一、M0用地的背景概況

　　1. 產(chǎn)生背景

　　為了有效推動產(chǎn)業(yè)升級，深圳市在2014年的《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中新增了物流用地(W0)和新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)兩種用地類型。其中,M0用地因為其利用方式的多樣性和靈活性的創(chuàng)新特征而備受關(guān)注。2014年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，土地資源有限成為限制城市發(fā)展的主要因素，產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)不足問題更加突出。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”,城市發(fā)展也進(jìn)入了新階段——城市更新階段。在這個階段當(dāng)中，城市規(guī)劃思維最大轉(zhuǎn)折在于要從增量用地管理向存量用地資源深入發(fā)掘轉(zhuǎn)變。如何解決產(chǎn)業(yè)升級和空間不足的矛盾成為當(dāng)下重要的課題。深圳市早在2007年開始編制《深圳市城市總體規(guī)劃(2010-2020)》時，就將“工作重點由增量空間建設(shè)轉(zhuǎn)向存量空間優(yōu)化轉(zhuǎn)變”作為未來時間的工作模式的兩個根本性轉(zhuǎn)變之一。從此，深圳市開啟了城市更新時代，并通過城市更新規(guī)劃逐步引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級。M0用地類型的出現(xiàn)，成為了深圳市推動城市更新的重要體制創(chuàng)新，值得其它地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

　　2. M0用地的定義

　　根據(jù)2014版《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，新型產(chǎn)業(yè)用地M0是指新型產(chǎn)業(yè)用地是指融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試、 無污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)活動的用地。其與深圳市舊式的工業(yè)用地的分類差別主要可以由下表體現(xiàn)：

　　二、M0用地的具有應(yīng)用

　　1. M0用地的應(yīng)用領(lǐng)域——服務(wù)“工改工”城市更新

　　過去深圳的城市更新以“工改商”、“工改居”為主，但純粹的商業(yè)用地和居住用地難以支撐實體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，對工業(yè)用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的“工改工”則逐步成為城市更新的新模式。而M0用地就是“工改工”落腳點?！肮じ墓ぁ?是指將現(xiàn)有土地性質(zhì)為普通工業(yè)用地（M1）改變?yōu)樾滦彤a(chǎn)業(yè)用地（M0），將舊工業(yè)區(qū)拆除重建升級改造為新型產(chǎn)業(yè)園，產(chǎn)品多元化，包括新型產(chǎn)業(yè)用房、配套商業(yè)、配套公寓等多種物業(yè)形態(tài)。

　　2. M0用地的政策應(yīng)用——深圳對M0用地的政策支持

　　對于 M0用地，一般來講主要有四個方面的政策支持：

　　（1）降低了城市更新地塊現(xiàn)狀土地申報標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大“工改工”適用范圍。

　　歷史發(fā)展路徑的獨特性造就了深圳違法土地多的現(xiàn)狀。深圳是全國最先推行土地市場化改革的城市，1987年土地拍賣，啟動土地的有償使用。2004年寶安、龍崗兩區(qū)全面城市化后，深圳成為全國第一個沒有農(nóng)村建制的城市，但是城市二元特征明顯，城中村與村中城并存，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實際占用大量土地。隨著深圳城市發(fā)展水平不斷提高，經(jīng)濟(jì)社會活動強(qiáng)度越來越大，對土地的需求激增，刺激了土地的快速增值，土地級差地租飆升。 而在土地大幅增值的巨大利益驅(qū)動下，與國有土地同樣占有區(qū)位優(yōu)勢的集體土地和其他土地通過各種渠道紛紛進(jìn)入土地供給市場，形成非法和隱形違法土地市場，并成為了長期困擾深圳發(fā)展的歷史遺留問題。根據(jù)南方周末發(fā)布的第38次CMRC中國經(jīng)濟(jì)觀察季度報告顯示，深圳生活在“違法建筑”里的外來人口高達(dá)700多萬，約占深圳總?cè)丝诘囊话?，如此?guī)模的“合法外土地”與“違法建筑”，在中國特大城市里頗為罕見。

　　“合法用地”比例成為判斷城市更新項目可行性的首要問題：為了防止“合法外土地”通過城市更新大量進(jìn)入土地供給市場，深圳市出臺了多版土地管理的相關(guān)規(guī)定，多次明確了合法用地比例的要求。2017年1月1日，歷經(jīng)三十余稿的討論和修改的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實施工作的暫行措施》（深府辦[2016]38號文）正式實施，是合法用地土地規(guī)劃的最新法規(guī)文件。在申報拆除重建類城市更新計劃的城市更新單元的合法用地比例問題上，新版38號文繼續(xù)保留了“拆除范圍內(nèi)權(quán)屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例應(yīng)當(dāng)不低于70%”的要求。因此，作為拆除重建類城市更新計劃申報條件，如何核算項目合法用地面積并促使項目滿足“合法用地比例”，無疑成為判斷城市更新項目可行性的首要問題之一。

　　此外，38號文并未對“合法土地”進(jìn)行明確界定，但是目前市場主體、用地權(quán)利人、城市更新職能部門通行規(guī)則是認(rèn)定了五類合法用地，包括國有用地、原集體經(jīng)濟(jì)組織取得確權(quán)用地、舊屋村用地、已按歷史遺留違法建筑處理的用地、已按房地產(chǎn)登記歷史遺留問題處理的用地。

　　“工改工”M0用地，降低了“合法用地”比例要求，擴(kuò)大了城市更新的適用范圍。為了推動工業(yè)區(qū)升級改造，目前深圳市各區(qū)均出臺了系列關(guān)于降低“合法用地”比例要求的工業(yè)區(qū)改造升級政策。以龍崗區(qū)為例，根據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)部門表示，拆除重建類“工改工”的M0用地項目，合法用地占比由70%降低至60%，這將大大降低實際操作中的最大難度要求，擴(kuò)大城市更新適用土地范圍。

　　（2） 容積率上限提高

　　目前深圳市、龍崗區(qū)均出臺了系列工業(yè)區(qū)改造升級政策。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，龍崗現(xiàn)有889個工業(yè)區(qū)，總占地80.5平方公里，規(guī)劃保留為產(chǎn)業(yè)用地42.2平方公里，涉及514個工業(yè)區(qū)。其中，適合改造升級的工業(yè)區(qū)共373個。這些工業(yè)區(qū)容積率在1—2之間的用地占比56.8%，平均容積率約為1.3，容積率偏低，提升空間大。通過“工改工”城市更新，新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)容積率上限可達(dá)6.0。

　?。?） 配套設(shè)施比例提高

　　普通工業(yè)用地和新型產(chǎn)業(yè)用地的配套設(shè)施建筑面積可達(dá)總建筑面積的30%，倉儲用地的配套設(shè)施建筑面積可達(dá)總建筑面積的15%，物流用地的配套設(shè)施建筑面積可達(dá)總建筑面積的40%；

　?。?） 工業(yè)樓宇可分割轉(zhuǎn)讓

　　改造后形成的工業(yè)樓宇和工業(yè)配套設(shè)施的配套辦公、配套單身宿舍以及小型商業(yè)服務(wù)設(shè)施均可分割轉(zhuǎn)讓。

　　3. M0用地實施城市更新的成功案例——蛇口網(wǎng)谷項目

　?。?） 基本概況——改革先行區(qū)的沒落

　　蛇口網(wǎng)谷位于沿山路和南海大道之間，北起工業(yè)八路，南至工業(yè)四路，占地面積達(dá)20萬㎡，用房總建筑面積超42萬㎡。在歷史上，蛇口網(wǎng)谷作為中國第一個對外開放的工業(yè)區(qū)，帶動了國內(nèi)各類開發(fā)區(qū)的興起。在住房制度、人才聘用、勞動用工、薪酬分配、社會保險、工程招投標(biāo)及企業(yè)股份制運作等方面進(jìn)行了大膽探索，被譽(yù)為中國改革開放的“窗口”和“試管”。

　　但是，隨著時代的發(fā)展，曾經(jīng)作出巨大貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)逐漸成為落后產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)值的貢獻(xiàn)也在逐步下降。蛇口的先發(fā)優(yōu)勢逐漸縮小。為了推動經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，從激烈的區(qū)域競爭中脫穎而出，招商局蛇口工業(yè)區(qū)開啟了“再造新蛇口”工程。

　　（2） 更新路徑——引入M0用地激活產(chǎn)業(yè)能級

　　在蛇口網(wǎng)谷項目城市更新過程中，南山區(qū)政府與招商局蛇口工業(yè)，聯(lián)手推出關(guān)于新型產(chǎn)業(yè)用地的相關(guān)政策，通過“工改工”引入M0產(chǎn)業(yè)用地，將蛇口網(wǎng)谷項目由原來是主要從事出口加工業(yè)的舊廠房轉(zhuǎn)變成一個融合高科技與文化產(chǎn)業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)及電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)基地，更新后的產(chǎn)業(yè)定位為高端服務(wù)業(yè)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)先行示范區(qū)。這個過程中，新型產(chǎn)業(yè)用地的相關(guān)政策起到了重要的推動作用，通過配套提高、容積率提升等優(yōu)惠政策加快了相關(guān)新型產(chǎn)業(yè)的落地，吸引了一批的新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)，既推動了老城區(qū)的改造，又促進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。具體改造情況如下：

　　2017年12月11日，南山區(qū)城市更新局發(fā)布關(guān)于《2017年深圳市南山區(qū)城市更新單元計劃第五批計劃》（草案）公示。公示內(nèi)容共包含兩個項目：分別為（興華工業(yè)大廈七、八棟城市更新單元、向南村(二期)城市更新單元）據(jù)資料顯示，興華工業(yè)大廈七、八棟城市更新單元申報主體為蛇口興華實業(yè)股份有限公司，向南村(二期)城市更新單元申報主體為深圳市國超投資有限公司。

　　其中,興華工業(yè)大廈城市更新項目將對接蛇口網(wǎng)谷，擬打造成以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等為主體，配套商業(yè)、公寓等功能的新型產(chǎn)業(yè)綜合體，帶動周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。作為蛇口網(wǎng)谷的第五期，本項目將打造成蛇口網(wǎng)谷互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)孵化園。其建成落地，將緩解目前蛇口網(wǎng)谷產(chǎn)業(yè)空間供不應(yīng)求的局面，通過產(chǎn)業(yè)升級及優(yōu)質(zhì)空間的打造，將吸引高科技企業(yè)的入駐。

　　蛇口網(wǎng)谷分為三期開發(fā)，總建筑面積約42萬㎡，由互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)基礎(chǔ)及應(yīng)用、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及應(yīng)用示范三大核心產(chǎn)業(yè)功能和公共技術(shù)平臺構(gòu)成。目前由蛇口網(wǎng)谷運營管理的辦公大樓有：萬維大廈、萬融大廈、萬海大廈、萬聯(lián)大廈、創(chuàng)業(yè)壹號、金利美廠房、數(shù)碼大廈、科技大廈、南山大廈、北科創(chuàng)業(yè)、明華會議中心、火炬創(chuàng)業(yè)大廈、新時代廣場、招商局廣場、南海意庫。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前蛇口網(wǎng)谷的總規(guī)劃用地面積逾70萬平方米，包括核心區(qū)、配套區(qū)(超過20萬平方米)和拓展區(qū)(超過30萬平方米)。其中核心區(qū)域位于大南山和南海大道之間，北起工業(yè)八路，南至工業(yè)二路，占地面積約20萬平米，規(guī)劃建筑面積約42萬平米，總投資約26億元，由互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)基礎(chǔ)及應(yīng)用、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及應(yīng)用示范三大核心產(chǎn)業(yè)功能和公共技術(shù)平臺構(gòu)成。

　　4. M0用地未來情況預(yù)測

　　在經(jīng)歷了30年的城市化和工業(yè)化的迅猛發(fā)展之后，深圳面臨著嚴(yán)重的土地資源缺乏，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等問題。除了公開市場招拍掛以外，城市更新工改工項目為市場供應(yīng)了大量的工業(yè)用地。根據(jù)招拍掛以及城市更新通過專規(guī)項目統(tǒng)計，2012-2016年深圳市共供應(yīng)約785萬平方米工業(yè)用地，其中普通工業(yè)用地約585萬平方米，M0用地（新型產(chǎn)業(yè)用地）約200萬平方米，超過了傳統(tǒng)工業(yè)用地的三分之一。根據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)2017年預(yù)測，未來五年深圳工改工類城市更新項目供應(yīng)建筑面積571萬平方米(含配套)，總貨值約1700億，年均貨值340億，這個數(shù)字比萬科于2016年在深圳的新房銷售額還高出百億有余。

　　與以往通過園區(qū)入駐標(biāo)準(zhǔn)和招商優(yōu)惠來限制產(chǎn)業(yè)用地的準(zhǔn)入門檻和相關(guān)優(yōu)惠政策相比，M0用地的設(shè)置在制度層面反映了深圳產(chǎn)業(yè)更新的強(qiáng)烈需求。未來M0用地將會成為深圳創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)的主要供給來源，同時也會做出越來越細(xì)致和具體的用地要求和優(yōu)惠條件。隨著M0用地紅利效應(yīng)進(jìn)一步釋放，年均貨值應(yīng)該突破500億，有望達(dá)到千億級別。

　　三、深圳M0用地創(chuàng)新的現(xiàn)實影響

　　1. 帶動效應(yīng)明顯，掀起了大中城市產(chǎn)業(yè)用地更新浪潮

　　隨著深圳M0用地的成功，越來越多成大中城市注重創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用地探索，其中南京和天津就是成功的案例。南京在B類（商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地）B29項（其他商務(wù)設(shè)施用地）下細(xì)分B29a用地（科研設(shè)計用地），將經(jīng)營性科研設(shè)計用地與科研事業(yè)單位用地相區(qū)分。同時，在M類（工業(yè)用地）下增加Ma用地，即生產(chǎn)研發(fā)用地，主要適用于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)（即2.5產(chǎn)業(yè)）。目前南京科技研發(fā)用地的基準(zhǔn)地價基本處于同地段商業(yè)辦公用地基準(zhǔn)地價的50%~60%，高于工業(yè)用地基準(zhǔn)地價。南京紫金特區(qū)內(nèi)混合用途土地出讓時，規(guī)劃設(shè)計要點明確列出各種土地用途及建筑面積比例（實際操作中商業(yè)配套一般不超過總建筑面積的10%），暫不明確分?jǐn)偼恋孛娣e，待項目建成后根據(jù)實際建筑面積分?jǐn)偢饔猛就恋孛娣e并換發(fā)土地證。具體來說，紫金特區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)企業(yè)加速器和中試用房用地，按科技研發(fā)用地管理；人才公寓用地按保障性住房用地管理，如需上市銷售或社會資金建設(shè)的特區(qū)配套住宅，經(jīng)批準(zhǔn)可按限價房的方式掛牌出讓，銷售對象限定為特區(qū)內(nèi)科研單位，且所購房屋不得再次轉(zhuǎn)讓，因遷出或確需轉(zhuǎn)讓的，由特區(qū)管理單位按成本價回購。

　　天津市改革性提出新地類M4（科技研發(fā)類用地），創(chuàng)新國家關(guān)于科研用地設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)中小微戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且其價格高于同地段工業(yè)用地水平。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)，進(jìn)駐的多為中小微型創(chuàng)新型企業(yè)，對園區(qū)內(nèi)能夠提供的多樣化、綜合性辦公服務(wù)要求較高；且從業(yè)人員多為從事研發(fā)、設(shè)計等行業(yè)的高素質(zhì)人才，對日常商務(wù)、休閑、居住等配套也有一定需求。

　　2. 助推由新型產(chǎn)業(yè)用地到創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用地的土地管理創(chuàng)新浪潮，推進(jìn)用地管理精細(xì)化

　　隨著深圳M0用地的運用，各大城市在深圳的基礎(chǔ)上把新型產(chǎn)業(yè)用地做的更加細(xì)致，全國各土地管理和供給進(jìn)入了全新的創(chuàng)新探索浪潮，威海、福州、杭州等城市紛紛出臺創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的實施意見。以杭州蕭山區(qū)為例，通過設(shè)置創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用地，在深圳M0用地基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步的優(yōu)化，除了對創(chuàng)新性用地的給予優(yōu)惠條件的同時也強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用地入駐產(chǎn)業(yè)的高標(biāo)準(zhǔn)要求，在鼓勵創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的層面強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)的高端型要求。以蕭山區(qū)的首個創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地項目——北斗人防應(yīng)用研發(fā)中心建設(shè)項目為例，該項目位于河上鎮(zhèn)祥和橋村，用地63畝，總投資2.85億元，總建筑面積84000平方米，由浙江叁益科技股份有限公司投資，浙江圓融科技有限公司建設(shè)。項目的畝均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度不低于452萬元，畝均銷售收入不低于873萬元，畝均稅收不低于40萬元，萬元工業(yè)增加值綜合能耗（噸/等價值）不高于0.004，相關(guān)指標(biāo)遠(yuǎn)高于蕭山區(qū)一般工業(yè)用地項目的準(zhǔn)入指標(biāo)要求。尤其是作為明顯區(qū)別于一般工業(yè)制造項目的萬元工業(yè)增加值綜合能耗指標(biāo)，創(chuàng)行型產(chǎn)業(yè)用地項目要求不高于0.05，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)行一般工業(yè)用地項目0.78標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元的準(zhǔn)入門檻，大大提高了入駐產(chǎn)業(yè)的能耗要求。

作者簡介：謝劍波 國研智庫產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院研究員