政府和社會資本合作（PPP）模式經(jīng)過近六年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套行之有效的操作規(guī)則和監(jiān)管體系。PPP重在轉(zhuǎn)變政府職能、提高市場化供給水平、強(qiáng)調(diào)全生命周期的建設(shè)運(yùn)營，但周期相對較長、融資較難。專項(xiàng)債是近年來較為流行的一種政府籌資方式，主要用于解決政府投資資金不足的問題。專項(xiàng)債籌資速度快，融資成本低，更側(cè)重于項(xiàng)目建設(shè)。雖然目前專項(xiàng)債對PPP產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)，但如能將PPP與專項(xiàng)債結(jié)合，則既可以借鑒PPP的經(jīng)驗(yàn)提高投資效率，又可以吸收專項(xiàng)債的優(yōu)勢解決項(xiàng)目融資難的問題，符合高質(zhì)量發(fā)展的要求。本文將從專項(xiàng)債的總體特點(diǎn)出發(fā)，論證城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目中專項(xiàng)債與PPP模式結(jié)合的必要性，并從操作層面分析具體路徑。

根據(jù)目前國家層面已發(fā)布的相關(guān)法規(guī)和政策文件，專項(xiàng)債通常以省級單位為統(tǒng)籌、發(fā)行主體，主要用于有一定收益的公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)。所謂“有一定收益的公益性項(xiàng)目”通常指能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息規(guī)模的項(xiàng)目。專項(xiàng)債期限通常在5—10年之間，目前看期限有進(jìn)一步拉長的趨勢。專項(xiàng)債以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，不占用財(cái)政一般公共預(yù)算。債券專項(xiàng)債的還款方式可以采用每年等額本息或者每年付息到期一次還本等方式。

1、 城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目適合專項(xiàng)債

目前，我國城鎮(zhèn)污水處理市場已經(jīng)發(fā)展三十余年，市場化運(yùn)作模式已經(jīng)比較成熟，市場化運(yùn)作比例也處于較高的水平。眾多的知名企業(yè)和上市公司主業(yè)聚焦于污水處理行業(yè)。參與的各方對于污水處理相關(guān)項(xiàng)目的市場化、多元化融資態(tài)度較為開放積極，運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)也相對豐富。這為在污水處理項(xiàng)目中有機(jī)結(jié)合各種運(yùn)作方式打下了良好的基礎(chǔ)。

根據(jù)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同發(fā)布的《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)稅〔2014〕151號），由排水單位和個(gè)人繳納的居民污水處理費(fèi)（以下簡稱“使用者污水費(fèi)”）屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行?？顚Ｓ?。該機(jī)制完全符合相關(guān)法規(guī)對專項(xiàng)債還款來源的要求。而且目前使用者污水費(fèi)基本上與城鎮(zhèn)供排水費(fèi)合并繳納，收入來源相對穩(wěn)定有保障。

污水處理PPP項(xiàng)目的結(jié)算污水處理費(fèi)單價(jià)在項(xiàng)目前期財(cái)務(wù)測算時(shí)一般覆蓋了項(xiàng)目投資、日常運(yùn)營成本和相應(yīng)投資收益。污水處理PPP項(xiàng)目結(jié)算污水處理費(fèi)通常都包括使用者污水費(fèi)和政府補(bǔ)貼兩部分，由政府統(tǒng)收統(tǒng)支，分別來自政府性基金收入和一般公共預(yù)算支出。這給予了政府方相關(guān)資金調(diào)度更高的靈活性。

2、 城鎮(zhèn)污水專項(xiàng)債項(xiàng)目需要市場化融資

參照上海、廣東、浙江等地已發(fā)布的污水處理成本監(jiān)審辦法中所列的污水處理費(fèi)組成部分，再結(jié)合當(dāng)前使用者污水費(fèi)單價(jià)水平（全國各地多數(shù)在0.9—1.5元/噸之間）來看，使用者污水費(fèi)主要覆蓋的還是污水項(xiàng)目日常生產(chǎn)經(jīng)營成本。從若干污水處理項(xiàng)目的測算案例可見，單一新建污水項(xiàng)目的使用者污水費(fèi)扣除項(xiàng)目日常經(jīng)營成本后的凈收入已經(jīng)處在較低水平。而且新建污水處理項(xiàng)目的負(fù)荷是逐漸增加的。在專項(xiàng)債常見的期限內(nèi)（5—10年），按照專項(xiàng)債發(fā)行利率和利息保障系數(shù)至少要達(dá)到1.1的要求測算，單個(gè)新建污水項(xiàng)目可承擔(dān)的專項(xiàng)債額度相對于投資額占比很低。因而，在為新建污水處理項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債額度時(shí)，通常需要統(tǒng)籌某一區(qū)域整體的污水處理費(fèi)收入。

專項(xiàng)債由各地市匯總本轄區(qū)內(nèi)有效需求后上報(bào)至省級單位，由省級單位評審、統(tǒng)籌后予以公開發(fā)行。結(jié)合公開發(fā)行的市場因素，最終各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)獲得的額度通常會小于當(dāng)初申報(bào)的額度。即使該項(xiàng)目政府方已經(jīng)籌足了項(xiàng)目資本金，專項(xiàng)債也難以覆蓋剩余部分的金額。因此，污水處理項(xiàng)目除了專項(xiàng)債以外，通常還需進(jìn)行市場化融資。

綜合前文所述，對于新建的污水處理PPP項(xiàng)目，在操作層面可探索如下路徑將PPP模式與專項(xiàng)債進(jìn)行結(jié)合。

1、 專項(xiàng)債作為政府投資部分

該路徑應(yīng)對項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行投資劃分。在明確專項(xiàng)債獲批額度后，政府方投資部分以專項(xiàng)債作為資金來源，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目其余部分的投融資?？紤]到項(xiàng)目作為一個(gè)整體建設(shè)運(yùn)營更便于責(zé)權(quán)統(tǒng)一，政府方需協(xié)調(diào)項(xiàng)目不同投資部分為同一建設(shè)主體?？刹扇≌顿Y部分EPC工程和PPP社會資本采購打捆招標(biāo)的方式。項(xiàng)目全部設(shè)施均由項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營，由項(xiàng)目公司承擔(dān)全部的投資、建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。此路徑的PPP部分無需政府參股。在項(xiàng)目結(jié)算污水處理費(fèi)測算時(shí)，投資額對應(yīng)項(xiàng)目總投資扣減專項(xiàng)債的部分；項(xiàng)目運(yùn)營成本對應(yīng)項(xiàng)目全部設(shè)施（包含政府投資部分）的運(yùn)營成本。政府方可以充分統(tǒng)籌結(jié)算污水處理費(fèi)，采用政府性基金收入償還專項(xiàng)債部分，通過政府性基金收入的余額（如有）和一般公共預(yù)算支出向項(xiàng)目公司支付結(jié)算污水處理費(fèi)。

2、 專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金

根據(jù)2019年9月國務(wù)院常務(wù)會議精神和財(cái)政部副部長在財(cái)政部“加快發(fā)行使用地方政府專項(xiàng)債券”新聞發(fā)布會上的表態(tài)，專項(xiàng)債可以用作城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目的資本金?？紤]到專項(xiàng)債到位額度相較于申報(bào)額度縮水的可能性，建議項(xiàng)目資本金在不包含專項(xiàng)債的情況下也需達(dá)到國家關(guān)于資本金比例的要求。該路徑要求政府方參股項(xiàng)目公司。專項(xiàng)債到位后，政府方可用于增加項(xiàng)目資本金及提高持股比例，同時(shí)減少項(xiàng)目債務(wù)規(guī)模和財(cái)務(wù)費(fèi)用。

從當(dāng)前法規(guī)、政策考慮，專項(xiàng)債作為資本金相較于貸款是劣后級受償。銀行也一定要求優(yōu)先償還貸款。因此在項(xiàng)目結(jié)算污水處理費(fèi)測算時(shí)，對應(yīng)的項(xiàng)目投資額同樣要扣減專項(xiàng)債的部分。同樣需要政府方統(tǒng)籌結(jié)算污水處理費(fèi)，分別償還專項(xiàng)債和向項(xiàng)目公司支付結(jié)算污水處理費(fèi)。

3、 專項(xiàng)債作為項(xiàng)目債務(wù)資金

該路徑是政府方將專項(xiàng)債資金經(jīng)由政府方出資代表以股東借款（政府參股）或委托貸款（政府不參股）方式出借給PPP項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司以經(jīng)營收益向政府方或政府方出資代表還本付息，政府用還本付息資金歸還專項(xiàng)債。

該路徑的操作為政府方向社會資本控股的企業(yè)出借資金。目前政策文件僅明確要求專項(xiàng)債用于項(xiàng)目建設(shè)，并沒有明確允許如此操作。但該路徑還原了專項(xiàng)債作為債務(wù)資金的本質(zhì)，償還專項(xiàng)債的資金來源也來自于項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流，同時(shí)還有利于項(xiàng)目各方操作以及與再融資債券的銜接。

綜合上述專項(xiàng)債與PPP在城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目上可能的操作路徑來看，兩者還是缺乏市場化的順暢的銜接機(jī)制。若要兩者真正融合，各自發(fā)揮其機(jī)制優(yōu)勢，還需政策進(jìn)一步的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。