《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（后簡(jiǎn)稱(chēng)《2019任務(wù)》）發(fā)布后，輿論廣泛關(guān)注其在戶(hù)籍政策方面的放松，頗有點(diǎn)“天下苦戶(hù)籍制度久矣”的味道。但《2019任務(wù)》最為值得關(guān)注的是對(duì)城市空間的認(rèn)識(shí)和后期城市發(fā)展重點(diǎn)方向的轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，《2019任務(wù)》標(biāo)志著城市作為高效生產(chǎn)空間的崛起。

《說(shuō)文解字》中，“城，以盛民也?！校I(mǎi)賣(mài)所之也。…鎮(zhèn)，博壓也。”在中國(guó)歷史中，城市主要是作為政治之城、交易之城和軍事之城。而近代以來(lái)，大城市主要是因其在生產(chǎn)和消費(fèi)方面的巨大優(yōu)勢(shì)獲得越來(lái)越大的優(yōu)勢(shì)，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾提出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集會(huì)帶來(lái)專(zhuān)業(yè)化分工、共享基礎(chǔ)設(shè)施和知識(shí)外溢三方面的好處，諾貝爾獎(jiǎng)得主克魯格曼在新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)因消費(fèi)方面的貨幣外部性和運(yùn)輸成本導(dǎo)致聚集，并具有較強(qiáng)的路徑依賴(lài)效應(yīng)。這兩個(gè)主要的空間理論都認(rèn)為城市規(guī)模會(huì)存在較大的規(guī)模報(bào)酬遞增，從而提升整體經(jīng)濟(jì)體系的生產(chǎn)效率。國(guó)內(nèi)學(xué)界近十幾年中，對(duì)資源的空間配置有較多研究，上海交通大學(xué)的陸銘教授在其《大國(guó)大城》中已經(jīng)有較充分論述。

戶(hù)籍政策放松是前期城鎮(zhèn)化規(guī)劃的既定步驟

2014年3月16日發(fā)布《2014國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，并立即在2014年12月29日發(fā)布《2014國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，將江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市（鎮(zhèn)）列為第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，隨后在2015年11月和2016年11分別選定73個(gè)市鎮(zhèn)和111個(gè)市鎮(zhèn)進(jìn)入試點(diǎn)，并在2018年4月發(fā)布第一批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，第二批試點(diǎn)成果尚未公布。

在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中，提出“以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)城區(qū)人口50萬(wàn)-100萬(wàn)的城市落戶(hù)限制，合理放開(kāi)城區(qū)人口100萬(wàn)-300萬(wàn)的大城市落戶(hù)限制，合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)-500萬(wàn)的大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模?！?。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出“除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購(gòu)買(mǎi)房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶(hù)限制?！?018年《推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中，提出“中小城市和建制鎮(zhèn)要全面放開(kāi)落戶(hù)限制。大城市對(duì)參加城鎮(zhèn)社保年限的要求不得超過(guò)5年，其中Ⅱ型大城市不得實(shí)行積分落戶(hù)，有條件城市要進(jìn)一步降低社保年限要求；Ⅰ型大城市中實(shí)行積分落戶(hù)的要大幅提高社保和居住年限的權(quán)重，鼓勵(lì)取消年度落戶(hù)數(shù)量限制”，《2019任務(wù)》中提出的“城區(qū)常住人口100萬(wàn)—300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶(hù)限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)—500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶(hù)條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶(hù)限制?！敝皇前凑?014年的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在逐步推進(jìn)。

城市空間長(zhǎng)期主要被認(rèn)定為居住空間

為了深入了解中央和政府對(duì)城鎮(zhèn)的認(rèn)識(shí)，我們搜集了“十一大”至今的黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告、1980-2019年間政府工作報(bào)告、1995年至今中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和“十一五”至今的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，梳理其對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的論述，請(qǐng)見(jiàn)表1-表4。

1980-1992年間，城鎮(zhèn)化問(wèn)題沒(méi)有出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中，尚沒(méi)有被重視。政府工作報(bào)告中提到城鎮(zhèn)或者城市問(wèn)題時(shí)，大多是城鎮(zhèn)的收入、就業(yè)、住房等問(wèn)題。

1993-2009年間，政府報(bào)告中開(kāi)始出現(xiàn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的提法，開(kāi)始集中發(fā)展小城鎮(zhèn)，控制大城市規(guī)模。但重視程度尚低，對(duì)城鎮(zhèn)問(wèn)題的關(guān)注仍然主要是收入、最低生活保障發(fā)放、工資發(fā)放、就業(yè)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等領(lǐng)域。

2010-2013年間，政府工作報(bào)告開(kāi)始出現(xiàn)“發(fā)展中小城市”的提法發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，但仍然強(qiáng)調(diào)要控制大城市規(guī)模。

2014-2018年間，政府工作報(bào)告中開(kāi)始提倡發(fā)展中小城市和城市群。由于該期間仍然強(qiáng)調(diào)要控制大城市規(guī)模，所以城市群的概念實(shí)際上由多數(shù)中小城市組成的城市群。2018年雖然強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展，但仍然沒(méi)有突出大城市的核心作用，只是強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)極的帶動(dòng)作用，同時(shí)沒(méi)有對(duì)增長(zhǎng)極作出進(jìn)一步的定義。

在“十一大”至今的黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告、1995年至今中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和“十一五”至今的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中，我們都能看到與政府工作報(bào)告幾乎同步的論述。

從以上梳理，我們可以隱約感覺(jué)到政府對(duì)城鎮(zhèn)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變。1992年之前，政府工作報(bào)告對(duì)城鎮(zhèn)問(wèn)題主要關(guān)注的城鎮(zhèn)居民的就業(yè)生活問(wèn)題，城鎮(zhèn)是作為一個(gè)生活空間來(lái)對(duì)待，此時(shí)政府的主要工作是維護(hù)好城鎮(zhèn)居民的生活標(biāo)準(zhǔn)。1993年開(kāi)始，長(zhǎng)三角和珠三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的崛起，政府開(kāi)始鼓勵(lì)發(fā)展小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)農(nóng)民就地非農(nóng)化，并成為相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的城鎮(zhèn)化主要方向。2010-2018年間開(kāi)始把發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)并舉，仍然希望農(nóng)民能夠就近城鎮(zhèn)化，并希望中小城市和小城鎮(zhèn)擁有人口聚集能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，這一目標(biāo)會(huì)帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地供應(yīng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等一系列重大政策連鎖反應(yīng)。但在考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題時(shí)，城鎮(zhèn)僅被認(rèn)為是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)安置的場(chǎng)所，并沒(méi)有提到人口和產(chǎn)業(yè)聚集帶來(lái)的好處。

城市規(guī)模因人口和產(chǎn)業(yè)聚集帶來(lái)的聚集效應(yīng)并沒(méi)有被強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)空間仍然主要是作為一個(gè)生活空間被社會(huì)所看待。

城市被認(rèn)可為高效生產(chǎn)空間

2019年政府工作報(bào)告開(kāi)始強(qiáng)調(diào)中心城市在城市群發(fā)展中的核心和帶動(dòng)作用。同時(shí)，2019年年初發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)明確圍繞大城市發(fā)展都市圈，“以推動(dòng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點(diǎn)，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈”。在這份指導(dǎo)意見(jiàn)中，統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作是被列為最重要的幾個(gè)任務(wù)，其意圖非常明顯，是把都市圈打造為以大城市為核心和引擎的高效生產(chǎn)空間。

《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（后簡(jiǎn)稱(chēng)《2019任務(wù)》）中提出“超大特大城市要立足城市功能定位、防止無(wú)序蔓延，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口向一小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散。大城市要提高精細(xì)化管理水平，增強(qiáng)要素集聚、高端服務(wù)和科技創(chuàng)新能力，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和輻射帶動(dòng)作用。中小城市發(fā)展要分類(lèi)施策，都市圈內(nèi)和潛力型中小城市要提高產(chǎn)業(yè)支撐能力、公共服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)人口就地就近城鎮(zhèn)化…”?！?019任務(wù)》已經(jīng)明確提到大城市在“要素集聚、高端服務(wù)和科技創(chuàng)新”方面需要特別關(guān)注，并因此而具有“規(guī)模效應(yīng)和輻射帶動(dòng)作用”。

尤其值得重視的是，《2019任務(wù)》中首次在高層公開(kāi)文件中提出“收縮型中小城市”的概念，并要求這類(lèi)城市“瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維”。根據(jù)任澤平團(tuán)隊(duì)的報(bào)告《中國(guó)人口大流動(dòng) 3000縣全景呈現(xiàn)》，2000-2010年間，中國(guó)五六線(xiàn)城市人口持續(xù)凈流出。根據(jù)清華大學(xué)龍瀛的研究，2000-2010年間有180城市在人口凈流出。“收縮型中小城市”概念的提出，表明政府已經(jīng)逐漸認(rèn)可部分城市缺乏自我發(fā)展的能力，將會(huì)不可避免地萎縮下去，而不再要求其進(jìn)一步吸納非農(nóng)人口。

對(duì)于小城鎮(zhèn)，也不是要求其進(jìn)一步通過(guò)吸納非農(nóng)人口而發(fā)展壯大，而是“強(qiáng)化小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板，提高服務(wù)鎮(zhèn)區(qū)居民和周邊農(nóng)村的能力。”這是基于對(duì)我國(guó)將在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)存在大量的農(nóng)村居民的認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上作出的政策調(diào)整，在發(fā)展都市圈的同時(shí)，要求小城鎮(zhèn)作為對(duì)留在農(nóng)村的居民繼續(xù)做好公共服務(wù)工作，但不再對(duì)其人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出進(jìn)一步要求。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)城市作為生產(chǎn)空間的認(rèn)可，對(duì)人口聚集帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)的關(guān)注，這很可能成為下一步系列改革的基礎(chǔ)之一，也將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)帶來(lái)改革紅利，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的動(dòng)能。我們也期待未來(lái)戶(hù)籍政策會(huì)將迎來(lái)更大的放松。

為進(jìn)一步完善都市圈的生產(chǎn)功能，《2019年任務(wù)》中已經(jīng)提出了全方位的政策改革方向。但城市行政級(jí)別對(duì)城市規(guī)模體系的扭曲、劃分城市核心功能與非核心功能的必要性和標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有得到解決。而從理論的角度來(lái)看，更為重要的是目前學(xué)術(shù)界仍然缺乏對(duì)城市群的分析框架，現(xiàn)有的城市和區(qū)域理論主要著眼于單個(gè)城市和整體城市體系的研究，對(duì)城市群內(nèi)部的城市網(wǎng)絡(luò)的理論分析仍然非常缺乏，大量的城市群研究只停留在對(duì)現(xiàn)有城市群分布和發(fā)展的刻畫(huà)上，這導(dǎo)致在建設(shè)城市群和都市圈時(shí)缺少理論上的引導(dǎo)，這是給學(xué)術(shù)界的挑戰(zhàn)和契機(jī)。