng)目的運(yùn)營成本、提供更好的服務(wù)。

只是，對(duì)于園區(qū)項(xiàng)目來說，基建投資是大頭，供水、污水、供汽、供暖、垃圾處理、停車等在基建完成后，運(yùn)營服務(wù)不需要太多資金，采用PPP的資金投入規(guī)模很小，項(xiàng)目的體量會(huì)下降很多（相應(yīng)的咨詢顧問費(fèi)也會(huì)下降）

甚至于，由于供水、污水、供汽、供暖、垃圾處理、停車等本身有一定的收入，在專項(xiàng)債解決了項(xiàng)目的基建資金之后，這些收入可用于支付運(yùn)營服務(wù)費(fèi)、在能夠覆蓋社會(huì)資本合理回報(bào)、不需要財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，可以采取市場化或特許經(jīng)營的方式，公開征集社會(huì)力量運(yùn)營，從而不需要采用PPP模式。

專項(xiàng)債主要解決政府投資資金不足，PPP則著重支出側(cè)管理，兩者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有利于財(cái)政管理更加高效，在同一個(gè)地方政府管轄范圍內(nèi)，可以針對(duì)不同的項(xiàng)目，分別采用專項(xiàng)債或PPP模式。但在同一個(gè)項(xiàng)目中同時(shí)采用專項(xiàng)債和PPP則極有可能造成政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，導(dǎo)致地方政府承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，從而違背PPP在公私之間合理、平衡分配風(fēng)險(xiǎn)的初衷。

專項(xiàng)債擴(kuò)圍后，不會(huì)帶來P圈的又一輪火紅歲月，但是否會(huì)壓縮民營企業(yè)的生存空間呢？并不會(huì)。民企可以通過提供設(shè)計(jì)、材料供應(yīng)、施工、項(xiàng)目建成后的運(yùn)營管理等獲得專項(xiàng)債項(xiàng)目的業(yè)務(wù)。由于專項(xiàng)債將擴(kuò)張社會(huì)總需求，總體上有利于民企擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。這是需要特別予以說明的。

一、2020政府投融資新邏輯

（一）疫情對(duì)于財(cái)政政策以及地方政府投融資的影響

（二）重磅政策密集出臺(tái)，重塑邏輯

1、國務(wù)院《政府投資條例》

2、中辦國辦《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》

3、國常會(huì)擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍但不得用于房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域

（三）重點(diǎn)關(guān)注邏輯

邏輯一：區(qū)分政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目

邏輯二：區(qū)分隱性債務(wù)和市場化融資

邏輯三：培育主體，規(guī)劃有經(jīng)營收入的項(xiàng)目

邏輯四：不以土地，而以土地的最終產(chǎn)出規(guī)劃項(xiàng)目

邏輯五：存量崛起（案例）

（四）2020銀行政信業(yè)務(wù)新方向

（五）如何為項(xiàng)目構(gòu)建現(xiàn)金流（案例）

二、ABO模式與城投融資新理念及政企債務(wù)的切割

ABO釋義

ABO案例

ABO城投主體特征

ABO與PPP甄別

ABO與政府債務(wù)的切割和隱性債務(wù)的化解

ABO合規(guī)性分析

ABO市場化融資運(yùn)用要點(diǎn)

貸款與債務(wù)的秘密-如何不形成隱性債務(wù)？

三、兩類國資改革與融資

兩類國資公司概念、異同、改革的內(nèi)容

兩類國資改革對(duì)城投轉(zhuǎn)型突破發(fā)展的意義

城投國資改革及融資（案例）

四、園區(qū)城投發(fā)展及流動(dòng)資金貸款案例

園區(qū)發(fā)展及城投轉(zhuǎn)型歷程

可資借鑒之處及存在問題分析

監(jiān)管部門對(duì)于流貸的監(jiān)管要求

為城投敘作流貸的要點(diǎn)

城投流貸需求測算的困境與解決

城投流貸測算案例

五、隱性債務(wù)置換化解操作要點(diǎn)

1、隱性債務(wù)的概念

2、隱性債務(wù)的甄別

3、隱性債務(wù)化解路徑及操作要點(diǎn)

4、隱性債務(wù)置換化解難點(diǎn)分析

5、如何理解債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰？

6、如何理解對(duì)應(yīng)資產(chǎn)明確？

7、如何理解財(cái)務(wù)可持續(xù)性？

8、從銀行審批角度看隱債置換業(yè)務(wù)

9、隱性債務(wù)置換案例（6種）

六、專項(xiàng)債與市場化融資的結(jié)合運(yùn)用

政府專項(xiàng)債券品種、特點(diǎn)及主要政策要求

專項(xiàng)債+市場化融資的核心因素分析

專項(xiàng)債項(xiàng)目規(guī)劃要點(diǎn)

專項(xiàng)債融資方案結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)（含專項(xiàng)債做資本金）

專項(xiàng)債+市場化融資案例分析

七、土地片區(qū)基建融資中的合規(guī)問題與模式搭建

九、片區(qū)開發(fā)融資的15種融資模式

1、傳統(tǒng)模式：委托代建、平臺(tái)貸款、BT模式

2、土地注入模式

3、F+EPC模式及投資人+EPC模式

4、汕頭模式

5、深圳模式

6、上海模式

7、石家莊模式

8、湘潭模式

9、廣義棚改自求平衡模式

10、廣州“三舊”更新模式

11、PPP模式

12、片區(qū)特許開發(fā)模式

13、城市運(yùn)營商模式

14、ABO城投轉(zhuǎn)型模式

15、混改模式

十、政府投融資全體系知識(shí)架構(gòu)及合規(guī)要點(diǎn)

十一、實(shí)操問題解答與案例討論

【主講人介紹】