面向生態(tài)文明的國土整治與生態(tài)修復思考

自然資源部國土整治中心 自然資源部土地整治重點實驗室  王  軍

     我國正在推進的生態(tài)文明建設(shè)，是黨中央對生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)驗教訓的歷史總結(jié)、對人類發(fā)展意義的深刻思考，吸納了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的生態(tài)智慧，回答了人與自然關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護關(guān)系問題所取得的最新理論成果，已經(jīng)成為當前我國推進國土綜合整治和生態(tài)修復工作的基本遵循。

1.從國土資源本底和存在問題分析

     （1）土地資源總量大，人均占用土地少，人均占用耕地就更少，可開發(fā)后備資源少，人地矛盾突出。（2）耕地總體質(zhì)量不高且后備資源嚴重不足。耕地質(zhì)量平均等別為9.8等，可供開墾的后備資源有限，依靠大規(guī)模開墾未利用地補充耕地方式已走到盡頭；耕地污染較為嚴重，全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位污染物超標率為19.4%，我國耕地受到中、重度污染的面積約5000萬畝。（3）生態(tài)環(huán)境本底脆弱。全國水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬km²、173萬km²和12萬km²，全國中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的1/3以上。（4）生物多樣性保護壓力大。約44%的野生動物種群數(shù)量呈下降趨勢，野生動植物種類受威脅比例達15%~20%……。長期以來，糧食安全和生態(tài)問題日益嚴峻，亟需通過國土整治與生態(tài)修復改善生態(tài)環(huán)境。

2.從當前所處的發(fā)展階段分析

     （1）人類活動對國土的影響范圍和強度不斷增大，已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)的主導者，強烈干預影響生態(tài)系統(tǒng)并消費生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，導致對生態(tài)環(huán)境方面欠賬太多。聯(lián)合國2000~2005年開展千年生態(tài)系統(tǒng)評估計劃表明：20世紀后半期，維持人類福祉的一些關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)正在以前所未有的速度下降；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的喪失將對人類福祉產(chǎn)生嚴重影響，直接威脅區(qū)域乃至全球的生態(tài)安全。政府間生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)科學政策平臺(IPBES) 2019年發(fā)布的首個政府間報告指出：受人類活動影響 “嚴重改變”的陸地環(huán)境比例高達75%（海洋環(huán)境40%）；如今在全世界800萬個物種中，有100萬個正因人類影響而遭受滅絕威脅，約50萬種動植物欠缺長期生存的棲息地，全球物種滅絕的“平均速度已經(jīng)數(shù)十倍甚至數(shù)百倍于千萬年前”。為了保護地球，人類需要從各個層面進行全面“轉(zhuǎn)型變革”。

     （2）改革開放以來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，邁入中高收入國家行列。中國的發(fā)展也出現(xiàn)了不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，資源和環(huán)境都面臨嚴峻的挑戰(zhàn)；隨著人口紅利的退潮和資源稟賦的過度消耗，以要素驅(qū)動、投資驅(qū)動為主的發(fā)展道路已經(jīng)難以為繼，傳統(tǒng)經(jīng)濟增長動能日漸乏力，必須依靠提高發(fā)展質(zhì)量，尋求新的經(jīng)濟增長動力，在釋放生態(tài)紅利基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

     （3）生態(tài)差距是我國與發(fā)達國家最大的差距。我國提供工業(yè)品的能力迅速增強，提供生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在減弱，而隨著人民生活水平的提高，人們對生態(tài)產(chǎn)品尤其是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求不斷增強。

     （4）生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。這些都需要國土整治與生態(tài)修復深度參與。

1.全局綜合思維不足 

      國土生態(tài)是人類賴以生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國土各組成要素之間，生物及其與環(huán)境之間相互聯(lián)系、相互依存而形成的系統(tǒng)，這就需要用整體觀和系統(tǒng)觀看待國土綜合整治與生態(tài)修復。當前存在的不足主要體現(xiàn)在以下幾方面。

     統(tǒng)籌布局欠缺。國土整治與生態(tài)修復具體工作和實踐中，相關(guān)工作分散在多個部門開展，更多的是項目、工程或任務(wù)，未能充分考慮自然生態(tài)系統(tǒng)和尊重自然規(guī)律?，F(xiàn)有生態(tài)保護修復碎片化現(xiàn)象突出，對維護關(guān)鍵區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給能力、緩解生態(tài)環(huán)境脆弱程度效果不明顯。

     機制不盡合理。從理論邏輯層面，國土整治與生態(tài)修復是對人與國土關(guān)系的再調(diào)適，是對國土資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過程，是對供給、調(diào)節(jié)、文化、支持等服務(wù)功能的綜合權(quán)衡和提升?，F(xiàn)有條塊化管理體制，在一定程度上人為割裂了生態(tài)要素之間的有機聯(lián)系，不利于生態(tài)系統(tǒng)的整體保護修復。

2.生態(tài)系統(tǒng)管理體系滯后

     生態(tài)系統(tǒng)管理以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為導向，強調(diào)從單要素管理向多要素綜合管理轉(zhuǎn)變，從行政區(qū)域向流域系統(tǒng)管理的轉(zhuǎn)變，是生命系統(tǒng)與非生命系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，是生態(tài)監(jiān)測與科研為基礎(chǔ)的科學管理，是將人類活動納入生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)管理。

     我國開展的土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)、礦山環(huán)境綜合治理、水土流失治理和土地沙化防治等國土整治與生態(tài)修復活動，在保護耕地資源、提高利用效率和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。由于中央地方需求、部門利益、目標導向的不同和技術(shù)規(guī)范要求差異，以及公眾參與不充分等原因，國土整治與生態(tài)修復的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理體系存在缺位和不到位現(xiàn)象。比如，國土整治相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計、施工驗收和后期管護等技術(shù)規(guī)范缺乏生態(tài)系統(tǒng)管理的具體條款；國土資源、生態(tài)保護法律中的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念或原則還不明確，生態(tài)系統(tǒng)管理制度欠缺，如建立“源頭預防、過程控制、損害賠償和責任追究”一體化機制不盡完善，再如缺乏生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、生態(tài)審計制度不完善和國土整治與生態(tài)修復基金等不足。

3.研究基礎(chǔ)尚不扎實

概念理論體系不統(tǒng)一。與國土整治有關(guān)的概念名詞有土地整理、土地（國土）整治、土地（國土）綜合整治、生態(tài)保護、生態(tài)修復、生態(tài)恢復、生態(tài)重建等，有不同的理解和解釋。

理論基礎(chǔ)薄弱。當前國土整治與生態(tài)修復更多是借鑒和利用區(qū)域地理學、經(jīng)濟地理學、恢復生態(tài)學、景觀生態(tài)學等相關(guān)理論基礎(chǔ)。

技術(shù)方法體系儲備不足。國土整治與生態(tài)修復中亟需的國土空間開發(fā)適宜性評價、資源環(huán)境承載力評價、生態(tài)安全格局、經(jīng)濟適用的生態(tài)修復技術(shù)體系、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡集成優(yōu)化、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、整治修復的規(guī)劃政策動態(tài)仿真系統(tǒng)等存在欠缺。

4.國土整治與生態(tài)修復的邏輯路徑

     國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量源泉和構(gòu)成要素，具有經(jīng)濟、社會和自然的多重屬性和功能。應(yīng)當協(xié)調(diào)處理好以下四個關(guān)系。

整治與修復的關(guān)系。國土整治主要針對空間格局失序、效能低下和品質(zhì)不高的空間開展整治；生態(tài)修復主要針對結(jié)構(gòu)不良、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)進行修復，兩者互為依存，相互促進；目標是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的新期待，提升人民群眾獲得感和幸福感。

局部與系統(tǒng)的關(guān)系。國土生態(tài)空間是國土各組成要素之間，生物及其與環(huán)境之間相互聯(lián)系、相互依存而形成的系統(tǒng)。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律思考問題，由傳統(tǒng)線性思維轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)非線性思維方法，改變過去的單一要素局部整治修復轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘁貥?gòu)成的整體保護修復。

工程與生態(tài)的關(guān)系。無論是國土整治還是生態(tài)修復都是短期內(nèi)改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的人為干擾活動，都或多或少有工程措施。這些工程措施要以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為導向，在適當工程介入后，以生態(tài)措施和自然恢復為主，推進整治修復由“西醫(yī)治病”向“中醫(yī)調(diào)理”的轉(zhuǎn)變。

政府與市場的關(guān)系。生態(tài)要素具有資產(chǎn)和公共物品的雙重屬性，良好的生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，是普惠的民生福祉。推進國土整治與生態(tài)修復要堅持政府主導、市場引導和公眾參與。政府更多在整治修復的公平性、高效性和可持續(xù)性上發(fā)力；整治修復需要大量的資金投入，注重市場機制和社會資本的引入，對涉及區(qū)域和流域重大整治修復工程的決策，需要當?shù)孛癖妳⑴c共同決策。

以新時代生態(tài)文明理念為統(tǒng)領(lǐng)，貫穿“生命共同體”系統(tǒng)思維和最普惠民生福祉主線；關(guān)注國土空間全要素和生態(tài)功能完整性，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)；通過結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化國土空間功能、資源高效利用提升國土空間質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)保護修復打造美麗生態(tài)國土和有效制度體系建設(shè)筑牢美麗國土根基；構(gòu)建“全域覆蓋、分類施策、綜合整治、系統(tǒng)修復”的國土綜合整治與修復格局（圖1）。

1.強化“生命共同體”系統(tǒng)思維，推進全域綜合整治、系統(tǒng)治理

加強“生命共同體”系統(tǒng)思維。核心就是系統(tǒng)觀和生命觀，這就需要從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和完整性出發(fā)，推進國土整治與生態(tài)修復以問題為導向，尊重自然，以自然恢復為主，由工程治理思維逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀恍迯图颖匾墓こ檀胧到y(tǒng)治理國土、環(huán)保和水利等問題，從局部治理向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變。

強調(diào)全域綜合治理思維。隨著深度開放步伐加快，區(qū)域間交通設(shè)施、經(jīng)濟要素、人口聯(lián)系快速化，地區(qū)行政化和條塊式的整治修復已不適應(yīng)時代發(fā)展，從政區(qū)分界向區(qū)域協(xié)同轉(zhuǎn)變，從流域分割向流域統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)好政區(qū)間、上中下游等關(guān)系，提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。

2.加強科技創(chuàng)新，為推進國土整治與生態(tài)修復注入新動能

      原國土資源部提出實施“三深一土”科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，與“三深”相比，土地科技創(chuàng)新還比較薄弱，與建設(shè)生態(tài)文明、推動綠色發(fā)展、保障國家糧食安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要明顯不相適應(yīng)。新組建的自然資源部提出加快實施自然資源“一核兩深三系”重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，著力構(gòu)建地球系統(tǒng)科學核心理論支撐，引領(lǐng)深地探測、深海探測國際科學前沿，建立自然資源調(diào)查監(jiān)測、國土空間優(yōu)化管控、生態(tài)保護修復技術(shù)體系。

      在理論技術(shù)上，要加強國土整治與生態(tài)恢復的理論認知、資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)方法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評價和安全格局構(gòu)建等方面研究。在國際合作上，積極參與IPBES等土地和生態(tài)等領(lǐng)域的國際合作組織活動，吸收國外關(guān)于相關(guān)領(lǐng)域的先進理念和技術(shù)方法，增強國土整治與生態(tài)修復的科學性和先進性。

3.加強制度建設(shè)和機制創(chuàng)新，筑牢國土整治與生態(tài)修復根基

構(gòu)建國土整治與生態(tài)修復的長效制度。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的要求，在全要素、全區(qū)域和全流域推進整治修復的背景下，建立多部門統(tǒng)一領(lǐng)導的整治協(xié)調(diào)機構(gòu)和統(tǒng)籌推進機制，逐漸構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間整治修復規(guī)劃與實施制度，建立完善體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，強化統(tǒng)一監(jiān)管能力。

加快建立多元投入機制和完善生態(tài)補償機制。協(xié)調(diào)財政、金融、社會保障資金來源，穩(wěn)定專項資金渠道，鼓勵引導多方參與，探索社會資本和金融資本設(shè)立整治修復基金和綠色債券。建立完善流域上下游、跨流域和政區(qū)間的生態(tài)補償機制。

加大國土整治與生態(tài)修復公眾參與力度。國土整治與生態(tài)修復更多是一種政府主導的行為，基本上都是“自上而下”的政府推動實施，“自下而上”的公眾參與是對“自上而下”決策的補充和修正。（本文責編：孟鵬）