社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追繳時(shí)效之探討

作者: 黃巍 （漢坤律師事務(wù)所）

近年來，用人單位欠繳或漏繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的糾紛日漸增多，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追繳時(shí)效問題也備受關(guān)注。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十條第一款、第六十三條第一款規(guī)定，用人單位負(fù)有為勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定義務(wù)，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。對(duì)于用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足。《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第十三條也規(guī)定：“繳費(fèi)單位未按規(guī)定繳納和代扣代繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納；逾期仍不繳納的，除補(bǔ)繳欠繳數(shù)額外，從欠繳之日起，按日加收千分之二的滯納金。滯納金并入社會(huì)保險(xiǎn)基金?！鄙鲜鲆?guī)定對(duì)追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為未設(shè)置時(shí)效限制。
然而，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十一條規(guī)定：“勞動(dòng)保障行政部門對(duì)下列事項(xiàng)實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察：……（七）用人單位參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況”；第二十條規(guī)定：“違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在2年內(nèi)未被勞動(dòng)保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報(bào)、投訴的，勞動(dòng)保障行政部門不再查處。前款規(guī)定的期限，自違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計(jì)算；違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計(jì)算。”根據(jù)上述規(guī)定，用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)屬于勞動(dòng)保障監(jiān)察的事項(xiàng)，并且人社部門責(zé)令用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)存在2年的期限限制。
因?qū)η笆鱿嚓P(guān)法律和行政法規(guī)規(guī)定的不同理解以及各地勞動(dòng)立法與司法的差異性，不同地方的勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)、法院、勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追繳問題的處理方式不一。
1. 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳問題屬于行政爭議
《勞動(dòng)法》第一百條規(guī)定：“用人單位無故不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令其限期繳納，逾期不繳的，可以加收滯納金。”《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第二十六條也規(guī)定：“繳費(fèi)單位逾期拒不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、滯納金的，由勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院依法強(qiáng)制征繳?！庇纱丝梢?，勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)用人單位欠繳社保費(fèi)用負(fù)有征繳的義務(wù)，如果勞動(dòng)者、用人單位與勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)就欠繳費(fèi)用等發(fā)生爭議，實(shí)質(zhì)是履行征收職能的社保管理部門與作為繳費(fèi)義務(wù)主體的用人單位之間的管理與被管理的行政法律關(guān)系。勞動(dòng)者對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政決定或者行政不作為可以通過行政復(fù)議及行政訴訟的方式來尋求救濟(jì)，而不是通過民事訴訟的方式來解決。
因此，在司法實(shí)踐中，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)和法院并不直接受理此類案件。對(duì)于用人單位未交社保的，勞動(dòng)者可以向當(dāng)?shù)厝松绮块T投訴。若勞動(dòng)者對(duì)人社部門的決定不服的，勞動(dòng)者可以該人社部門為被告向法院提起行政訴訟。注意需要與此相區(qū)別的是，如果勞動(dòng)者不請(qǐng)求補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、而是因用人單位未為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)且社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能補(bǔ)辦而導(dǎo)致其無法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇為由要求用人單位賠償損失的，則法院應(yīng)當(dāng)受理，該類爭議屬于勞動(dòng)爭議范疇。
2. 勞動(dòng)監(jiān)察查處時(shí)效與行政處罰時(shí)效
根據(jù)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算?！庇杏^點(diǎn)認(rèn)為，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》屬于行政法規(guī)，其期限應(yīng)遵守行政法律關(guān)系中追究時(shí)效的規(guī)定；而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)保障監(jiān)察時(shí)效并不同于行政處罰時(shí)效。雖然《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定的2年時(shí)限與《行政處罰法》第二十九條一致，但是《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定的“查處”指的是責(zé)令用人單位限期補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而非行政處罰，不應(yīng)該適用行政處罰時(shí)效。因此，兩者的“2年時(shí)效”不是同一概念。
我們注意到，《人力資源社會(huì)保障部對(duì)十二屆全國人大五次會(huì)議第5063號(hào)建議的答復(fù)》 （人社建字[2017]105號(hào)）指出，“《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定為勞動(dòng)保障行政執(zhí)法時(shí)效規(guī)定，系依據(jù)行政處罰法第二十九條規(guī)定制定……我們認(rèn)為，企業(yè)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)侵害參保人員權(quán)益，直接削弱基金支撐能力，加重了中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響社會(huì)穩(wěn)定。為此，我們高度重視欠繳清理工作，采取多種措施指導(dǎo)地方做好相關(guān)工作，促進(jìn)基金應(yīng)收盡收。為維護(hù)參保人員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，強(qiáng)化征繳清欠工作，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接到超過《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條第一款2年的追訴期投訴后，一般也按程序進(jìn)行受理。對(duì)能夠提供佐證材料的，盡量滿足參保者訴求，予以解決，以減少企業(yè)職工臨近退休時(shí)要求企業(yè)足額補(bǔ)繳欠費(fèi)的問題發(fā)生。”從人社部的回復(fù)看來，其認(rèn)為勞動(dòng)監(jiān)察查處的時(shí)效與行政處罰一致，但從政策導(dǎo)向出發(fā)，即使超過2年的追訴期，也予以受理解決。
3. 司法實(shí)踐的不同意見
司法實(shí)踐中，各地法院對(duì)勞動(dòng)保障行政部門向用人單位追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是否適用2年查處時(shí)效的限制，存在不同理解和做法。經(jīng)檢索2015-2017年全國各地中級(jí)和高級(jí)人民法院的相關(guān)案例，大部分地區(qū)的法院認(rèn)可應(yīng)按照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，認(rèn)為用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有2年的期限限制；少部分地區(qū)的法院認(rèn)為對(duì)用人單位追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)沒有期限規(guī)定。
（1）認(rèn)為用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)受2年限制的地區(qū)
持這種觀點(diǎn)的法院包括：廣東高院、廣東省各地方中院（除廣州市）、江蘇高院、江蘇各地方中院（除南京市）、山東高院、山東各地方中院、上海一中院、天津二中院、石家莊中院、鄭州中院、重慶中院、溫州中院等。
值得注意的是，在上述地區(qū)中，深圳市和重慶市還專門出臺(tái)了相關(guān)的地方性規(guī)定：
《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第四十條規(guī)定：“職工認(rèn)為用人單位未按照規(guī)定為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起兩年內(nèi)向市社保機(jī)構(gòu)投訴、舉報(bào)。投訴、舉報(bào)超過兩年的，市社保機(jī)構(gòu)不予受理?！?br>《重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局關(guān)于用人單位不按規(guī)定進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)登記不如實(shí)申報(bào)參保人員和繳費(fèi)工資的處理意見》第六條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定：“勞動(dòng)保障行政部門和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受理勞動(dòng)者關(guān)于用人單位未按規(guī)定進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)登記、少報(bào)參保人員和繳費(fèi)工資的舉報(bào)和投訴，如果應(yīng)參保人員與該用人單位解除、終止勞動(dòng)關(guān)系已超過兩年，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)保障行政部門不予受理，并書面告知理由?！?br>從上述規(guī)定來看，深圳市和重慶市明確肯定了用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有2年期限限制。但不同的是，深圳市認(rèn)為該2年期限應(yīng)自“知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日”起計(jì)算，而重慶市則認(rèn)為該2年期限應(yīng)自“解除、終止勞動(dòng)關(guān)系”之日起計(jì)算。深圳中院與重慶中院在相關(guān)案例中分別引用了各自的地方性規(guī)定，對(duì)于超過2年期限的補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的請(qǐng)求不予支持。
除深圳市與重慶市外，其他上述地區(qū)的法院在裁判時(shí)則直接引用了《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條的規(guī)定，并認(rèn)可補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有2年期限限制。但對(duì)于該2年期限的起算時(shí)間，各地法院的觀點(diǎn)并不一致。江蘇高院、徐州中院、溫州中院、臨沂中院等法院認(rèn)為，員工離職2年后再提出補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的請(qǐng)求不予支持。但廣東高院、青島中院、東莞中院等法院則認(rèn)為，員工在公司恢復(fù)繳納社保的2年后再提出補(bǔ)繳請(qǐng)求的不予支持。
（2） 認(rèn)為用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不受2年限制的地區(qū)
持這種觀點(diǎn)的法院包括：廣州中院、廣州鐵路中院、武漢中院、南京中院、長春中院、?？谥性骸飞街性?、三門峽中院等。
在上述法院中，廣州法院的相關(guān)案例最多，態(tài)度也最為明確。如廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院在（2017）粵71行終193號(hào)判決書中明確指出：“對(duì)于用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足并無期限限制?！?zé)令用人單位對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納或補(bǔ)足（社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的稽核），沒有期限規(guī)定，不屬于上述規(guī)定的對(duì)勞動(dòng)保障違法行為的查處?！?br>綜上所述，對(duì)于用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是否有2年期限的限制以及2年期限的起算時(shí)間，各地法院的裁判觀點(diǎn)不一，即便是同一個(gè)法院，也可能存在不同觀點(diǎn)。因此，我們建議用人單位和勞動(dòng)者在面對(duì)這一問題時(shí)，除了國家層面的法律法規(guī)之外，也應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐牡胤叫砸?guī)定和司法實(shí)踐觀點(diǎn)進(jìn)行充分了解，以作出有效應(yīng)對(duì)