----由省局對無證經(jīng)營成品油的油品質(zhì)量能否抽檢引發(fā)的思考

“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”是這幾年的熱詞，多次出現(xiàn)在國務(wù)院文件和總理發(fā)言之中，地方政府和各級市場監(jiān)督部門的各種規(guī)范性文件也離不開它。其實(shí)，從字面上看“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的意思確實(shí)很容易理解，但如何正確解讀、掌握和用于實(shí)際工作卻并不簡單。最近一個省局關(guān)于成品油監(jiān)管問題的答復(fù)引發(fā)了筆者對于“四個誰”監(jiān)管原則的思考。

一、問題的引出

無證經(jīng)營成品油涉及無證無照、油品質(zhì)量、計(jì)量、油品來源、危險(xiǎn)化學(xué)品管理、環(huán)境污染運(yùn)輸管理等多個領(lǐng)域，事關(guān)商務(wù)、安監(jiān)、工商、質(zhì)檢、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€部門。各部門的職能交叉，使得無證經(jīng)營成品油能否進(jìn)行油品質(zhì)量抽檢，成了一個有爭議的問題。最近，上饒市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局（以下均簡稱“上饒市局”）2018年1月15日《關(guān)于在石油成品油市場專項(xiàng)整治中若干問題的請示》（饒市管發(fā)〔2018〕1號）中，就“3、有照無證從事柴油銷售業(yè)務(wù)的經(jīng)營戶，其經(jīng)營的油品質(zhì)量，市場監(jiān)管部門能不能抽檢，其日常經(jīng)營行為是否要進(jìn)行監(jiān)管？如市場監(jiān)管部門去抽檢和日常監(jiān)管，是否存在承認(rèn)企業(yè)有照無證這種狀態(tài)是合法的嫌疑？”向江西省工商行政管理局（以下均簡稱“江西省局”）請示， 2018年3月28日《江西省工商行政管理局對上饒市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局成品油市場監(jiān)管若干問題請示的答復(fù)》（贛工商法字〔2018〕4號）中表述：“三、關(guān)于‘有照無證從事柴油銷售業(yè)務(wù)經(jīng)營戶經(jīng)營的油品質(zhì)量監(jiān)管問題’ 工商行政管理部門發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者從事有照無證銷售柴油的行為，應(yīng)當(dāng)依照《無證無照經(jīng)營查處辦法》的規(guī)定，移送有關(guān)許可部門查處。工商行政管理部門不就有照無證從事柴油銷售業(yè)務(wù)的經(jīng)營戶經(jīng)營的油品質(zhì)量做日常抽檢。”

    對于上饒市局的請示，江西省局書面就請示的多個問題逐一答復(fù)，這樣的省局很給力                             。恰恰是江西省局答復(fù)中表述，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號），關(guān)于“先照后證”改革后事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循職責(zé)法定的原則，“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”，引發(fā)了筆者對于“四個誰”監(jiān)管原則的思考。

     二、“四個誰”的思考

（一）“四個誰”的背景及淵源簡介

隨著市場主體數(shù)量的大量增加，經(jīng)營形式越來越多樣化，2013年2月28日，十八屆二中全會決定改革工商登記制度，放寬工商登記條件，就此拉開了我國商事制度改革序幕。通俗的講，商事制度改革核心在于“放管服”三個字。“放管服”的“管”，就是堅(jiān)持放管并重，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，改變原來實(shí)施多年的重審批輕監(jiān)管和以審批代替監(jiān)管的粗放老舊監(jiān)管模式和做法。正是在國家商事制度改革的大背景下，《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號）明確了“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的市場監(jiān)管原則，初步構(gòu)建了事中事后監(jiān)管新模式。這也是第一次在國家層面的文件當(dāng)中出現(xiàn)“四個誰”。隨后，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕6號）提出了市場監(jiān)管的新理念，確立了依法依規(guī)監(jiān)管、簡約監(jiān)管、審慎監(jiān)管、綜合監(jiān)管、智慧監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管六個監(jiān)管原則，為市場監(jiān)管工作描繪了宏偉藍(lán)圖。緊接著，2017年8月，國務(wù)院公布《無證無照經(jīng)營查處辦法》（國務(wù)院令第684號），調(diào)整了監(jiān)管查處范圍，明確了監(jiān)管部門職責(zé)，初步形成以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機(jī)制。

（二）“四個誰”的監(jiān)管原則要解決什么問題

我國商事制度改革的一個重大的舉措就是改變涉及許可和審批的經(jīng)營項(xiàng)目“先證后照”的做法，將原來大批的前置許可或者審批改為后置。“先照后證”和“證照分離”改革，都是為了解決商事主體準(zhǔn)入不準(zhǔn)營的問題。《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》明確“深化商事制度改革，轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管理念，明確監(jiān)管職責(zé)”“針對權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法。各地積極探索綜合執(zhí)法改革，優(yōu)化執(zhí)法資源，形成監(jiān)管合力，提高基層監(jiān)管效率”等基本思路，同時，這個文件以附件列表形式將發(fā)文時“法律法規(guī)明確規(guī)定監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)的‘先照后證’改革相關(guān)審批項(xiàng)目”同時予以公布。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》確定了“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，明確了行業(yè)主管部門的監(jiān)管職責(zé)，并提出權(quán)利清單制度?！鞍凑照l審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管的原則切實(shí)履行市場監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)‘先照后證’改革后的事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空?！薄胺煞ㄒ?guī)明確市場監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)的，嚴(yán)格依法執(zhí)行。法律法規(guī)沒有規(guī)定市場監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)或規(guī)定不明確的，工商部門、審批部門和行業(yè)主管部門要按照分工履行好市場監(jiān)管職責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)和查處問題。審批部門或行業(yè)主管部門在發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為后，有專門執(zhí)法力量的，由其牽頭負(fù)責(zé)查處；沒有專門執(zhí)法力量或執(zhí)法力量不足的，應(yīng)充分發(fā)揮工商部門市場監(jiān)管骨干作用，審批部門或行業(yè)主管部門可依法提請工商部門牽頭共同予以查處。工商部門在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為線索，屬于其他部門監(jiān)管職責(zé)的，應(yīng)及時告知相關(guān)部門。省級人民政府可根據(jù)這一原則并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定市場監(jiān)管部門及監(jiān)管職責(zé)，作出具體規(guī)定，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)，實(shí)現(xiàn)無縫銜接。積極支持已出臺加強(qiáng)事中事后監(jiān)管文件的地方繼續(xù)探索?！焙唵蔚闹v,“四個誰”的監(jiān)管原則就是要解決“先照后證”改革后的市場主體的事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，確定無照無證監(jiān)管的部門職責(zé)分工，明確市場主體的日常監(jiān)管責(zé)任。而2017年8月，國務(wù)院公布的《無證無照經(jīng)營查處辦法》正是在“四個誰”的監(jiān)管原則下出臺的。   

（三）“四個誰”的效力如何

“四個誰”的監(jiān)管原則出現(xiàn)在國務(wù)院的兩個文件當(dāng)中，《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》是個“意見”。一般來講，“意見”并非嚴(yán)格意義上和法律法規(guī)，不直接產(chǎn)生法律后果，也沒有法律強(qiáng)制執(zhí)行效力，而是更傾向于對下級的指導(dǎo)。但國務(wù)院作為地方政府的上級部門，其以“意見”下發(fā)的文件，只要“意見”本身與法律不相抵觸，各級政府沒有不執(zhí)行的理由。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》是個“通知”，但本質(zhì)上是國務(wù)院的決定，與國務(wù)院的法規(guī)效力基本一致，該文件也明確“法律法規(guī)明確市場監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)的，嚴(yán)格依法執(zhí)行”，說明兩個國務(wù)院的文件及“四個誰”的監(jiān)管原則不能與法律法規(guī)的明確規(guī)定相抵觸，具體監(jiān)管和執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中遇到法律法規(guī)明確市場監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)按照特殊法優(yōu)先的原則執(zhí)行相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)定。

（四）“四個誰”的監(jiān)管原則，必須堅(jiān)持“職權(quán)法定”

《行政處罰法》第十五條規(guī)定“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施?！边@就是行政處罰的“職權(quán)法定”原則，《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》“基本原則”明確“職責(zé)法定”“堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、依法行政，誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管，按照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定，厘清各部門市場監(jiān)管職責(zé)，推進(jìn)市場監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化、程序化?！?/span>《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》確立了六項(xiàng)監(jiān)管原則，第一項(xiàng)就是“依法依規(guī)監(jiān)管”，“...通過權(quán)力清單明確法無授權(quán)不可為，通過責(zé)任清單明確法定職責(zé)必須為...”兩個文件多處關(guān)于“職權(quán)法定”的相關(guān)闡述。充分說明“四個誰”監(jiān)管原則不能與有效的成文法律、法規(guī)相沖突，“四個誰”的監(jiān)管原則仍然需要在“職權(quán)法定”的大原則下依法適用。

（五）常見的“四個誰”監(jiān)管原則法定的例外情形

在“四個誰”監(jiān)管原則法定的的總原則下，也有例外。例如，直銷和煙草零售許可審批分別屬于商務(wù)部和煙草局，如果生硬的套用“四個誰”原則，那么監(jiān)管責(zé)任當(dāng)然就是商務(wù)和煙草部門，但現(xiàn)行有效的《直銷管理?xiàng)l例》規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)從事直銷活動的，由工商行政管理部門責(zé)令改正，沒收直銷產(chǎn)品和違法銷售收入....”，而《煙草專賣法實(shí)施條例》規(guī)定“無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據(jù)煙草專賣行政主管部門的意見，責(zé)令停止經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒收違法所得，處以違法經(jīng)營總額20%以上50%以下的罰款。”

對于市場監(jiān)督部門而言，涉及《廣告法》《商標(biāo)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《計(jì)量法》《特種設(shè)備安全法》《食品安全法》《反不正當(dāng)競爭法》等法律法規(guī)所規(guī)范的廣告違法行為、商標(biāo)違法行為、產(chǎn)品質(zhì)量違法行為、計(jì)量違法行為、特征設(shè)備安全違法行為、食品安全違法行為、不正當(dāng)競爭行為等，除非法律另有規(guī)定，其違法行為的監(jiān)管部門和監(jiān)管責(zé)任都不會因?yàn)檫`法主體是否獲得許可或者領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照發(fā)生任何變化。例如，產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管責(zé)任、商業(yè)廣告監(jiān)管等不論其是否有營業(yè)執(zhí)照，也不論其是否獲得許可審批，只要法律法規(guī)沒有特別規(guī)定，其監(jiān)管職權(quán)和監(jiān)管責(zé)任都是市場監(jiān)督部門。

三、意見和結(jié)論

綜上所述，“四個誰”的監(jiān)管原則，必須在“職權(quán)法定”的大原則下依法具體適用，應(yīng)堅(jiān)持法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)法定，不能由行政機(jī)關(guān)自行選擇。“四個誰”的監(jiān)管原則只能在“職權(quán)法定”的大原則下，適用市場主體的日常監(jiān)管、無證無照階段的監(jiān)管以及法律法規(guī)沒有明確的監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任的分派，“四個誰”監(jiān)管原則并非解決所有監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管責(zé)任的萬金油。

回到本文開始引發(fā)爭議的上饒市局的請示和江西省局的答復(fù)。江西省局的答復(fù)前半段，關(guān)于無證查處的處置依法依規(guī)沒問題，但是工商行政管理部門對有照無證的柴油銷售業(yè)務(wù)的經(jīng)營戶的油品質(zhì)量不做日常抽檢，感覺就問題大了。因?yàn)?，對成品油的油品質(zhì)量監(jiān)督職權(quán)和監(jiān)管責(zé)任是《產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予工商和質(zhì)檢兩個市場監(jiān)督部門的法定職權(quán)，因?yàn)樵摻?jīng)營戶未取得成品油的經(jīng)營許可，就放棄監(jiān)管職權(quán)和責(zé)任是不妥的，明顯違反了職權(quán)法定原則。除非法律、法規(guī)另有規(guī)定，對市場主體的經(jīng)營行為的監(jiān)督職權(quán)職責(zé)不會因?yàn)樽C照的取得與否發(fā)生變化或者轉(zhuǎn)移，對于未取得成品油經(jīng)營許可的經(jīng)營者的油品質(zhì)量，依法應(yīng)該由工商或者質(zhì)檢部門依法行使。正如江西省局答復(fù)前半段的表述，沒有獲得成品油經(jīng)營許可的經(jīng)營者，其未取得許可證從事成品油經(jīng)營的經(jīng)營行為由許可部門查處，是按照《無證無照查處辦法》這個法規(guī)確定監(jiān)管職責(zé)，但并沒有法律、法規(guī)規(guī)定成品油的油品質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)因?yàn)槭欠袢〉迷S可而發(fā)生轉(zhuǎn)移。即無論其是否獲得執(zhí)照或者經(jīng)營許可，其監(jiān)管職權(quán)職責(zé)都是工商和質(zhì)檢按照生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的分工依法履職。江西省局答復(fù)中“不就有照無證從事柴油銷售業(yè)務(wù)的經(jīng)營戶經(jīng)營的成品油質(zhì)量做日常抽檢”，在沒有法律法規(guī)另有明確規(guī)定的前提下，該答復(fù)指導(dǎo)上饒市局放棄了監(jiān)管職能，如該經(jīng)營戶在流通領(lǐng)域出現(xiàn)油品質(zhì)量問題或者其他問題，工商行政管理部門將會因?yàn)槲绰男蟹ǘ毮?、未依法行政的不作為而有被追?zé)的風(fēng)險(xiǎn)。