控制工期的單體工程先行用地制度，對保障國家重點基礎(chǔ)設施建設項目用地需求、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但實踐中，先行用地仍存在著不少問題，甚至成為地方未批先用、擴大用地范圍等違法行為的誘發(fā)因素。一是用地審批管理缺位。囿于國家重點建設項目時間要求緊，加之地方政府急于追求經(jīng)濟增長和政績，發(fā)展理念的偏差等，容易造成土地法律法規(guī)被漠視，個別地方甚至出現(xiàn)默許縱容土地違法違規(guī)行為的現(xiàn)象。二是實質(zhì)性審查責任未落實到位。如地方自然資源主管部門沒有切實履行實質(zhì)性審查的責任，承擔的角色較多停留在“轉(zhuǎn)報”材料上，對材料的真實性、準確性沒有把關(guān)，個別地方存在政策措施沒落實、不認真審查甚至弄虛作假，明知有問題還有意回避不報等現(xiàn)象。三是隨意擴大用地范圍。一些建設單位由于對政策理解不到位或以先行用地批文代替正式用地批復，項目建設過程中隨意擴大用地范圍，在一定程度上造成了少批多占、未批先用。四是逾期未申報正式用地。從實際情況來看，大部分項目都存在先行用地后，超過規(guī)定時限仍遲遲未報送正式用地手續(xù)的現(xiàn)象。

進一步完善先行用地制度的對策與建議：一是嚴格界定先行用地條件和范圍。除了報國務院的國家重點項目外，其他項目一律不得“先行用地”。二是建立完善協(xié)同機制。加強部門溝通協(xié)調(diào)，健全共同責任機制，建立依法用地的共識。三是實行差別化用地政策。建立重點工程綠色審批通道，根據(jù)季節(jié)性施工的特點，簡化審批程序。工程量大、工期長的項目，很難在先行用地批準6個月內(nèi)完成正式用地報批手續(xù)，應根據(jù)控制性工程的性質(zhì)、規(guī)模、工程特點、工程相關(guān)性等具體情況，適當延長完成正式用地報批手續(xù)的時限，以確保國家重點工程不因用地報批手續(xù)影響工程工期和質(zhì)量，預防和減少程序性違法用地。四是強化實質(zhì)性審查責任。地方自然資源主管部門應對審查內(nèi)容和結(jié)論性意見的真實性、合法性和合規(guī)性負責。五是嚴格事中事后監(jiān)管。落實監(jiān)管責任，加大監(jiān)管力度，完善監(jiān)管機制，對重大土地違法違規(guī)問題實施約談、問責，監(jiān)督地方政府把握政策界限，依法嚴格規(guī)范用地，并定期向省級人民政府通報重點建設項目違法用地情況，增強執(zhí)法威懾力。