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編者按： 目前，中國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，我國(guó)規(guī)模城市總數(shù)達(dá)到世界首位，城鎮(zhèn)人口數(shù)量已占據(jù)總?cè)丝跀?shù)的60%。在取得了這些成績(jī)的同時(shí)，當(dāng)前城市發(fā)展中面臨的問題卻愈發(fā)突出，宏觀經(jīng)濟(jì)與城市的發(fā)展問題聯(lián)系也愈加緊密。城市債務(wù)增加，金融風(fēng)險(xiǎn)壓力巨大，城市轉(zhuǎn)型面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
總第一期 本期作者：李鐵 中國(guó)城市中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、并在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期就業(yè)和定居的過程。一般用城鎮(zhèn)化率來說明城鎮(zhèn)化的水平，也就是城鎮(zhèn)人口占常住總?cè)丝诘谋戎亍?/strong> 我們很多地方政府的官員、甚至一些學(xué)者長(zhǎng)期以來對(duì)于城鎮(zhèn)化的理解就是城市建設(shè)。雖然城市建設(shè)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中非常重要的任務(wù)，但是城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是人從農(nóng)村向城市的遷徙過程，重點(diǎn)要解決這些遷徙人口的就業(yè)和定居問題。可以說在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)是最重要的前提，有了穩(wěn)定就業(yè)才具有在城市生存的基礎(chǔ)，才是定居的前提。 其實(shí)中央宏觀政策對(duì)城鎮(zhèn)化的定位是非常清晰的。黨的十六大報(bào)告中把城鎮(zhèn)化的發(fā)展與繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，黨的十八大報(bào)告中，把城鎮(zhèn)化作為新四化之一，列為國(guó)家未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。這說明對(duì)城鎮(zhèn)化的理解，最重要的內(nèi)容之一是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要意義，是建立在“減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”這個(gè)基本認(rèn)識(shí)之上的。所以制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的初始目標(biāo)，就是率先從與農(nóng)村聯(lián)系最緊密的小城鎮(zhèn)尋求政策上的突破，然后就是重點(diǎn)解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的公共服務(wù)改善問題。 理解城鎮(zhèn)化，當(dāng)然要建立在我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上。例如，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口到底需要什么樣的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的條件？他們需要的就業(yè)是否能夠和他們的受教育水平和就業(yè)能力相適應(yīng)？他們需要的住房是否要向城鎮(zhèn)戶籍居民看齊？大規(guī)模農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，需要的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等配套公共服務(wù)如何解決？其實(shí)有太多的問題需要政府的政策來支撐。 但是對(duì)于大部分城市政府來說，他們的工作重點(diǎn)并不是放在所謂的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)改善問題上，而是在城鎮(zhèn)戶籍居民的生活和就業(yè)及其他公共服務(wù)的改善上。他們把大多數(shù)的精力放在城市主城區(qū)的建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施改造上。在招商引資的過程中試圖降低土地成本，然后通過出讓從農(nóng)民手里征用的土地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開發(fā)房地產(chǎn)，解決招商引資的成本和城市建設(shè)問題?？赡苌婕暗奖徽饔猛恋氐霓r(nóng)民，政府需要加大力氣去補(bǔ)償，完成了他們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是對(duì)于與征用土地并不相干的遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民和外地農(nóng)民，政府覺得自己沒有責(zé)任和義務(wù)動(dòng)用財(cái)政資源來完善他們的公共服務(wù)，即使他們作為勞動(dòng)力也參與了城市的開發(fā)和建設(shè)，他們也是在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期就業(yè)的勞動(dòng)力主體。 隨著時(shí)間的演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水準(zhǔn)也大幅度提高。但是由于在制定城市的發(fā)展和建設(shè)的相關(guān)政策中，我們更多地關(guān)注了主城區(qū)的居民需求，往往忽視了外來務(wù)工的農(nóng)村人口的需求。導(dǎo)致了城市建設(shè)越來越漂亮，包容性越來越差，城市的就業(yè)和定居成本越來越高，無(wú)形地抬高了農(nóng)民進(jìn)城定居和就業(yè)的門檻。 在研究國(guó)際城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律時(shí)，我們認(rèn)識(shí)到最大的區(qū)別是絕大部分國(guó)家沒有制定過有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策，因?yàn)槿丝诹鲃?dòng)和遷徙均嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)則，并沒有任何制度上的限制。但是在中國(guó)，由于上個(gè)世紀(jì)五十年代末特殊的歷史時(shí)期，為了在孤立的國(guó)際環(huán)境下完成國(guó)家的工業(yè)化積累，我們制定了一系列固化城鄉(xiāng)關(guān)系的政策，限制人口和要素的流動(dòng)，形成了目前制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的戶籍制度和土地管理制度。當(dāng)然有了這些制度造成的后果就是固化了城鄉(xiāng)的利益格局，而且在改革開放之初，并沒有及時(shí)打破這種制度限制，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的體制障礙越來越明顯。當(dāng)這些體制障礙還沒有形成固化的利益格局的時(shí)候，打破障礙的成本相對(duì)較低。但是隨著城市建設(shè)水平的提高，隨著基礎(chǔ)設(shè)施供給和公共服務(wù)能力的大大改善，附加在兩個(gè)居民群體上的福利差異越來越大，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的難度也在日益增加。 回到城鎮(zhèn)化這個(gè)定義，為什么要區(qū)別城鎮(zhèn)化到底是要解決人口轉(zhuǎn)移的相關(guān)問題，還是要搞城市建設(shè)？對(duì)于很多城市政府的官員來說，建設(shè)的目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于解決人口轉(zhuǎn)移的問題。而對(duì)于中央制定的宏觀政策和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略來說，重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。既然如此，理解城鎮(zhèn)化其實(shí)并不在于定義是什么，而是在于已經(jīng)形成的既定利益關(guān)系所導(dǎo)致的理解不同。如果我們站在現(xiàn)有城市居民的利益角度，把城鎮(zhèn)化理解為城市建設(shè)，那城鎮(zhèn)化的結(jié)果就是繼續(xù)在現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的福利上加分，繼續(xù)地去做“錦上添花”的工作，而不是為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口做“雪中送炭”的工作。當(dāng)然除了城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民需要通過利益補(bǔ)償換取土地而不得不把他們納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，對(duì)于絕大部分外來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，所謂的城鎮(zhèn)化政策中的穩(wěn)定就業(yè)和定居目標(biāo)，則是遙不可及。如果我們把對(duì)城鎮(zhèn)化政策理解回歸到中央提出的一系列政策軌道上來，認(rèn)真地對(duì)待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，也許才是對(duì)城鎮(zhèn)化政策真諦的認(rèn)同，而且需要做的工作是雪中送炭。更重要的是按照中國(guó)的國(guó)情和體制條件，進(jìn)行一系列真正的改革。 |
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