一、秦的統(tǒng)一

秦皇朝建立之初的基本形勢秦自商鞅變法圖強以來，就逐漸形成“席卷天下，包舉宇內(nèi)，囊括四海之意，并吞八荒之心”，并開始了兼并山東六國的斗爭。

經(jīng)過一百多年的持續(xù)努力，至公元前246 年秦王政繼位時，實現(xiàn)統(tǒng)一的條件已基本具備。

一方面，社會經(jīng)濟的展，各地聯(lián)系的加強，民族聯(lián)系的加強，“四海之內(nèi)若一家”，為統(tǒng)一提供了必要的社會基礎(chǔ)。

另一方面，秦國變法比較徹底，政權(quán)鞏固，經(jīng)濟展，國富兵強，在實力對比上較之山東六國有著明顯的優(yōu)勢，已經(jīng)有了進行統(tǒng)一戰(zhàn)爭的可能性。

充分運用這些有利條件，秦王政“奮六世之余烈，振長策而御宇內(nèi)”，果斷地動了大規(guī)模的兼并戰(zhàn)爭。從秦王政十七年（公元前23o 年）滅韓起，至二十六年（公元前221 年）滅齊止，前后只用了十年時間，便“初并天下”，統(tǒng)一了六國。

秦的統(tǒng)一，是秦皇朝建立的前提，是中國古代歷史展的重大轉(zhuǎn)折點。

自周平王東遷洛邑以來，社會便逐步陷入長期分裂混戰(zhàn)的狀態(tài)之中。“是后，或力政，強乘弱，興師不請?zhí)熳印保罢晌宀?，諸侯恣行”。戰(zhàn)國年間，更是“并大兼小，暴政經(jīng)歲”，“力功爭強，勝者為右”。

秦王政承秦孝、昭以來向外拓展的事業(yè)，結(jié)束了過去那種“兵革不休”、“流血滿野”的戰(zhàn)亂局面，改變了長期以來“國異政教，各自獨斷，上無天子，下無方伯”的狀態(tài)。

這既有利于社會經(jīng)濟的恢復(fù)和展，也符合歷史的趨向和大多數(shù)人的心愿。

試想，經(jīng)過長期戰(zhàn)亂之后，出現(xiàn)一個粗安環(huán)境，特別是“無戰(zhàn)爭之患”，人們怎能不順意呢？即使當(dāng)時未能也不可能達到“莫不賓服”的程度，但也必定有為數(shù)眾多的人表示歸服的。

這一點，連一向樂于貶抑秦朝的漢人也不得不承認(rèn)。如西漢著名政論家賈誼便說：“秦滅周祀，并海內(nèi)，兼諸侯，南面稱帝，以四海養(yǎng)。天下之士，斐然向風(fēng)?！蔽鳚h中期的嚴(yán)安也說：秦滅六國之后，“黎民得免于戰(zhàn)國，逢明天子，人人自以為更生”。這些說法是公允的，道出了秦“初并天下”后政治形勢特點的一個重要方面。

但山東六國滅亡之后，秦統(tǒng)治集團與六國貴族地主之間的沖突并沒有結(jié)束。相反，只是在新的歷史條件下，沖突的形式生了變化。

據(jù)歷史記載，原六國有不少貴族和官僚深藏著強烈的反秦意識，并企圖待機而起。

如韓、趙、魏被滅后，“三晉大夫，皆不使秦，而在阿（今山東東阿西南）、鄄（今山東鄄城東北）之間者百數(shù)”。韓國大貴族官僚出身的張良，其先人“五世相韓”。秦滅韓，張良“悉以家財求客刺秦王”。楚亡以后，楚國大夫“不欲為秦”，逃至齊都城南下的也是達“百數(shù)”。在相當(dāng)長的時間內(nèi)，楚國還流傳著“楚雖三戶，亡秦必楚”的諺語。

還應(yīng)注意農(nóng)民階級與地主階級的矛盾。本來，戰(zhàn)國年間，由于地主階級特別是軍功地主對農(nóng)民殘酷的剝削和奴役，侵占土地，嚴(yán)刑重罰，迫使農(nóng)民很早就走上了反對封建統(tǒng)治者的道路。他們有的逃亡，有的奪取地主富戶的財物，有的甚至“聚群多之徒，以深山廣澤林藪，撲擊遏奪”，進行反抗封建統(tǒng)治者的斗爭。

盡管這時農(nóng)民階級與地主階級之間的矛盾還處于形成時期，農(nóng)民的反抗斗爭還只是開始；盡管封建統(tǒng)治者對這種早期農(nóng)民斗爭進行了嚴(yán)厲的鎮(zhèn)壓，但農(nóng)民的反抗仍然此伏彼起，不可遏止。如戰(zhàn)國末年的楚國便是“盜賊公行，而弗能禁”。直到秦朝建立之際，這種斗爭仍在繼續(xù)進行。

云夢睡虎地秦簡多處提到“盜”和“群盜”，而且還有專門審訊“群盜”的案例。為了打擊原六國貴族的反秦活動，為了防止和鎮(zhèn)壓農(nóng)民的反抗斗爭，秦統(tǒng)治者必須盡快建立足以控制全國的封建朝廷，構(gòu)筑起從朝廷到地方的各級政權(quán)機關(guān)。

當(dāng)然，總的說來，這個政權(quán)仍然是原來秦國的延續(xù)，是其統(tǒng)治機構(gòu)的擴充。但為了適應(yīng)新的形勢展與變化的需要，秦統(tǒng)治者還是采取了一系列重大的變革措施。

二、樹立至高無上的皇權(quán)

在秦代以前，“王”本是統(tǒng)治者最崇高的稱號。商、周的君主均稱為王。戰(zhàn)國年間，王室衰落，七雄并立，于是包括秦國在內(nèi)的一些諸侯國君也陸續(xù)自稱為王。

《史記·六國年表》載：秦惠文君“十三年（公元前325 年）四月戊午，君為王”。秦王政即位后，同樣是以“王”為號。秦從惠文王起，至秦王政統(tǒng)一六國止，稱王已長達百余年之久。

但是，經(jīng)過兼并戰(zhàn)爭，山東六國的國王都一個個變成了秦的階下囚。

面對如此巨大的歷史性的勝利，秦王政認(rèn)為，如繼續(xù)使用“王”號，遠不足以顯示其勝利者的威嚴(yán)及其至尊的地位。為此，他在二十六年（公元前221 年）亡齊后不久，頒布了“議帝號”令。

在這道給丞相、御史大夫等人的詔令里，秦王政先概述了他兼并六國的經(jīng)過，接著便指出：寡人以眇眇之身，興兵誅暴亂，賴宗廟之靈，六王咸伏其辜，天下大定。今名號不更，無以稱成功，傳后世，其議帝號。

“議帝號”，是秦王政統(tǒng)一六國后下的第一道重要詔令，是他建立皇權(quán)的開始。秉承這道詔令的旨意，丞相王綰、御史大夫馮劫、廷尉李斯等與“掌通古今”的博士們商議之后，對秦王說：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，諸侯或朝或否，天子不能制?！爆F(xiàn)在，“陛下興義兵，誅殘賊，平定天下”，其功業(yè)之大，實“自上古以來未嘗有，五帝所不及?！薄肮庞刑旎?，有地皇，有泰皇，泰皇最貴?！币虼?，臣等愿“昧死上尊號”，請王為“泰皇”。秦王政不以為然。他提出“去‘泰’著‘皇’，采上古‘帝’位號，號曰‘皇帝’。”

從此，“皇帝”便取代“王”，成為秦王政的稱號，并為以后歷代最高封建統(tǒng)治者所沿用。

本來，“皇”作為“美大之稱”的褒意詞，常用于美化人們想象中能主宰一切的天神，即所謂“皇天”。以后又逐漸演化為天神本身的稱號，如“西皇”、“后皇”、“東皇太乙”之類便是。接著還出現(xiàn)了“三皇”和“天皇”、“地皇”、“泰皇”的傳說。不過，這些仍是一種人格神或神話傳說中的人物。

所以《風(fēng)俗通義·皇霸》篇說：“皇者天，天不言，四時行焉。三皇垂拱無為，設(shè)民而民不違，道德玄泊，有似皇天，故稱皇?！?/p>

至于“帝”，大體在春秋以前亦多指冥冥中的上帝，至戰(zhàn)國時期才開始成為人主的稱號。

如孟子稱堯、舜為帝，說“舜尚見帝，帝館甥于室”；舜“自耕稼陶漁，以至為帝”。公元前288 年，秦昭王為了拉攏齊國，自稱西帝，并遣使尊齊湣王為東帝。但齊王為使“天下愛齊而憎秦”，很快便“去帝復(fù)為王”。秦?zé)o可奈何，也只得“去帝號”。此后，秦雖仍然企圖稱帝，但直到統(tǒng)一前，這一愿望始終未能實現(xiàn)。

所以，去“泰”著“皇”，采上古“帝”號，以“皇帝”作為人間最高統(tǒng)治者的稱號，實由秦始皇開其端。他這樣做，顯然不單是一個改稱號的問題，更重要的，是為了給自己披上神圣的外衣，裝扮成人間的“上帝”，從而建立起至高無上、足以主宰一切的權(quán)力。

為了建立和神化皇權(quán)，秦始皇在議帝號之后，緊接著還規(guī)定了皇帝專用的稱謂，規(guī)定了玉璽的制度，廢除謚號。秦始皇采納王綰、李斯等的建議，規(guī)定皇帝的命為“制”，令為“詔”，自稱為“朕”。

《爾雅·釋詁》：朕，“我也”。以前，人們不論尊卑，均可稱“朕”，“上下共稱之，貴賤不嫌?！备尢諏τ碚f：“朕言惠可底行?！背娙饲舱f：“朕皇考曰伯庸。”但自秦始皇有了這一規(guī)定后，“朕”便成了皇帝獨用的自稱代詞，其他任何人均不得再用了。

秦代以前，璽并非最高統(tǒng)治者所專有。春秋戰(zhàn)國時期，魯季武子取卞邑后，使人去告魯襄公，“璽書追而與之”。西門豹為魏鄴令，魏文侯曾“收其璽”，后又“復(fù)與之”?？梢姰?dāng)時卿大夫及地方官吏的印章均可稱璽。

秦代，則是“天子獨以印稱璽，又獨以玉，群巨莫敢用”。據(jù)歷史記載，由秦始皇下詔、李斯書寫而制成的傳國玉璽，方四寸，上勾交五龍，其文為“受命于天，既壽永昌”（一說作“昊天之命，皇帝壽昌”）。又有乘輿六璽，即皇帝行璽、皇帝之璽、皇帝信璽、天子行璽、天子之璽、天子信璽。這些玉璽，確是至高無上的皇權(quán)的象征。

我國古代大約從西周中葉以來，開始有謚法。當(dāng)時，王及諸侯國的君臣等死了以后，后人便依據(jù)其生前行為與表現(xiàn)，給予相應(yīng)的謚號。《逸周書·謚法解》稱：“謚者，行之跡。”由于行跡有是非之分，所以謚號也有善惡褒貶之別。

這種后議其先、下議其上的作法，與秦始皇加強中央集權(quán)的意愿是相抵觸的。為此，他便下制書，提出：“朕聞太古有號毋謚，中古有號，死而以行為謚。如此，則子議父，臣議君也，甚無謂，朕弗取焉?！彼鞔_宣布：“自今以來，除謚法，朕為始皇帝，后世以計數(shù)?！?/p>

秦始皇企圖除謚法之后，能夠“二世三世至于萬世，傳之無窮”。自然，這只是一種幻想。

終始五德說，本是戰(zhàn)國末期齊人鄒衍創(chuàng)立的一種神秘主義的政治歷史理論。它主要是以土、木、金、火、水這五種物質(zhì)運動的相勝與制約，來依次比附歷史上各朝代，借以說明這些朝代的更替都有其先天注定的命運，而人類的歷史正是沿著這種天運安排的五德相勝的軌跡，周而復(fù)始，循環(huán)往還的過程。

鄒衍的這一學(xué)說傳到秦國后，在秦國思想政治領(lǐng)域生過深刻影響。

《呂氏春秋·應(yīng)同》篇曾概述過這一學(xué)說。它寫道：凡帝王者之將興也，天必先見祥乎下民。黃帝之時，天先見大螾大螻，黃帝曰：‘土氣勝！’土氣勝，故其色尚黃，其事則土。及禹之時，天先見草木，秋冬不殺。禹曰：‘木氣勝！’木氣勝，故其色尚青，其事則木。及湯之時，天先見金刃生于水。湯曰：‘金氣勝！’故其色尚白，其事則金。及文王之時，天先見火，赤烏含丹書，集于周社。文王曰：‘火氣勝！’火氣勝，故其色尚赤，其事則火。代火者必將水，天且先見水氣勝。水氣勝，故其色尚黑，其事則水。

《呂氏春秋》集眾書而成，是一部雜家著作。保存在此著作里的這段論述，雖不知是否出自鄒衍之書，但它反映了鄒氏“終始五德”的基本內(nèi)容。

對于這套有利于神化皇權(quán)的五行學(xué)說，秦始皇自然樂于接受。他以為，既然“周得火德，秦代周德，從所不勝”，正好是水德主運，為“水德之始”。

水，北方，色尚黑，故秦始皇更命河曰德水，以冬十月為歲，“朝賀皆自十月朔”，衣服旄旌節(jié)旗皆上黑，以黑為主色。

又規(guī)定“數(shù)以六為紀(jì)，符法冠皆六寸，而輿六尺，六尺為步，乘六馬”。實際上，除符節(jié)、法冠、乘輿之外，其余也往往以“六”為基數(shù)。

如始分天下“為三十六郡”，鑄“金人十二”，“徙天下豪富于咸陽十二萬戶”，“徙黔三萬戶瑯玡臺下，復(fù)十二歲”。

這些數(shù)目，都是“六”的一定的倍數(shù)。連一些字?jǐn)?shù)繁多的銘刻也往往依此為例。

如泰山、芝罘、東觀、嶧山刻石皆一百四十四字，為“六”的二十四倍；會稽刻石二百八十八字，為“六”的四十八倍。

“六”作為一個數(shù)字，為什么在秦代能如此廣泛的使用呢？這是因為，在陰陽五行家看來，1《史記·秦始皇本紀(jì)·集解》及《獨斷》卷上引衛(wèi)宏語。水主陰，終數(shù)六?！吨芤住贩Q卦中陰爻為六?！兑住だぁ罚骸坝昧镭懀源蠼K也?！薄墩f文》：“六，《易》之?dāng)?shù)，陰變于六。”所以秦始皇限定“數(shù)以六為紀(jì)”，“度以六為名”，同樣是為了合終始五德之?dāng)?shù)，給本朝的各種典章文物及有關(guān)措施涂上神秘主義天命論的色彩。

關(guān)于秦始皇加強和神化皇權(quán)的措施，還可以舉出不少，如嚴(yán)格避諱制度，制作皇帝專門的冠服乘輿，修宮室以象“天極”，等等。

建立封建朝廷秦始皇倚仗皇帝的無上權(quán)威，總攬朝政，“天下之事無小大皆決于上”。不過，不管他怎樣日夜興作，“至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息”，但總不能事事躬親，包攬一切。

因此，在他議帝號，確立皇權(quán)時，還相應(yīng)地建立了以他為腦的封建朝廷。

秦代的朝廷，主要由“三公”和諸卿組成。

“三公”，即丞相、太尉和御史大夫。

丞相，“金印紫綬，掌丞天子，助理萬機”。秦丞相多設(shè)左右二員。故秦朝建立之初，其任丞相為隗狀、王綰兩人。此后，則有右丞相馮去疾和左丞相李斯。本來，丞相既為文官之長，又居三公之首。

但在秦始皇在位時，不僅其任免權(quán)完全操縱在皇帝一人之手，就是在職掌范圍內(nèi)的政務(wù)，也是聽命于皇上，任其專斷?！柏┫嘀T大臣皆受成事，倚辦于上”，并無決策權(quán)。

太尉，應(yīng)劭曰：“自上安下曰尉，武官悉以為稱?！碧局钤缫娪凇秴问洗呵铩?。《漢書·百官公卿表》說：“太尉，秦官，金印紫綬，掌武事?！编嵭ⅰ抖Y記·月令》時也認(rèn)為太尉為秦官。《漢官序》還說：“漢承秦曰太尉。”但根據(jù)《史記·秦本紀(jì)》、《秦始皇本紀(jì)》、《六國年表》及有關(guān)列傳的記載，秦皇朝建立前，歷年的對外戰(zhàn)爭大都是以丞相、將軍、庶長、大良造、五大夫或客卿等去領(lǐng)兵，并無太尉，而且這些人都是臨時派遣，事畢即解除兵權(quán)，仍歸原職。秦皇朝建立后，一些重要活動，如始皇二十六年議帝號，二十八年瑯玡刻石，也只有丞相、御史大夫，不見有太尉。從制度上說，秦朝應(yīng)有太尉的官位，實際上大概未曾具體選任擔(dān)當(dāng)這一職務(wù)的官員。

這種狀況的出現(xiàn)，自然與秦傳統(tǒng)的君主專政體制，特別是與秦始皇強化皇權(quán)，意欲直接掌管軍事，控制兵權(quán)的企圖分不開的。

御史大夫，秦始皇始置。本來，早在周代就有御史，但當(dāng)時只是一種低職微官。至秦代初年，出于抑制相權(quán)，加強監(jiān)察的需要，于是改置御史大夫，擢為尊官，“位上卿，銀印青綬，掌副丞相”。

御史大夫的主要職責(zé)：一是承轉(zhuǎn)皇帝詔令制書，“受公卿奏事”，并兼掌圖籍文書及記事之任；二是監(jiān)察百官，“舉劾按章”，主治重大案件。元胡三省說：“秦置御史，掌討奸猾，治大獄，御史大夫統(tǒng)之”，同時也兼掌圖籍文書及記事之任。御史大夫位次于相，為丞相之副，職在輔佐丞相，協(xié)理國政，但它和皇帝的關(guān)系極為密切，堪稱皇帝的耳目和心腹。

“三公”之下，則有分掌朝廷和國家各項行政事務(wù)的“諸卿”，或習(xí)慣地稱之為“九卿”，但其實際名額并不限于九。

這個龐雜的官僚集團主要有：

奉常：掌宗廟禮儀，有丞。應(yīng)劭云：“常，典也，掌典三禮也。”顏師古亦云：奉常，“王者旌旗也，畫日月焉，王有大事則建以行，禮官主奉持之，故曰奉常也?！逼鋵俟儆刑?、太史、太卜等。又有博士，“掌通古今，秩比六百石，員多至數(shù)十人”。

郎中令：掌宿衛(wèi)宮殿掖門戶，侍從左右，有丞。臣瓚云：“主郎內(nèi)諸官，故曰郎中令?！薄冻鯇W(xué)記》卷十二引《齊職儀》亦云：“主諸郎之在殿中侍衛(wèi)，故曰郎中令?！逼洹皩俟儆写蠓颉⒗?、謁者?！贝蠓蛘普撟h；郎掌守門戶，出充車騎；謁者掌賓贊受事。由于郎中令侍衛(wèi)禁中，接近皇帝，故其職位極為重要，甚至有時能左右朝政。

衛(wèi)尉：掌宮門衛(wèi)屯兵?！稘h舊儀》云：“衛(wèi)尉寺在宮內(nèi)?！焙鷱V云：“主宮闕之門內(nèi)衛(wèi)士。”即統(tǒng)領(lǐng)皇宮的警衛(wèi)部隊，守護宮門內(nèi)，有丞。

太仆：“掌輿馬，有兩丞”，主要負(fù)責(zé)飼養(yǎng)和供給皇室車馬，安排皇帝出巡時的車駕次第，有時還親自為其執(zhí)馭駕車，是皇帝最親近的高級巨仆和“眾仆之長”。

廷尉：掌刑法，負(fù)責(zé)依法治罪，決疑平獄。應(yīng)劭云：“聽獄必質(zhì)諸朝廷，與眾共之，兵獄同制，故稱廷尉。”顏師古云：“廷，平也。治獄貴平，故以為號?！庇帧短接[》卷二三一引韋昭《辨釋名》云：“凡掌賊之司察之官皆曰尉。尉，罰也，言以罪罰奸非也?！蓖⑽緸槿珖罡咚痉ü伲鋵俟儆型⑽菊屯⑽咀?、右監(jiān)。

由于秦代崇尚法治，所以廷尉在諸卿中享有特殊的重要地位。秦始皇的重臣李斯曾擔(dān)任這一職務(wù)，經(jīng)常參與朝政，并由此而擢為丞相。

典客：掌禮賓，有丞。主要負(fù)責(zé)各國君長、使臣及少數(shù)民族領(lǐng)來朝時的迎、送、接待，“典其禮儀”。故《漢書·百官公卿表》云：“典客，秦官，掌諸歸義蠻夷。”有丞，其屬官有行人、譯官等。

典屬國：掌歸義臣服的少數(shù)民族。《漢書·百官公卿表》稱：“典屬國，秦官，掌蠻夷降者?！逼鋵俟儆芯抛g令等。

宗正：掌親屬，有丞。主要負(fù)責(zé)皇族宗室和皇室外戚事務(wù)。

治粟內(nèi)史：“掌谷貨，有兩丞?！逼鋵俟儆刑珎}、平準(zhǔn)、五令丞等。主要管理國家錢谷、租稅等財政的收入和支出，“領(lǐng)天下錢谷，以供國之常用。”同時，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和財政的關(guān)系極為密切，因而，全國的農(nóng)田、水利、農(nóng)業(yè)行政、粟帛貯運等，也都由其兼管。

本來，早在周朝就有管理財政的太府，但它只是地位較低的五大夫。秦朝的治粟內(nèi)史，位在諸卿之列，較之周的太府，不僅地位提高，職掌范圍也明顯擴大了。所以，國家對財政的充分重視，實由秦朝開其端。

少府：掌山海池澤之稅，以供皇帝和皇室之用?！稘h官儀》說：“少府掌山澤陂池之稅，名曰禁錢，以給私養(yǎng)，自別為藏?！鄙俑O(shè)，亦始于秦。它和治粟內(nèi)史的區(qū)別，在于前者專管皇室財務(wù)，后者職掌國家財政。故顏師古曰：“大司農(nóng)（漢對治粟內(nèi)史的改稱——引者）供軍國之用，少府以養(yǎng)天子也。”由于少府專供皇室私養(yǎng)“小用”，故以“少”名之?！吧僬?，小也，故稱少府?！?/p>

其實，少府并不小。它府藏充實，收支浩繁，機構(gòu)龐大。其他諸卿一般只有一丞或二丞，而少府則設(shè)六丞，置有尚書、符璽、太醫(yī)、樂府、導(dǎo)官、中書、謁者、令丞等大批屬官，而且直接役使著為皇室或官府制作器物服等的大量刑徒和奴隸。龐大的少府機構(gòu)的設(shè)置及其財務(wù)活動的繁多，正是秦朝強化皇權(quán)，帝室與國家合一的重要表現(xiàn)。

中尉：“掌徼循京師，有兩丞”，即主要負(fù)責(zé)衛(wèi)戍京師，禁備和搜捕“盜賊”。中尉與衛(wèi)尉的職掌各有側(cè)重。衛(wèi)尉巡行宮中中尉游徼于宮殿之外和京師之內(nèi)。二者互為表里，共同組成以皇宮為中心的整個京師咸陽的衛(wèi)戌系統(tǒng)。將作少府：“掌治宮室”，包括營建宮室、宗廟、陵園諸工程，連同這些工程周圍和道旁的綠化，亦在其職掌范圍之內(nèi)。有兩丞、左右中侯。

由于秦朝一開始就大興土木，大規(guī)模地營建宮室，修阿房宮，筑驪山墓，到處建造高宮別館，因而將作少府的秩第雖稍低于奉常、中尉等官職，但在諸卿中卻仍居于相當(dāng)重要的位置。

主爵中尉：“掌列侯。”本來，秦在商鞅變法時，就已制訂了相當(dāng)完整的賜爵制度，規(guī)定：“有軍功者各以率受上爵?！鼻厥蓟始娌⒘鶉?，建立封建皇朝時，出于加強專政主義集權(quán)政治的需要，曾繼續(xù)推行這一制度。

云夢睡虎地秦墓竹簡一再提到“爵”和“軍爵”。在通行全國的秦律里有《軍爵律》。律文明確規(guī)定：“從軍當(dāng)以勞論及賜?！庇忠?guī)定，已拜爵之后，如果“賜未受而死”，或因犯罪應(yīng)“耐覂（遷）者”，也要“鼠（許）賜其后人”。公元前第二次巡游時，同行的有列侯武城侯王離、列侯通武侯王賁、倫侯建成侯趙亥、倫侯昌武侯成以及五大夫趙嬰、楊樛等。

列侯是二十等爵中最高的一級。倫侯，僅次于列侯。唐司馬貞《史記索隱》稱：“倫侯，爵卑于列侯，無封邑者。倫，類也，亦列侯之類?！蔽宕蠓蚣创蠓颍瑢傥寮壘?。李斯曾說秦始皇“官斗士，尊功臣”，“盛其爵位，以固其親”。主爵中尉就是為具體實施秦傳統(tǒng)的賜爵制度，職掌其有關(guān)事務(wù)而設(shè)置的。

此外，還有侍中、給事中、中常侍等一些內(nèi)朝官，有掌皇后、太子家的詹事和作為“皇后卿”的將行的宮官，等等。

由上述以三公諸卿為主而組成的封建朝廷，是秦代封建主義政治體制的核心，是封建國家的集中體現(xiàn)，是絕對受制于皇帝并代行皇帝政務(wù)的最高權(quán)力機關(guān)。

圍繞著這個政權(quán)核心，秦皇朝組成了遍布全國各地的統(tǒng)治網(wǎng)絡(luò)。廢分封，置郡縣秦始皇二十六年（公元前221 年）議定皇帝尊號，初建封建朝廷之后不久，秦始皇和公卿大臣們便提出了在全國范圍內(nèi)建立地方行政機構(gòu)的問題。應(yīng)該采取什么樣的地方統(tǒng)治形式呢？

在秦朝君臣中曾生過著名的分封與郡縣之爭。當(dāng)時，丞相王綰等認(rèn)為：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填（鎮(zhèn)）之?！睘榇?，他建議承襲西周以來的分封制度，“請立諸子”，以建封國。始皇下其議于群臣。群臣們以為秦始皇有二十余子，理應(yīng)效法周制，封邦建國，以藩皇室，故大都贊同王綰的建議，“皆稱其便”。唯獨廷尉李斯不以為然。他說：周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便。

李斯的主張，既有對歷史的回顧，又有對現(xiàn)實的思慮，還有安置“諸子功臣”，協(xié)調(diào)統(tǒng)治集團內(nèi)部關(guān)系的籌謀與措施，而且自郡縣制在春秋戰(zhàn)國之際產(chǎn)生以來，許多國家都不同程度地采用過。特別是秦國，早在商鞅變法時，就曾普遍推行縣制。以后，陸續(xù)增置郡縣。如惠文君十年，魏納上郡十五縣。惠文君二十七年，遣張儀、司馬錯等滅蜀，遂置蜀郡。昭王三十年，秦蜀守若伐楚，取巫郡及江南為黔中郡。至秦始皇十三歲繼位時，已是每新占領(lǐng)一地區(qū)，幾乎都要隨之設(shè)郡?！妒酚洝で厥蓟时炯o(jì)》寫道：政“年十三歲，莊襄王死，政代立為秦王。當(dāng)是之時，秦地已并巴、蜀、漢中，越宛有郢，置南郡矣；北收上郡以東，有河?xùn)|、太原、上黨郡；東至滎陽，滅二周，置三川郡?！笔聦嵣?，秦當(dāng)時已累計置郡十多個。

因此，對于李斯的建議，秦始皇當(dāng)即予以肯定。他指出：天下共苦戰(zhàn)斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復(fù)立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉！廷尉議是。于是秦始皇分天下以為三十六郡。

始皇二十六年所置三十六郡為：

上郡、巴郡、漢中、蜀郡、河?xùn)|、隴西、北地、南郡、南陽、上黨、三川、太原、東郡、云中、雁門、潁川、邯鄲、巨鹿、上谷、漁陽、右北、平遼、西碭郡、泗水、薛郡、九江、遼東、代郡、會稽、長沙、齊郡、瑯玡、黔中、廣陽、陳郡、閩中。

以后，隨著邊遠地區(qū)的開拓和郡轄范圍的調(diào)整，秦又陸續(xù)增置了南海、桂林、象郡、九原、東海、常山、濟北、膠東、河內(nèi)、衡山、鄣、廬江等郡。終秦一代，前后可能置過四十八郡。

郡是秦代地方最高一級行政建制，其行政長官為郡守?！稘h書·百官公卿表》稱：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石?！睆脑茐羲⒌厍啬怪窈喼械摹墩Z書》卻能有所了解。

《語書》是南郡守騰給本郡各縣、道布的一篇文告。文告強調(diào)“矯端民心，去其邪僻，除其惡俗?！边€提到：故騰為是而法律令、田令及為間私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（歫）于罪。今且令人案行之，舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。有（又）且課縣官，獨多犯令而令、丞弗得者，以令、丞聞。

這篇文告雖布于秦皇朝建立前的秦王政二十年（公元前227 年），但對皇朝建立之初的南郡無疑也是適用的。它表明，舉凡郡內(nèi)的民政、司法、監(jiān)察以至財政、武事等，均在其職掌范圍之內(nèi)，特別是治民除邪，維護地方統(tǒng)治秩序，更是其基本政務(wù)。

郡守之下，

有郡丞、佐守以治民。《通典》卷三十三說：“郡丞，秦置之以佐守”，秩六百石。在邊郡又有長史，掌兵馬，秩亦六百石。

還有郡尉，掌佐守職武職。《漢官儀》云：郡尉“掌佐太守典其武職”。又云：“秦郡有尉一人，典兵禁備盜賊?！庇捎谇刂剀娛?，故郡尉秩比二千石，僅次于郡守，而高于郡丞。

秦尚有郡監(jiān)，即監(jiān)御史、監(jiān)察御史，或省稱監(jiān)?！稘h書·百官公卿表》：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡?！薄妒酚洝じ咦姹炯o(jì)》有“秦泗平監(jiān)平”的記載。宋裴骃引文穎云：“秦時御史監(jiān)郡，若今刺史。平，名也?！碧扑抉R貞亦引如淳云：“秦并天下為三十六郡，置守、尉、監(jiān)，故此有監(jiān)平?！北O(jiān)御史的地位不高，排在守、尉之后，但其隸屬御史大夫，代表朝廷監(jiān)察地方官吏，限制守、尉的活動，具有相當(dāng)大的權(quán)力。監(jiān)御史的設(shè)置，是秦代加強中央集權(quán)，實行郡縣制的重要措施。

郡之下設(shè)縣?？h萬戶以上置縣令，秩千石至六百石；不滿萬戶的置縣長，秩五百石至三百石。令、長掌治其縣，主要是征賦役，“理訟平賊”。

縣有丞、尉，秩四百石至二百石，是為長吏。又有令史等屬吏?？h下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有嗇夫、三老和游徼。

其中，嗇夫“職聽訟，收賦稅”，主管鄉(xiāng)內(nèi)主要行政事務(wù)；三老掌教化，游徼“徼循禁賊盜”。

鄉(xiāng)又由里組成，里有里正。里之下還有以十戶編成的什和以五戶編成的伍。戶是男耕女織的個體家庭，而什伍則是秦皇朝進行統(tǒng)治和剝削的最基層的社會組織。由郡、縣、鄉(xiāng)、里組成的郡縣制，是春秋戰(zhàn)國以來逐漸展起來的一種政治體制。

它和西周分封制的區(qū)別，主要是：

一、封國的君位和貴族職位都是世襲的，而郡守、縣令則可以隨時由朝廷任免；

二、郡縣必須直接接受朝廷的命令和監(jiān)督，而封國對王朝則不一定。秦代郡縣制的推行，是當(dāng)時社會政治、經(jīng)濟展的結(jié)果，是適應(yīng)封建專制政體的要求而出現(xiàn)的。它對于結(jié)束長期形成的諸侯割據(jù)局面，維護國家統(tǒng)一，無疑有著積極的意義。

秦始皇建封建朝廷，實行郡縣制，這就建構(gòu)了從朝廷到地方，從三公諸卿到鄉(xiāng)里什伍的一套龐大的、多梯級的統(tǒng)治機構(gòu)。

它恰似一座金字塔，高踞塔尖的是封建皇帝，而壓在塔底的則是勞動群眾，這座封建政治金字塔的修建，標(biāo)志著秦皇朝的建立。