為了進一步建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度，提高政府部門規(guī)范性文件質(zhì)量，現(xiàn)就規(guī)范性文件制定工作中應(yīng)該注意的幾點問題與大家解讀一下。

一、規(guī)范性文件的概念。規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時期內(nèi)反復適用，具有普遍約束力的行政公文。行政機關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定以及對具體事項作出的行政處理決定等，不屬于規(guī)范性文件。

二、規(guī)范性文件的判斷標準。規(guī)范性文化具有以下特點：

1．抽象性：是指文件所規(guī)范的行為不針對特定的公民、法人或者其他組織，不是一次性適用，而是在有效期內(nèi)可以反復適用。

2．強制性：是指文件具有強制執(zhí)行的法律效果，對行政管理相對人具有法定約束力。

3．外部性：具有對外的效力，即文件是針對行政管理相對人所制定的，能夠影響到行政管理相對人的權(quán)益，而不是針對本機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)、人員制定的工作制度、管理辦法。

三、規(guī)范性文件制定要求及制定程序。

1．制定規(guī)范性文件，不得創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強制和行政收費，不得違法限制剝奪公民、法人或者其他組織的權(quán)利，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)，不得規(guī)定屬于國家秘密的事項。

2．起草科室起草的規(guī)范性文件涉及重大行政決策的，應(yīng)當組織有關(guān)專家或者研究咨詢機構(gòu)對擬規(guī)定的制度、管理措施進行必要性、可行性、科學性論證。涉及公眾重大利益、公眾有重大分歧可能影響社會穩(wěn)定，或者法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當聽證的規(guī)范性文件，必須舉行聽證會聽證。

3．起草科室報送規(guī)范性文件送審稿，須將送審稿及起草說明、依據(jù)等材料徑送局辦公室，局辦公室應(yīng)當對材料的齊備性、規(guī)范性和制定該規(guī)范性文件的必要性進行審查，材料齊備、規(guī)范且確有必要制定該規(guī)范性文件的，移送局政策法規(guī)科進行合法性審查，并移送監(jiān)察室進行廉潔性審查。

4．規(guī)范性文件送審稿經(jīng)合法性、廉潔性審查通過，由局辦公室提請局長辦公會議集體審議決定；審議通過的，由主要負責人簽署后編好文號，由政策法規(guī)科報請本級人民政府法制辦統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布；同時報市人大常委會備案。

5．報送規(guī)范性文件登記須將規(guī)范性文件紙質(zhì)文本3份、簽發(fā)單復印件1份、電子文本1份、合法性審查報告1份、依據(jù)和參考資料1套徑送政府法制辦。

四、我市規(guī)范性文件制定工作中存在的問題。

我市的規(guī)范性文件絕大多數(shù)符合憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，在依法行政中起到了積極的推動作用。但是，在制定規(guī)范性文件工作中，也暴露出一些問題。

（一）內(nèi)容上的隨意性。

主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)容籠統(tǒng)空泛，缺乏可操作性。一些規(guī)范性文件的內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏明確的要求。號召性的東西多，具體的東西少；無關(guān)緊要的問題不惜筆墨、詳盡闡述，敏感問題則避實就虛、回避矛盾。這樣的規(guī)范性文件，缺乏可操作性，不能解決實際問題。二是照抄照轉(zhuǎn)，缺少特色。有的行政機關(guān)大段地抄錄法律法規(guī)和上級部門的規(guī)范性文件，有的則將外地的規(guī)范性文件原封不動地“拿”過來，沒有細化法律法規(guī)和規(guī)章，沒有結(jié)合實際，缺乏地方特色。三是隨意越權(quán)，嚴重違法。有些制定機關(guān)無視法制的統(tǒng)一，片面追求部門利益，隨意擴大部門的權(quán)限，大搞“縱向越權(quán)”、“橫向越權(quán)”，甚至違法制定了限制和剝奪公民的基本權(quán)利的規(guī)范性文件，出現(xiàn)了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的不良傾向，遠離了依法行政的目標。主要表現(xiàn)有：擅自設(shè)定行政執(zhí)法主體；越權(quán)授予委托執(zhí)法權(quán)；設(shè)定公民義務(wù)或剝奪權(quán)利無法定依據(jù)；違反《行政處罰法》的規(guī)定，擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰沒款的收繳方式，甚至擅設(shè)限制人身自由的內(nèi)容；無行政審批設(shè)定權(quán)的機關(guān)，擅自設(shè)定行政審批事項或增加行政審批環(huán)節(jié)、條件；對屬于市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，用行政指令或行政指令邊緣化的方法進行管理；超越法定權(quán)限，插手處理司法管轄范疇的事項。此外，有些行政機關(guān)為了強化部門利益和推卸自身責任，制定的規(guī)范性文件強制性規(guī)范多，行政指導和服務(wù)性規(guī)范少；對行政相對人科以義務(wù)的規(guī)范多，約束行政機關(guān)行為的規(guī)范少等。更為嚴重的是，制定的一些規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章、上級機關(guān)的規(guī)范性文件抵觸，造成政出多門、相互矛盾、文件“打架”等現(xiàn)象。

（二）程序上的混亂性。

目前，由于沒有完整和統(tǒng)一的規(guī)定，制定規(guī)范性文件工作陷入了無章可循的境地。雖然有一些行政機關(guān)制定了本單位的公文處理辦法或者內(nèi)部操作規(guī)范，但是起草工作人員的程序意識淡薄，沒有遵循這些內(nèi)部操作規(guī)范。實際工作中，制定規(guī)范性文件的程序陷入混亂狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：缺乏規(guī)范性文件制定規(guī)劃和計劃，有的機關(guān)甚至根據(jù)某領(lǐng)導的一句話、一個批示、一次大會發(fā)言，便“炮制”一個規(guī)范性文件；調(diào)查研究工作不扎實，沒有進行充分的論證；沒有廣泛征求意見、集體討論，便草草出臺規(guī)范性文件，缺乏制定規(guī)范性文件所必需的民主程序；個別行政機關(guān)沒有落實規(guī)范性文件發(fā)布前的領(lǐng)導集體審議制度，導致一些部門行政執(zhí)法爭議的發(fā)生。像這樣制定程序有瑕疵的規(guī)范性文件，缺乏科學性，質(zhì)量不高，生命力短，有的出臺不久就被多次修改甚至慘遭“夭折”。

（三）形式上的不規(guī)范性。

名稱和形式是行政行為內(nèi)容的標志。規(guī)范性文件有特定、明確、科學的名稱和形式，以與法律法規(guī)和規(guī)章區(qū)別、和諧。但是，有一些規(guī)范性文件的名稱和形式混亂、繁雜，甚至有意或者盲目仿照法律、法規(guī)的名稱和形式，模糊了主體權(quán)限、調(diào)整對象和效力范圍等，容易讓公民、法人誤解，也容易給行政執(zhí)法制造混亂。一是標題不規(guī)范。規(guī)范性文件的標題一般包括發(fā)文機關(guān)或者行政區(qū)域、事由和文書種類三個要素，但不少規(guī)范性文件的標題要素不全。有的規(guī)范性文件冠以“條例”字樣，這明顯違反了《國家行政機關(guān)公文處理辦法》和《行政法規(guī)制定程序暫行條例》的規(guī)定。二是依據(jù)不規(guī)范。有些規(guī)范性文件制定的依據(jù)，不是現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級機關(guān)的文件，而是行政機關(guān)自已曾制發(fā)的“X號文件”或“外地經(jīng)驗”，致使這些文件缺乏法律依據(jù)。三是結(jié)構(gòu)不規(guī)范。規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)一般由章、條、款組成，這種條文式結(jié)構(gòu)不同于一般的公文結(jié)構(gòu)。但有些規(guī)范性文件借“規(guī)范性文件”之名，行“普通公文”之實。四是語言不規(guī)范。有的語言表達欠規(guī)范、準確和精煉，有的表述不清、指代混亂，有的甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤，容易造成歧義和誤解。有的使用了“市斤”、“華里”、“尺”、“立方”等不規(guī)范的標準計量單位。五是制定技術(shù)不規(guī)范。主要是：體例不夠完整，格式不符合要求，制定技術(shù)不規(guī)范。

（四）審查把關(guān)上的薄弱性。

規(guī)范性文件的審查把關(guān)是制定規(guī)范性文件工作中一道十分重要的程序，履行好這一道程序能確保規(guī)范性文件的合法性和可操作性。但是，在實際工作中，一些行政機關(guān)沒有建立和落實法律審查制度，制定規(guī)范性文件通常由業(yè)務(wù)部門起草后直接送領(lǐng)導審批后發(fā)布，沒有送本單位的法制部門審查把關(guān)，規(guī)范性文件的合法適當和法制的統(tǒng)一得不到保障，甚至造成規(guī)范性文件一出臺就因違法而不予備案的尷尬局面。還有一些行政機關(guān)的法制工作人員由于沒有系統(tǒng)地學習法律知識尤其是行政法知識，承擔審查把關(guān)的重任有點勉為其難，難以保證規(guī)范性文件的質(zhì)量。

五、做好規(guī)范性文件制定工作的對策。

規(guī)范性文件如果不規(guī)范，帶來的后果是相當嚴重的，危害是極大的。一方面，制定規(guī)范性文件的隨意性大，不講依據(jù)、不講權(quán)限、不講程序的現(xiàn)象普遍存在，使規(guī)范性文件之間互相“打架”、重復，會阻礙依法行政進程，導致政令不暢甚至是管理失控。另一方面，違法和不當?shù)囊?guī)范性文件是行政爭議的隱患，容易激化社會矛盾，可能引起行政復議，也有可能被備案審查機關(guān)責令修改，從而影響了行政機關(guān)的權(quán)威、聲譽和形象。因此，為了避免規(guī)范性文件不規(guī)范帶來的后果，促進我局工作的規(guī)范化和法制化，推進我市依法行政的進程，提出以下幾點建議：

（一） 遵守國家的法律法規(guī)，確保規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性。

在制定規(guī)范性文件的過程中，各科室必須嚴格遵守法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，按照法律的分工和權(quán)限，對不屬本級管理的事務(wù)不得越權(quán)制定文件，對屬于上級權(quán)限的應(yīng)及時請示，對需要制定規(guī)章的不要以規(guī)范性文件代替，確保規(guī)范性文件的內(nèi)容不與憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級機關(guān)的文件相抵觸。同時，要以維護公共利益和社會秩序、保障人民群眾合法權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，摒棄部門的利益傾向和主觀臆斷的色彩，杜絕地方保護主義，做好規(guī)范性文件之間的互相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免文件打架、執(zhí)法爭議現(xiàn)象的發(fā)生。此外，要做到結(jié)構(gòu)嚴謹、條理清楚、邏輯嚴密、文字簡明、表達準確，符合《國家行政機關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定?？傊_保規(guī)范性文件的內(nèi)容合法、公平、客觀、合理，使規(guī)范性文件一出臺就是“尚方寶劍”而不是“燙手芋頭”。

（二） 嚴格履行法定程序，確保規(guī)范性文件的科學性和民主性。

法治的基本要求是依法定程序辦事，規(guī)范性文件也必須按照嚴格的程序來制定。制定的規(guī)范性文件，經(jīng)法制機構(gòu)審查后，須經(jīng)局務(wù)會議審議決定，各科室要嚴格執(zhí)行上述規(guī)定。當然，要履行好這些程序，必須強化責任和民主意識，建立和落實規(guī)范性文件的起草制度、法制審查制度、集體審議制度、公開發(fā)布制度等，通過座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理的意見和建議，對于規(guī)范性文件中涉及的分歧較大的問題進行溝通和協(xié)調(diào)，使制定工作步入制度化、程序化、科學化的軌道，確保規(guī)范性文件的質(zhì)量。