《條例》第二條規(guī)定政府投資，是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。

據(jù)此，《條例》僅適用于以下項(xiàng)目：

• 一是項(xiàng)目位于中國(guó)境內(nèi)，在中國(guó)境外的項(xiàng)目不適用《條例》；

• 二是項(xiàng)目屬于固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新改擴(kuò)建和提標(biāo)改造項(xiàng)目。非固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目不適用《條例》。非建設(shè)項(xiàng)目不適用《條例》，例如只有純運(yùn)營(yíng)的存量收購(gòu)項(xiàng)目無(wú)需遵守《條例》之規(guī)定；

• 三是項(xiàng)目使用政府預(yù)算安排的資金進(jìn)行建設(shè)。

因此，純粹企業(yè)投資的項(xiàng)目不適用《條例》；不使用預(yù)算資金，而是采用政府實(shí)物注資等方式投資的項(xiàng)目也不適用《條例》。

《條例》第六條明確了政府投資的三種方式：

• 一是直接投資方式，此為政府投資的主要方式；

• 二是資本金注入方式；

• 三是投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。

后二種方式是針對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

《條例》區(qū)分了“政府投資”與“政府投資項(xiàng)目”概念之不同。

《條例》第九條規(guī)定了“政府投資項(xiàng)目”的概念，政府投資項(xiàng)目是指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，即前述第一、二種政府投資方式。

可見(jiàn)，“政府投資項(xiàng)目”的內(nèi)涵比“政府投資”更小，不包括政府補(bǔ)助、貼息的項(xiàng)目。“政府投資項(xiàng)目”需遵守特殊法律規(guī)則。

《條例》第九條為：

“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目（以下統(tǒng)稱政府投資項(xiàng)目），項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批?！?/p>

該條明確了二個(gè)問(wèn)題：

• 一是政府直接投資和資本金注入的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采取審批制，而不是核準(zhǔn)或備案制^【1】；

• 二是項(xiàng)目前期工作需做到初步設(shè)計(jì)的程度。

此前，對(duì)于EPC項(xiàng)目是否需要達(dá)到初步設(shè)計(jì)程度，各地有不同規(guī)定。《條例》統(tǒng)一規(guī)定，政府投資項(xiàng)目必須達(dá)到初步設(shè)計(jì)的程度。

我們理解，此舉目的是明確責(zé)任邊界，減少項(xiàng)目突破預(yù)算等非正常因素的發(fā)生。

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)計(jì)劃而言，通常我們會(huì)關(guān)注立項(xiàng)、環(huán)評(píng)的關(guān)鍵程序?？傮w而言，我們認(rèn)為如果投資主管部門(mén)等有關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了審批、核準(zhǔn)，應(yīng)視為其已對(duì)項(xiàng)目建設(shè)書(shū)、可研、初設(shè)等進(jìn)行了審查。

當(dāng)然《條例》第三十二條也規(guī)定了不符合條件的項(xiàng)目的后續(xù)處理方式。我們經(jīng)辦了一些因前期合規(guī)條件不具備而違規(guī)取得立項(xiàng)文件、或倉(cāng)促開(kāi)工項(xiàng)目的后續(xù)糾紛處理。例如某軌道交通項(xiàng)目，市級(jí)政府把軌道項(xiàng)目以旅游項(xiàng)目為名擅自立項(xiàng)，使得一個(gè)不符合立項(xiàng)條件、未經(jīng)法定有權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)的項(xiàng)目落地開(kāi)工，后被上級(jí)機(jī)關(guān)叫停。

誠(chéng)然，我國(guó)固定資產(chǎn)投資法律法規(guī)繁多，程序也較復(fù)雜。在實(shí)務(wù)中，我們往往很難做到每一個(gè)程序的百分百完全合規(guī)，趕工期與政府審批滯后的矛盾，成為無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

但鑒于監(jiān)管機(jī)構(gòu)日益重視第一還款來(lái)源的趨勢(shì)，我們建議關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)的合法合規(guī)性問(wèn)題。從第一還款來(lái)源之安全性來(lái)看，盡職調(diào)查環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注可能影響項(xiàng)目合法存續(xù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，避免項(xiàng)目因不具備最基礎(chǔ)的合法性而影響第一還款來(lái)源；必要時(shí)，可以考慮在《投資合同》中將其作為合同生效、放款、加速到期等條件。

《條例》第十二條規(guī)定：

“經(jīng)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告?！?/p>

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資測(cè)算，分投資建議階段的匡算、可行性研究階段的可研估算、初步設(shè)計(jì)階段概算幾個(gè)階段。本條規(guī)定初設(shè)概算不得超可研估算10%，若超過(guò)，需履行報(bào)告和重新報(bào)批程序。

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)），

“對(duì)投資項(xiàng)目概算要實(shí)行靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理。凡實(shí)際動(dòng)態(tài)概算超過(guò)原批準(zhǔn)動(dòng)態(tài)概算的，投資項(xiàng)目資本金應(yīng)按本通知規(guī)定的比例，以經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整后的概算為基數(shù)，相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定各出資方應(yīng)增加的資本金。實(shí)際動(dòng)態(tài)概算超過(guò)原批準(zhǔn)動(dòng)態(tài)概10％的，其概算調(diào)整須報(bào)原概算審批單位批準(zhǔn)?！?/p>

業(yè)內(nèi)人士周知對(duì)于突破批復(fù)總投的，只有超10%閥值的才需要履行原審批或核準(zhǔn)程序。^【2】

《條例》第二十三條規(guī)定：

“政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。因國(guó)家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來(lái)源，按照規(guī)定的程序報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門(mén)或者投資概算核定部門(mén)核定；涉及預(yù)算調(diào)整或者調(diào)劑的，依照有關(guān)預(yù)算的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理?！?/p>

我們理解，《條例》對(duì)于調(diào)概問(wèn)題作出了進(jìn)一步明確：

• 一是明確只要突概算均需履行原審批或核準(zhǔn)程序，維持了初設(shè)概算的硬約束；

• 二是明確只有因國(guó)家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化才可以調(diào)概，也就是說(shuō)限于客觀情況的變化，禁止“釣魚(yú)工程”等主觀因素變化而調(diào)整概算；

• 三是明確如果涉及預(yù)算調(diào)整的，需履行相關(guān)手續(xù)。

《條例》還規(guī)定了違反調(diào)概規(guī)定的法律后果。

• 《條例》第三十二條規(guī)定，未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項(xiàng)目的投資概算，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

• 《條例》第三十四條規(guī)定，項(xiàng)目單位擅自增加投資概算的，責(zé)令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設(shè)活動(dòng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

我們認(rèn)為，《條例》有關(guān)概算硬約束的規(guī)定對(duì)于保險(xiǎn)債權(quán)計(jì)劃有較大影響，項(xiàng)目總投資影響著債權(quán)計(jì)劃的融資額度，而實(shí)踐中超總投的現(xiàn)象較為常見(jiàn)。根據(jù)《條例》規(guī)定，初設(shè)概算超可研估算的需重新履行程序，而概算若無(wú)法定客觀情況是不得隨意調(diào)整的。

當(dāng)然，需要關(guān)注的是這一點(diǎn)僅適用于“政府投資項(xiàng)目”，非屬“政府投資項(xiàng)目”的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無(wú)需一律達(dá)到初設(shè)的深度，總投調(diào)整并無(wú)限定性要求。

此外，《條例》還提出了如下重要規(guī)則：

• 一是明確了政府投資的范圍，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式；

• 二是加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金；

• 三是政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位。政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)；

• 四是政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定合理確定并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工期，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)；

• 五是政府投資項(xiàng)目不符合規(guī)定的建設(shè)條件的，不得開(kāi)工建設(shè)；

• 六是政府投資項(xiàng)目應(yīng)制訂政府投資年度計(jì)劃；

• 七是政府投資項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)在線審批監(jiān)管平臺(tái)生成項(xiàng)目代碼進(jìn)行系統(tǒng)化管理。

我們理解，這些規(guī)定不少是對(duì)此前法律法規(guī)在不同角度的重申。例如禁止施工單位墊資、禁止政府部門(mén)變相舉債是對(duì)《預(yù)算法》、43號(hào)文、50號(hào)文等相關(guān)文件的重申；禁止壓縮工期、禁止未批先建等也是對(duì)此前建筑法規(guī)的重申；有關(guān)投資管理系統(tǒng)、投資年度計(jì)劃也是當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施管理的常用手段，但《條例》提升了其法律位階使之更有約束力和更加具體化。此前基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中的一些文件與《條例》不沖突的仍然有效，例如有關(guān)投資貼息、補(bǔ)助等規(guī)定。

從基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)計(jì)劃來(lái)看，這些規(guī)定也是過(guò)去項(xiàng)目審核過(guò)程中經(jīng)常關(guān)注的，不存在本質(zhì)性、實(shí)質(zhì)性、突發(fā)性變化。

但是特別需要關(guān)注的是：國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）規(guī)定：

“未錄入全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目”

可見(jiàn)，在線審批監(jiān)測(cè)平臺(tái)之重要性再次突顯。

此外，關(guān)于墊資施工，目前違規(guī)為政府墊資施工的情況時(shí)有發(fā)生，需關(guān)注基礎(chǔ)法律關(guān)系之合規(guī)性，政府投資項(xiàng)目不得墊資施工。