天門市審計局  蔣雄才

一、“招標控制價”審計的含義及產(chǎn)生的背景

“招標控制價”是《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500――2008）中提出的新增術(shù)語，是指招標人根據(jù)國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計價依據(jù)和辦法，按設(shè)計施工圖紙計算的，對招標工程限定的最高工程造價，是招標人在招標過程中向投標人公示的工程項目總價格的最高限制標準，是招標人期望的價格，要求投標人投標報價不能超過它，否則為廢標。

招標控制價審計是指國家審計機關(guān)對工程招標控制價，從技術(shù)的角度，根據(jù)招標控制價編制規(guī)定及時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算編制中的技術(shù)性錯誤；從經(jīng)濟的角度，提出優(yōu)化設(shè)計的建議供建設(shè)單位參考；從市場的角度，結(jié)合當?shù)啬承┦┕ぷ禹椖渴袌鰞r格的通行做法，提出減少造價的建議；從管理的角度，提出在項目實施過程中應(yīng)注意的問題。審計的結(jié)果作為政府及其建設(shè)單位在招標過程中制訂招標控制價的重要參考依據(jù)。

在審計機關(guān)先期開展的政府投資項目審計中是不涉及招標控制價審計這一問題的，開展招標控制價審計工作是從2008年《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500――2008）施行后開始的，且在少數(shù)地區(qū)探索嘗試，至今只有大約5年左右的時間。隨著工程量清單計價規(guī)范在政府投資項目中的廣泛運用，以“控制量，指導(dǎo)價，競爭費”的工程造價原則在招標投標中得到了極大的體現(xiàn)。但在政府投資項目結(jié)（決）算審計時，審計人員發(fā)現(xiàn)一些工程造價問題與招標控制價有關(guān)，有些不合理甚至不合法增加投資支出的因素因已經(jīng)形成的招標控制價而無法挽回，也很難追回，而且加大了審計風(fēng)險。于是各地審計機關(guān)開始了招標控制價審計的嘗試，在摸索中前行，在前行中創(chuàng)新，形成了如今蔚然成風(fēng)的招標控制價審計。

二、“招標控制價”審計的現(xiàn)實問題

由于招標控制價審計是隨著工程建設(shè)的實踐發(fā)展而產(chǎn)生的，是最近幾年而出現(xiàn)的新生事物，招標控制價審計形式豐富和發(fā)展了政府投資審計理論與實踐，但總體上來說還不成熟，還存在許多理論與實踐問題，主要包括：

（一）審計法律依據(jù)不足。

法無禁止即可為，法無授權(quán)即禁止。這是兩個意思完全相反的法律諺語。對私權(quán)力來說，“法無禁止即可為”；對公權(quán)力來說，“法無授權(quán)即禁止”。作為一個公民，他不但可以大膽地運用自己的權(quán)力(法無禁止即可為、自由)，還可以勇敢地監(jiān)督政府(法無授權(quán)即禁止)。對政府而言，不但要謹慎運用手中每一份權(quán)力(法無授權(quán)即禁止)，還必須尊重公民每一份權(quán)利(法無禁止即可為)。兩者是相輔相成的。作為行使公權(quán)力的審計機關(guān)，在開展審計的過程中必須知法、守法、依法，才能最大限度地履行國家賦于的職責、防范審計風(fēng)險。

審計機關(guān)開展的政府投資項目審計的法律依據(jù)是《審計法》第二十二條“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督”和《審計法實施條例》第二十條關(guān)于“……。審計機關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督;對前款規(guī)定的建設(shè)項目進行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性進行審計調(diào)查”，上述規(guī)定中，都強調(diào)了政府投資項目的審計重點是預(yù)算執(zhí)行情況和工程決（結(jié)）算，并沒有關(guān)于對建設(shè)項目預(yù)算編制或招標控制價進行審計的規(guī)定，也沒有對預(yù)算編制單位進行審計調(diào)查的規(guī)定。

同時在實際的審計中，從各方媒體的報道來看，招標控制價審計更多的是在縣市一級的審計機關(guān)開展，大多都是以地方政府的名義出臺相關(guān)的辦法規(guī)定作為法理依據(jù)，而尚未看到關(guān)于省級審計機關(guān)和審計署開展招標控制價審計的相關(guān)報道。

（二）難以有效控制最終結(jié)算造價。

開展招標控制價審計的一個很重要的目的就是希望通過對工程招標控制價的審計，達到合理確定工程量、價，節(jié)約財政資金，而從有些項目的最終效果來看，并未真正達到目的。在控制工程造價的整個過程中，招標控制價審計只是其中的一個環(huán)節(jié)，而且可以不客氣的說，是作用最小的一個環(huán)節(jié)。

根據(jù)工程建設(shè)的特點而言，投資控制的重點應(yīng)該是投資決策和設(shè)計階段，設(shè)計階段的工作決定了整個工程最終造價的70%，而我國長期以來普遍忽視工程建設(shè)項目前期投資決策階段和設(shè)計階段的投資管理和控制，在投資決策方面對可研工作沒有足夠的重視，花費的代價和投入的技術(shù)力量不足，在設(shè)計階段沒有采取應(yīng)有的措施促使設(shè)計單位去精心設(shè)計和限額設(shè)計，沒有去優(yōu)選設(shè)計方案，在設(shè)計費用上錙銖必較，往往是把投資管理的重點放在工程的施工階段，這樣做盡管也能取得一定效果，但實際上是丟了西瓜撿了芝麻。在招標控制價審計階段，由于設(shè)計已經(jīng)定型，招標控制價的審計更多關(guān)注是工程的預(yù)算編制是否合理合規(guī)，審計的效果已經(jīng)是大打折扣了。

招標控制價審計之后的合同簽訂，由于政府投資項目的業(yè)主大部分是一次性業(yè)主，建筑管理知識相對缺乏，合同意識淡薄，導(dǎo)致施工合同簽訂不嚴謹、不規(guī)范，合同約定條款更多傾向于施工單位。發(fā)生糾紛時，往往吃虧的還是政府部門。

在施工過程中，設(shè)計變更隨意、施工簽證不規(guī)范，也影響了招標控制價審計的效果。招投標過程中，很多施工單位往往采取低價中標的策略，中標后在施工過程中利用設(shè)計變更、施工簽證、隱蔽工程簽證等方面大做文章，在簽證上巧立名目，弄虛作假，以少報多，蒙哄欺騙。對于那些手續(xù)完備、程序合法、事后難以查證的隱蔽工程等簽證，審計機關(guān)在結(jié)（算）審計時很難糾正。

（三）審計機關(guān)人手不夠，工程審計人員素質(zhì)參差不齊，招標控制價審計風(fēng)險很大。

目前，許多縣市審計機關(guān)政府工程審計人員嚴重不足，具備審計、工程造價、招投標、合同管理等方面的知識的人才就更少了。而從招標控制價審計的實踐來看，由于多種原因，招標控制價審計工作任務(wù)的安排具有零時性、突擊性、不確定性的特點，建設(shè)單位從提出招標控制價審計到審計機關(guān)提供招標控制價審計結(jié)果，這期間一般只有10天左右的時間，而且一般要求在開標前3至5天提供審計結(jié)果。而在近幾年政府投資項目不斷加大的背景下（以筆者所在縣級市為例，2012年政府投資項目近200個），對所有政府投資項目進行招標控制價審計基本上說是不可能。

因此在實際的招標控制價審計過程中，大多縣市審計機關(guān)要么是將項目委托給工程造價事務(wù)所審計，要么是聘請有資質(zhì)的工程造價人員審計，最后由審計機關(guān)出具招標控制價審計結(jié)果報告，審計質(zhì)量難以保證。（摘自湖北審計網(wǎng)）